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中古社会中，引起官僚体制结构发生演变的因素是多种的。一项新官制的产生及其逐渐代替旧官制而正式存立，往往一方面是适应政治经济形势发展的需要，一方面又是新形势下实行皇权（皇帝个人的意志权力）专制与加强中央集权（皇朝中枢机构集中统治和行政之权）的两种意图、两派政治势力矛盾斗争，同时又相互利用、依存的结果。唐末五代以迄宋初，使职差遣制度的发展也不例外。其中，自唐代开元中发展起来的财政使职，在安史之乱后逐渐形成财政三司（户部、度支、盐铁转运使）代替旧有尚书户部而理财，对中央官制机构影响最大，对于上述特点体现也最为明显。这里即针对这一现象，围绕财政使职理财制度的形成发展及其与中央集权制的关系作一初步的考察和探讨。
唐初主掌财政的是尚书省六部之一的户部。据《唐六典》及两《唐书》官志的记载，户部掌理校计财用，其职则由所属户部、度支、金部、仓部四司分领；加之九寺中的司农、太府等，因与金、仓二司职事攸关，也置符契互相节制，财政一体，俱通过尚书而达于中书。
这样的一套机构应付日常事务虽称周备，但与日俱增的一些特殊需要，却使常制之外设使的情况逐渐发生了。在初期的一些重要使职当中，首先要提到的即是有关均田制的括逃使的派设。大谷文书二八三五周长安三年括逃使牒证明，武则天时期，此使已在沙州地区出现。
这个现今所见最早的括逃使，虽然不见史传记载，但从文书所反映的其职责为检括“甘、凉、瓜、肃所居停沙州逃户”，以及当时括逃事由中央委派御史负责的情况，已可视之为开元中宇文融以殿中侍御史（后为侍御史）任租地、劝农诸使，“括逃移户口及籍外田”之滥觞。
而在宇文融之后，财政设使便日益成为一种普遍的现象。
关于括逃诸使的设置，论者往往仅注意于它们与唐朝推行均出制的关系，但其实因此而引起的中央官制的变化，影响更大。《新唐书·宇文融传》称：
初，融广置使额以侈上心，百姓愁恐。有司寖失职，自融始。……其后言利得幸者踵相蹑，皆本于融云。
即足证此。此外《唐会要》卷七八天宝七载（748）条下引苏冕论也可说明。不过值得注意的是这里将官制的变化归罪宇文融，而苏冕之论尤持严厉的批评态度。他以为正是由于宇文融首倡其端而终成其乱——“洎奸臣广言利以邀恩，多立使以示宠，剋小民以厚敛，张虚数以献忱（《资治通鉴》作‘献状’）；上心荡而益奢，人怨结而成祸”——才会有“使天子有司守其位而无其事，受厚禄而虚其用”的结果。
字文融兴利邀恩，广开“财路”，启迪了皇帝的多欲之心，加重了对于百姓的剥削，给人民的生活带来痛苦，对当时的政治造成弊害，这些都是事实，唐宋史家的指责无疑都是对的。但有司失职，“官曹虚设”，却显然不能完全归咎于个人。因为自武则天至唐玄宗以来括逃使设置有渐，已反映官制的变化并非偶然，原因自应从三省六部官制本身存在的问题去寻找。
关于唐初三省制的优劣，陈仲安先生论及使职差遣制产生发展的根源时，已作过全面的分析和比较。
这里具体涉及财政机构的状况，尚需作两点归纳和补充。
