下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
1997年7月，时任国务院副总理的朱镕基同志在辽宁考察时提出，必须坚定信心，扎实工作，用三年左右时间使大多数国有大中型企业走出困境。具体要从三个方面入手：一是继续加强国有企业领导班子建设，尤其是要选好企业的厂长、经理；二是必须坚决走“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、实施再就业工程”的路子；三是要利用多种方式，包括直接融资的办法，帮助国有企业增资减债。这是朱镕基同志第一次提出三年改革脱困的工作设想。
1997年9月，党的十五大和党的十五届一中全会明确了国有企业改革脱困的“三年两大目标”，即用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。
党的十五大后，国有企业三年改革脱困目标列入了政府的工作安排。在1997年12月召开的中央经济工作会议上，朱镕基副总理明确提出要求：今后三年的工作，就是要按照中央确定的一系列方针政策，通过改革、改组、改造和加强管理，综合治理国有大中型工业企业，基本淘汰长期性亏损企业。会议还提出了三个具体措施：一是把纺织行业作为国有企业改革和摆脱困境的突破口，并逐步扭转煤炭、兵器等特殊困难行业的亏损状况；二是鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效，实施再就业工程；三是积极推进配套改革，加快建立健全社会保障体系。至此，国有企业三年改革脱困目标由党中央确认，并正式列入了政府的工作日程。
1997年前后，经过国有企业在改革中多方向的探索，各方面对国有企业存在的弊端和应解决的问题大致已经看得比较清楚了，改革的措施办法也经过了初步的实践。但真正出手解决问题仍然面临现实的障碍。
一是意识形态方面的争议。社会上对国有企业“私有化”“国有资产流失”的批评对各级政府造成的压力很大，加之相关政策并不完善，也不明确，大家都不愿做这种政策界限说不清楚、以后可能被“翻后账”的事。二是社会稳定方面的风险。当时困难企业、困难职工中的不稳定因素已是一触即发，如果推动改革激化了矛盾、引发了群体性事件，责任无可推卸。这两点都是各级政府官员非常现实的顾虑，只要还有回旋和拖延的余地，谁也不会主动去触碰这个危险地带。
1998年3月，刚刚当选国务院总理的朱镕基同志在回答香港记者提问时说了一句著名的话：“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我将勇往直前、义无反顾、鞠躬尽瘁、死而后已。”朱镕基总理所说的“地雷阵”里不仅有国有企业这颗雷，还有其他的艰巨任务。1998年，国务院正式启动了当年的财政体制改革和金融体制改革。这两项宏观层面的改革都不是直接针对国有企业的，但对当时国有企业的经营状态影响非常之大。
1997年底召开的全国财政工作会议明确了建立公共财政体制的改革方向。其要点之一是要减少和淡化财政在竞争性领域的活动，而这些活动很多都与国有企业有关。
具体的改变主要是：财政停止对经营性国有企业的亏损补贴，停止对国有企业注入资本金。这一改变在2000年财政部长向全国人大的报告中是这样讲的，“要逐步减少对竞争领域的直接投入，为企业的公平竞争创造良好的环境”。
实际上，在国有企业经营状态不断恶化的形势下，我国的财政系统一直在努力与国有企业在资金方面进行切割，用于国有企业的财政性资金持续减少。1998年的财政体制改革则完全终结了国家财政对经营性国有企业的体制责任。
1997年底召开了中央金融工作会议。为了防范亚洲金融危机波及中国，会议将1998年明确为“防范金融风险年”，并出台了一系列力度很大的改革措施，核心目标是实现国有银行的商业化
。而国有银行商业化改革第一位要解决的问题，就是各级政府对银行贷款行为的行政性干预。
在这个方向上采取的改革措施是全方位的：取消国有商业银行分行的独立经营主体地位，建立一级法人制度；硬化银行内部的责任约束，形成坏账要追究相关人员的终身责任；强化政府对商业银行的考核，重点考核不良资产比重；等等。为减少地方政府对银行的干预，中国人民银行在1998年撤销了31个省级分行，改按大区设置分行。应该说，银行并不愿意给困难的国有企业贷款，但受到地方政府的压力不得不如此。这些改革措施到位后，国有银行的商业主体地位基本确立，外部很难再对银行的贷款行为进行干预。
这一轮财政、金融体制改革对国有企业的影响是：切断了政府对国有企业所有的输血渠道，硬化了国有企业的预算约束。
以往某个地方出现了困难的国有企业，地方党政领导首先会让财政安排一点亏损补贴应急，更多的是对银行施压给困难企业贷款发工资。当年非常温暖人心的“过年贷款”“吃饺子贷款”“安定团结贷款”都属于这种性质，其结果可能暂时缓解了企业的危机，但增加了银行的坏账，而且这种性质的坏账还无法追究责任。在这一轮财政、金融体制改革到位后，再出现困难的国有企业，已经没有任何一个系统会为企业花钱买平安了。