其一，唐初户部等理财机构与其他三省六部机构同样是中央集权官僚体制的组成部分，制度上整齐划一。在严格的控制下，国家财赋税收完全入度支一司计会，故有着财赋统一和财政大权归总中枢的优点。然而由于参与理财的部门多，人员少（户部四司仅有一尚书、二侍郎、郎中、员外郎等十几人），又受到律令格式的约束，而按照财赋的征敛、转运、计会、出纳、储藏等不同的事项分工，彼此在职能上互相牵制，造成了层次繁多，头绪纷杂，既办事困难，又无法“专责成功”的情况。
其二，财赋虽由户部统掌，但户部既仅为六部之一，而全国实际上并无户部长官领导的统一财政体系，加之各中央机构人数既少，便不可能兼顾地方。故有关财务政策的下达及财赋征收等诸事项，必须依赖地方州县行政组织，而中央财务机构无法进行直接有力的监督。
如上两点，说明户部理财虽能使财权集中于上，但行政效能却必然不高。可以想象，这种情况下的机构，面临高宗、武则天以来均田制下的逃亡问题，政府税收严重不足，以及特别是玄宗以后边境战事频繁引起的财政危机，是难于应付的。此外更重要的是，理财机构重叠，手续繁缛，作为最高统治者的皇帝调动起来，是会有力不从心之感的。何况财赋事还要经尚书达于宰相，皇帝实际上无法直接掌握。
然而使职的派设却显然可以改变这种状况。这里仅以宇文融任使而试言之。
据诸书记载，开元九年（721）以后，宇文融以兵部侍郎兼侍御史，并相继兼租地安辑户口使、租庸地税使、劝农使等职，这些使职皆由玄宗直接任命。为了进行括田括户，宇文融曾亲自巡历全国，所至之处，“必招集老幼宣上恩命”，而地方的情况，即由宇文融直接上达玄宗，玄宗则据以决定政策。巡历过程中，宇文融被赋予“所在与官僚及百姓商量处分，乃至赋役差科于人非便者，并量事处分”的特权。他所举派的判官二十九人，也分按州县，“括正丘亩，招徕户口而分业之”。甚至以“贫富相恤，耕耘以时”为号召的劝农社，也规定由“使司与州县议作”。通过这些活动，宇文融在很短的时间里，便括得“客户凡八十余万，田亦称是”的成绩，同时还将“羡钱数百万缗”直接进献给皇帝。
以上种种情况，已经充分说明，财务既由玄宗委于宇文融及其手下判官专掌，就可以摆脱任何财政机构的牵制，同时也可置旧有的律令格式于不顾。这就使宇文融的理财，具有了直接、简易，且从中央直贯地方的特色。因此使职理财，体现了比户部效率高而更能够适应于经济发展和形势变化需要的特点，这自然是使职能够代替户部的一个客观原因。
另一方面，是宇文融的理财过程已明显地反映出皇帝与使职间的特殊关系。玄宗对于宇文融的支持，以及他通过宇文融贯彻其意图，控制财政并直接从地方获取财富的方式，表明皇帝对于使职是可以运用自如的，这一点与户部理财已截然不同。
皇帝的主观意志是使职理财得以实行的一个关键，但同时又是导致弊端发生的根源。透过前引苏冕所说诸如财政混乱及官制解体等表面现象，我们不难明了使职制的产生已在统治阶级内部造成深刻的震动和矛盾，而这种震动和矛盾则必然会使中枢领导机构发生相应的变化，这一点，正是我们下面要着重讨论的。
对于宇文融任使引起的“有司寖失职”，研究者或多注意于尚书省，其中自然主要是户部，但实际情况却远不止此。《旧唐书·宇文融传》：
融乃驰传巡历天下，事无大小，先牒上劝农使而后申中书，省司亦待融指㧑而后决断。
中书者，中书门下宰相机构；省司者，胡三省注：谓尚书都省左右司主者也。可见宇文融治事不仅撇开了旧有的重重官司，且可在一定程度上越过宰相，以亲承帝命的身份直接指挥尚书省的机要中枢了。足见宇文融专权用事还影响到宰相。这一点，我们在他与宰相张说的关系中，得到了证实。
张说是开元九年以后，朝廷上最握重权的宰相，在他当政期间，与宇文融的矛盾始终处于十分尖锐的状态。同上《宇文融传》言：
中书令张说素恶融之为人，又患其权重，融之所奏，多建议争之。融揣其意，先事图之。中书舍人张九龄言于说曰：“宇文融承恩用事，辩给多词（按：‘词’《新唐书·宇文融传》作‘诈’），不可不备也。”说曰：“此狗鼠辈，焉能为事！”融寻兼户部侍郎。从东封还，又密陈意见，分吏部为十铨典选事，所奏又为说所抑。融乃与御史大夫崔隐甫连名劾说，廷奏其状，说由是罢知政事。融恐说复用为己患，数谮毁之。上恶其朋党，寻出融为魏州刺史。
昔人多从两派对于均田制的态度来讨论张说及宇文融的“朋党之争”，不过从上面这段话看来，张说和宇文融的激烈冲突，实际上是一场权力的争夺。张说之所以力排宇文融之议，就在于宇文融所采取的这些行动，直接触犯了他作为宰相的权威。
唐初以来，三省制的本身，决定朝廷大政归总于作为中书、门下省长官的宰相（高宗以后，也包括“同中书门下三品”和“同平章事”）。但宰相需通过尚书六部及九寺等行政部门具体贯彻政治方针，实施领导。故尚书如果失职，势必直接牵涉宰相。宇文融的任使，既使尚书户部成为第一个权移他官的部门，而户部的失职，则使宰相对于财政无从掌握。这种失职如在各部门中发生连锁反应，必然造成朝廷正常秩序的破坏，使宰相对于朝政的统一领导无法实现。如此，“佐天子总百官、治万事、其任重矣”的宰相
，其职能便有架空的危险。上述宇文融领使的材料已经表明，玄宗通过宇文融及其判官掌握地方财政，其间是既不通过各级机构又不通过宰相的。何况宇文融由于皇帝赋予特权而直接指挥尚书省司，无异公然与宰相分庭抗礼。对此，张说自然是不会视而不见、拱默处之的。事实说明，他与宇文融的矛盾在开元十三年铨选一事上爆发，原因也正为此。
开元十三年十二月，宇文融上策请置十铨事，《唐会要》《通典》等书均有记载，并录当时太子左庶子吴兢上表谏止的意见。据吴兢所言，玄宗令宇文融及刑部尚书韦抗等十人分掌吏部铨选，“及试判将毕，遽召入禁中决定。虽有吏部尚书及侍郎，皆不得参议其事”。吴兢因此认为玄宗是“曲受谗言，不信于有司”，劝其毋得侵官越职，身为万乘之君，“岂得下行选曹之事，顿取怪于朝野乎”。
由此可见，因玄宗任宇文融设“十铨”，在户部理财之权寖失之后，吏部的铨选之权，也有取消的危险。
同样，铨选之事也并非止于影响吏部。唐制，五品以上铨选，直委中书门下进拟，故必经宰相。制度又规定，六品以下文武官，吏、兵部进拟后，也还要“过门下”而审定之。
除此之外，《唐六典》卷二吏部尚书侍郎之职在说到六品以下官铨选时还规定：
六品已下常参之官，量资注定；其才识颇高，可擢为拾遗、补阙、监察御史者，亦以名送中书门下，听敕授焉。
可知六品以下官不仅有例行手续的“过门下”，重要职官也要送中书门下而经过宰相，因此皇帝并不能通过吏部尚书、侍郎的“三铨”选事直接掌握铨选。
反之改为“十铨”，为宇文融等把持，即可根据玄宗的意志决定某些官员的人选，所谓“送中书门下”也就成了形式。如此，作为中书、门下省长官的宰相，职权亦必大受侵夺。因此，对于这些做法，张说不可能不力加抵制，并从而谋求宰相权力的巩固。