企业如果亏损了可以享受政府的补贴、可以继续从银行贷款发放工资，则企业永远不可能成为真正的市场竞争主体。从这个角度讲，预算约束被硬化是中国国有企业改革迈出的关键一步。但迈出这一步非常痛苦，以往被财政亏损补贴、银行“安定团结贷款”所掩盖的矛盾也会突然表面化、尖锐化，国有企业改革战线所面临的压力骤然增加。
例如，政策性关闭破产工作中出现重大群体性事件的辽宁杨家杖子矿务局原是冶金工业部的直属企业，是一家有色金属矿山，建矿于1899年，职工近两万人。经过几十年的开采，20世纪70年代初资源已经枯竭，从1971年起该矿务局就成为亏损企业。一家亏损企业之所以能维持近30年，靠的是财政的亏损补贴，更多的是银行贷款的支持。财政和金融体制改革实施后，外部的资金来源瞬间断绝，矿务局只能进入破产程序处理。1999年破产工作启动后，职工的反应极其强烈，并最终酿成了严重的群体性事件。职工不能理解和接受的是：企业虽然一直在亏损，但职工的工资都从未被拖欠过，为什么突然之间就宣布企业要破产、职工要下岗？
所以，1998年之后的国有企业改革与之前是不一样的。1998年之后的国有企业改革是国有企业被断掉后路的改革，是国有企业预算约束被硬化后的改革。由于宏观经济体制的变化，国家在几十年大规模工业建设中积累起来的问题、以往被财政补贴和银行贷款掩盖着的矛盾会在短时间突然爆发；问题可能是几十年前造成的，但急切地要求现在去化解所有的后果。国有企业改革被推到了背水一战的境地，完全没有了可退之路。
国有企业改革以往在重要文件中一直被称为“中国经济体制改革的中心环节”，但在具体工作中只是一项部门工作。在一个省，往往是工业副省长牵头，省经贸委、省体改委负责组织实施。工业副省长当时一般都不是省委常委，影响力和协调能力都很有限。但国有企业改革三年两大目标被党的十五大正式写入中央文件之后，完成这项任务就成了地方党委和政府要向中央交账的一项重要工作，工作的位置瞬间提升。
党的十五大之后，各省（区、市）都成立了国有企业改革脱困领导小组，多数地方是由省（区、市）的党委书记出任组长。省委书记、市委书记出马挂帅后，国有企业改革的工作位置与以往完全不同了，它已成为一项真正的中心工作和“一把手工程”。书记牵头之后，各个党政部门会主动跟进，为实现目标制订出台配套的政策，使改革的政策环境大大改善；各级党委、政府的号召和推动，各层级的积极响应，宣传部门的深度介入，营造出一种理解和支持改革，甚至可以为改革做出必要牺牲的舆论氛围。工作重要程度的提升、政策条件的改善、舆论氛围的形成，对国有企业改革的大规模推进都是非常必要的条件。
当时中央还对地方党委和政府提出了一条非常重要的要求，即“地方党委政府要对本地社会稳定负总责”。这是一条很“硬”的责任约束。各省市普遍把这个要求分解贯彻下去，地、市、县级党委和政府要对本地的社会稳定承担同样的责任。
1998年的财政和金融体制改革激化了国有企业方面的矛盾，但客观上形成了一种新的改革推进的动力机制。
财政和金融体制改革硬化了国有企业的预算约束，也连带性地硬化了地方政府的预算约束，因为当时我国的地方政府还没有被赋予发债权。对于本地出现的国有困难企业，地方财政没有钱、银行系统不给钱的状况，使之变成了一个再也无法回避的问题，拖下去会出乱子，地方党政领导自身将不得安宁。因此，国有企业的问题能不能解决好，就与地方党委和政府保一方平安的政治责任直接挂在一起了。另一方面，由于地方党委和政府的主要负责人进入改革的第一线牵头，对改革的正向激励逐渐形成，社会对改革风险的承受能力也在上升。
这一正一反的激励约束机制促成了一场空前规模的、以地方政府为主体的、倒逼出来的改革。
这一阶段改革最引人注目的现象是地方政府改革行为的变化。在1998年之前，国有企业改革给人的感觉是内容非常丰富、创新方式很多，各地不断有新的模式、新的经验出现。这种情况往往是地方官员追求政绩的表现。只要本地有一种新的改革办法，短期看效果还不错，请专家学者帮助总结，组织新闻媒体进行报道，是不是真能解决问题以后再说，至少先有了宣传效应。在1998年之后，这样的事地方政府都不做了，相反走到了另一个极端，只做不说，怕引起争议影响工作的推进。以往一些有效的、但没有大范围推开的改革探索也越来越受到重视，各地自发进行的考察、学习和交流活动很多，都希望学到真能解决问题的办法。
因此，1998年之后财政和金融体制的变化把地方政府逼到了一种非改革不可的境地，改革推进的动力非常之大，而且是真改革、真要解决问题，不是在做表面文章。当然，这个阶段地方政府推动的改革比较急，工作相当粗糙，有明显“甩包袱”的倾向。但毕竟，改革被大规模地发动起来了，改革的氛围已经形成，后面的问题是尽可能把工作组织好、推动好。