如果根据这一分析考虑开元十一年张说将政事堂改为中书门下之举，对其目的性或许就会有新的理解。
政事堂，贞观以降曾经一直是宰相集议政务的议事之所，但经过张说改革以后的中书门下，却成为一个设有吏、枢机、兵、户、刑礼等五房、“分曹以主众务”的政事机构。
政事堂何以要改为中书门下？很显然，这里“房”组织的设置是一个关键。在原来的三省六部失职的前提下，中书门下有了五房，使宰相不通过原来的行政机构即可直接处理政事，裁决机务，发布命令，从而达到政务必经宰相的目的。又五房中有四房从名称即可看出是与尚书诸部直接对口的。不言而喻，宰相可以通过这些“房”组织加强对于尚书各部的领导，由此提高办事部门的效率。根据上面的分析，并联系这次改革恰恰是在宇文融获得重用的开元十一年进行的情况，我们有理由认为，张说作这样的改革调整，正是基于宇文融侵官代职对于宰相治理朝政的影响，采取的针锋相对改变尚书失职及加强宰相实权的行动。它十分清楚地体现了张说企图通过重申宰相权威，限制宇文融种种违反常规做法的用心。
然而张说的改革虽然成功，限制宇文融的企图却未能达到。分析这些发生在他们之间的事件，可以看出，开元、天宝年间财政使职从初设之日起，即由于它对现行官僚体制的破坏，与中书门下宰相的权力互相排斥，以致和宰相的矛盾发展到极端尖锐的程度，从而引起宰相领导的中枢机构发生变化，这是财政使职作为皇权专制的产物而出现的必然结果。初期的财政使职的这一特点，在它后来的发展过程中，也还会有所反映，这是下面尚要谈到的。
在宇文融罢职以后，唐代经济史和财政史上的一件划时代的大事便是裴耀卿改革漕运。漕运的改革为唐政府开辟了新的财源，唐朝经济由此获得巨大发展。与此同时，开元二十一年专门负责自江南到长安全线运输的“江淮河南转运都使”
，以及由于漕运畅通，财富增加，使计划出纳财赋的度支一司任务繁重，导致开元二十二年以他官“判度支”的出现
，都说明伴随经济的发展，财政官制的改革是势在必行的。此外，玄宗皇帝“外奉军兴，内蛊艳妃，所费愈不赀计”的无厌诛求
，也仍然是使职不断设立的重要因素。于是开元末以迄天宝初，兴利之臣如韦坚、杨慎矜、王鉷、杨国忠辈便相继进用。
韦坚诸人的任使，与宇文融有着相同的意义，而宇文融作为财政使职的特点，也在他们身上有所发展，这表现在以下几个方面：
第一，韦坚诸人作为皇帝亲自任命的使臣，既直接掌握地方财政，且有着个人领属之下的一套新的组织。如同宇文融任劝农使而其判官直下州县，韦坚先以陕郡太守任水陆转运使，复转（陕郡）“水陆转运使，勾当缘河及江淮南租庸转运处置使”，“转运江淮租赋，所在置吏督察”；王鉷领户口色役使，“近宅为使院，文案堆积”。
足见使职的理财都不再经过府州等地方组织及层层的中央机构，而具有中央直贯地方的性质。
第二，诸使权势膨胀，使得有关部门的失职愈来愈严重，而使职的兼职也愈来愈多。如王鉷身兼二十余使，后取代王鉷，“凡王鉷所领使物，悉归国忠”，最多时任宰相凡领四十余使。其中直接间接有关财务者，就有“判度支”“权知太府卿事”“两京太府、司农、出纳、监仓”等十数余职。
权力的集中，使诸部门间因分工不同互相约束和牵制的作用益为消失，使职因此更加不受行政制度的制约。与宇文融情况相同，这样做的一个结果是使职搜刮的财富不必纳入度支，即可作为税外贡献进奉给皇帝。《新唐书》本传说他们“各以裒刻进，剥下益上，岁进羡缗百亿万为天子私藏，以济横赐”
。其中尤甚者为王鉷，如《旧唐书·食货志》所述：
又王鉷进计，奋身自为户口色役使，征剥财务，每岁进钱百亿，宝货称是。云非正额租庸，便入百宝大盈库，以供人主宴私赏赐之用。
国家财富可由皇帝任意支配，这是玄宗当初设使的目的之一。但是“羡余”因此而出现，却说明财务部门权力移于使职的同时，财赋统一的原则也开始发生变化了。
第三，与诸使专权用事相应的，是使职之间及其与当朝宰相之间（特别是李林甫）矛盾斗争此起彼伏。
这些错综复杂的矛盾斗争贯穿于整个开元、天宝年间，成为引起当时朝廷重大政治事件的要因。而这些相互间的倾轧除去个人恩怨的成分外，几乎无不带有宇文融和张说那样的权力争夺性质。这说明理财者地位愈高，与宰相的矛盾愈尖锐，财政脱离中书门下的倾向就愈益明显。
综上所述，我们可以得到如下三点结论：
一，开元、天宝时期是财政使职大量出现的最初阶段。这一阶段的使职已经形成了自身理财的特点而成为后期财政使职的雏形。
二，随着使职的出现，原来的财政部门（户部及九寺中其余理财机构）职权被侵夺，旧有的机构制度被破坏，从而使职取代这些部门成为必然的趋势。
三，这一时期，财政诸使作为皇权专制的工具出现，与统理朝政的宰相发生矛盾，并由此引起自尚书至中书门下的中枢机构发生变化，这是财政使职出现后中央集权官僚制度必然发生的反应。而在唐代后期，在户部、度支、盐铁转运三司完全融合于中央机构，并与中书门下的领导取得协调统一之前，使职与宰相争夺权力的斗争，还持续了相当长的时间。
安史之乱爆发后，原来的财政机构遭到彻底的破坏。动乱形势的需要，迫使新的财政系统迅速再建，使职理财制度由此获得了确立与发展的机会。但新制的创建并非一帆风顺，而是经历了三次复旧活动的冲击，才最终被沿袭下来。
（一）第五琦、刘晏创设度支、盐铁转运机构，及初行财赋分掌制
早在平定战乱方兴未艾之际，第五琦即奔走于玄、肃二帝之间，为财赋问题献计献策，被任命为江淮租庸使及山南五道度支使，主持漕运“泝江、汉而上至洋川”，担负了为朝廷征集财赋的重任。
乾元元年（758），更被任为判度支、盐铁转运等使。
租庸、转运、判度支等使，是开元、天宝时期使职名称的再现，盐铁使却是伴随第五琦创立榷盐并推行全国而派设的。榷盐法为刘晏继承并改造为历史上有名的官卖商销的“就场专卖法”，获得成功，盐税则作为战争中主要的税赋资源而维持了军国的用度。因此，盐铁使也和上述诸使同样作为最重要的使职而设置。昔人曾对它们的沿革变化作过细致的探讨，这里不再重复。仅需指出的是，这些使职的设置，以及后来的逐渐固定化（租庸使除外），无疑标志着唐代后期的财政三司已经自此而开端，不过直至江淮到长安的主要漕运道路修复之前，这些使职还大多是由中央官一人兼理的。
自刘晏奉命疏浚汴河的广德二年（764）始，使职开始出现了分判的趋势。当时刘晏专力于东南漕运，朝廷以第五琦专判度支、铸钱、盐铁事。
至永泰元年（765），两使对于全国财赋开始实行以东西二部的分理。这一分掌制度，经过调整以后，在大历元年（766）正式颁布。
《旧唐书·代宗纪》：
（大历元年正月）丙戌，以户部尚书刘晏充东都京畿、河南、淮南、江南东西道、湖南、荆南、山南东道转运、常平、铸钱、盐铁等使，以户部侍郎第五琦充京畿、关内、河东、剑南西道转运、常平、铸钱、盐铁等使。至是天下财赋，始分理焉。
这一以地域划分的财赋分掌制，显然是以安史之乱以后唐朝的财赋来源为出发点考虑的。战争及随之而来的藩镇割据，使中央政府丧失了曾为财赋重要来源的河北等地，唐朝的经济重心更加南移。刘晏沟通漕运后，依靠东南地区的财赋来平定内乱和维持远在长安的中央政府，已成为唐朝廷的既定方针。然而战争造成的分散隔绝状态则使中央政府更加不可能恢复那种机构高高在上遥控指挥的做法，故以度支使第五琦和主管东南漕运的刘晏对于东西二部实行分理，是势在必行。
正是由于这个原因，随着东西二使财赋的分掌，使下的机构也随之建成。代宗大历以后，东南部刘晏属下的各道，都先后出现了“留后”或者“转运留后”的名称。这些留后，无疑是作为东南部使职的代表身份派驻地方而完全由使职领导支配的。
并且根据文献记载，刘晏改革了榷盐法后，还在江淮建立了监督漕运、缉捕私盐的巡院，以及负责盐专卖的场监组织。这些院监组织此后也逐渐发展到度支使支配下的西北地区。
新的设置，标志着财政使职的组织机构已初具规模。值得注意的是，此后中央依靠这些组织贯彻政令、对于地方财政事务进行有力的监督，同时直接取财于地方的情况，显然是将开元、天宝时期财政使职的特点进一步发展和固定化了。
财赋分掌制的实行、组织机构的建成和扩展、在此基础上种种原来临时设置的诸如租庸、青苗、铸钱等使的权力逐渐统一于度支及盐铁转运二使的名称之下，中央直贯地方的财政三司中度支及盐铁转运两大系统便这样形成了。必须指出，唐后期通过两使系统取得的财赋维持了中央政府的生计，而其中由两使下盐政组织直接获取的盐税收入尤为可观。两税法以前，这项收入占了政府税收大部，“大历末，通天下之财，而计其所入，总一千二百万贯，而盐利过半”
。两税法以后，盐利与两税被学者称之为唐代后期财政的两大支柱，盐政在财政经济中既占有如此重要的地位，与此有关的使职理财机构制度的建立所产生的意义便是不可低估的，同时围绕使职系统特别是盐铁转运之职的兴废之争也始终是极其尖锐的。
（二）三次恢复尚书省统掌财赋活动的意义——新制与旧制的斗争及其胜利
新的使职系统，虽然是适应战时需要而建立的，但是事实说明，这样的机构制度在唐代后期完全取代尚书户部理财旧制而得以确立实行，也并非一帆风顺。就在刘晏、第五琦实行分掌制后，自大历而至贞元初的十数年间，即接连出现了三次罢废使职、恢复尚书旧制的活动。这些反复，使得使职财赋分掌制直到贞元八年（792）才最后在班宏和张滂手中确立下来（详见后述）。使职理财制度的实行，为什么会经历这样曲折复杂的过程？这些复旧活动的意义何在？为了进行深入的探讨，有必要先结合史料将此三次罢使事件作一简述。
首先是大历五年第五琦的罢黜与度支使的停废。大历五年发生了第一次罢使事件。《旧唐书·代宗纪》大历五年三月己丑（二十六日）敕在述及历代以尚书综理朝政的旧制后称：
自王室多难，一纪于兹，东征西伐，略无宁岁。内外荐费，征求调发，皆迫于国计，切于军期，率于权便裁之。新书从事，且救当时之急，殊非致理之道。今外虞既平，罔不率俾，天时人事，表里相符。将明画一之法，大布惟新之命，陶甄化源，去末归本。
魏、晋有度支尚书，校计军国之用，国朝但以郎官署领，办集有余。时艰之后，方立使额，参佐既众，簿书转烦，终无弘益，又失事体。其度支使及关内、河东、山南西道、剑南西川转运常平盐铁等使宜停。
大历五年是代宗朝在打退吐蕃进攻及平定仆固怀恩反叛之后，进入较为安定时期的开始。史言其年以后，“蕃戎罕侵，连岁丰稔”
。敕书中将使职视作临时权便的制度，表明了在此恢复和平之际重振尚书职权的决心。
不过罢使活动更为直接的原因，则与宰相元载诛除宦官鱼朝恩事件有关。鱼朝恩曾因代宗的宠信而专恣，且陵侮宰相，元载与他矛盾颇深。朝恩被诛，其同党度支使第五琦也未能幸免。“元载既诛朝恩，下制罢使，仍放黜之。”
度支使罢后规定“度支事委宰相领之”。因而元载兼判度支，权势一时甚盛。不过其专权很快遭到猜忌，不久即被取消判度支的职务，大历六年重又以韩滉判度支，与刘晏恢复了以地域划分的东、西分掌制。
其次是建中元年（780）刘晏获罪与使职的停废。第二次罢使事件发生于德宗即位不久的建中元年，时刘晏已都领东、西路使职而主持财政。《旧唐书·德宗纪上》建中元年正月甲午诏云：
朕以征税多门，乡邑凋耗，听于群议，思有变更，将置时和之理，宜复有司之制。晏所领使宜停，天下钱谷委金部、仓部，中书门下拣两司郎官，准格式调掌。
然史言此事也由宰相杨炎与刘晏积怨所致。杨炎既主持罢使而刘晏获罪，钱谷事皆归尚书本司。但事仅行不过三月，即仍以韩洄为户部侍郎、判度支，并以金部郎中杜佑“权勾当江淮水陆运使”，所谓“一如刘晏、韩滉之则”，是为第二次罢使的结果。
再次是贞元二年崔造改易钱谷法的活动。
贞元二年，即德宗朝新历朱泚、李怀光之乱不久，罢使活动由崔造提议，再度进行。同上《德宗纪》贞元二年正月条略云：
壬寅，以散骑常侍刘滋、给事中崔造、中书舍人齐映并守本官，同中书门下平章事。……癸丑，以御史大夫崔纵为吏部侍郎。
谏议大夫、知制诰、翰林学士吉中孚为户部侍郎、判度支两税，元琇判诸道盐铁、榷酒。诏宰相齐映判兵部，李勉判刑部，刘滋判吏部、礼部，崔造判户部、工部。甲寅，诏天下两税钱物，委本道观察使、刺史差人送上都；其先置诸道水陆转运使及度支巡院、江淮转运等使并停。时崔造专政，改易钱谷，职事多隳败，造寻以忧病归第。
可以看出，这次罢使活动在朝廷又一次获得安定之际进行。为此进行了人事调整（主要是宰相人选），对于使职及其地方机构同时罢废，并从改易钱谷，到全面地恢复加强六部职权，内容涉及远较前两次广泛。但是此事一开始便遭到韩滉反对，江淮转运使并未能罢成，最后更以韩滉兼掌二使，及崔造、元琇等罢贬告终，从而使职理财制度再度恢复。
以上，是代宗和德宗朝三次罢使经过。这三次活动，足征使职理财制度的确立是经历多次反复的。分析这些事件，可以看到它们的两点共同之处：其一，恢复尚书户部理财而取代使职的精神一致；其二，三次活动皆由宰相策划，并分别为宰相所亲自主持。
罢使活动的进行，复旧主张的提出，为什么都与宰相直接有关呢？史书记载言此虽多涉宰相与使职私人间嫌隙宿怨，但是复旧内容精神的重复一致则说明以此来解释是不充分的。日本学者砺波护《关于三司使的成立》一文曾论及元载和杨炎两次罢使之间的联系，认为这两次罢使是分别将度支使和盐运使的权力置于宰相之下而实现“财政一体化”的行动。
这种看法是很有见地的。但宰相之所以要这样做，恰恰表明一点，即使职的理财与宰相的领导之间是存在严重矛盾的，而取缔使职、恢复尚书则被当时看作是解决这一矛盾的唯一办法。以杨炎为例即可说明这一点。
分析杨炎罢使的动机，必须与他在任相后所做的另外两件整顿财赋事宜相联系，两事为唐史研究者熟知，其一即建议将国赋重归左藏事。据载第五琦为度支盐铁使，患于京师豪将求取无节，乃奏将左藏财帛“尽贮于大盈内库，使宦官掌之，天子亦以取给为便，故久不出。由是以天下公赋为人君私藏，有司不复得窥其多少，校其盈缩，殆二十年”
。故杨炎针对此，顿首帝前称：
财赋者，国之大本，生民之命，重轻安危，靡不由之，是以前世皆使重臣掌其事，犹或耗乱不集。今独使中人出入盈虚，大臣皆不得知，政之蠹败，莫甚于此。请出之以归有司。度宫中岁用几何，量数奉入，不敢有乏。如此，然后可以为政。
国家收入由度支使委宦官掌管，纳百宝大盈为皇帝私藏，是当时财政上的一个棘手问题。杨炎议复左藏，改变“有司”“大臣”不得过问的情况，这个“有司”“大臣”，无疑是指宰相领导下的中书门下。
此外另一更为著名的措施便是以两税法统一税制，据《旧唐书·杨炎传》，杨炎这样做的原因正是针对“军国之用，仰给于度支、转运二使；四方征镇，又自给于节度、都团练使。赋敛之司数四，而莫相统摄，于是纲目大坏，朝廷不能覆诸使，诸使不能覆诸州，四方贡献，悉入内库”的现实，而两税法中尤针对这种财赋征收管理的混乱，规定两税以“尚书度支总统焉”。
两次改革中，都强调了事权重归“有司”，从而体现了杨炎要将“轻重之权、归于朝廷”的目的。此外从上述材料来看。杨炎所深恶痛绝的财政混乱，是与使职理财不无关系的，这是杨炎的看法，其实也是事实。故财政使职被杨炎当作统一财政的障碍来反对，这就是他后来亟欲罢使的根本原因。
同时，恢复尚书就是为了加强宰相的领导，这一点在杨炎的改革中也很清楚，前引《旧唐书·德宗纪》罢使诏书已说到钱谷事归金、仓而委“中书门下拣两司郎官，准格式调掌”，又《唐会要·尚书省》云：
（大历）十四年六月敕：“天下诸使及州府，须有改革处置事，一切先申尚书省，委仆射以下商量闻奏，不得辄自奏请。”
可知只要钱谷事委之尚书本司，宰相即可对人员直接调配，又一切通过尚书省，也就断绝了所有不遵守行政制度及不经过宰相批准的种种非法行径，对比前面所讨论过的宰相通过尚书而贯彻意图，以及张说建立中书门下五房以限制宇文融的做法，这里的用意也就愈为明显。
同样的精神也体现在其余两次罢使中。大历五年制书曾用“将明画一之法，大布惟新之命”，来说明恢复旧制与统一财政的关系；至于崔造的改革，从改易钱谷到由宰相分判六部，则通过事归有司，加强宰相领导的意图是更为清楚的。
宰相必欲通过恢复旧制实现统一，证明是三次复旧活动的根源。而从前面对杨炎罢使一案的分析，可说明使职理财存在相当严重的问题。何以如此？我们在探讨宰相对于使职态度的同时，不应忽略皇帝与使职的关系。
开元、天宝时期的使职是作为专制皇权的工具出现的。兵兴以后设立的财政使职及其机构，意义当然有所不同。但由于皇帝对于财赋总要力加控制，故充当使职的人则往往是其亲信并为其亲自选派，这种情况与过去的宇文融、杨国忠等没有太大的区别。如第五琦是鱼朝恩私党（元载罢黜鱼朝恩连及第五琦，其罢使动机与杨炎应是一致的），刘晏三次获罪，其一为严庄告发他“私道禁中语”，贬通州刺史；
其二因是宦官程元振之党受牵连罢太子宾客；其三为杨炎告刘晏谋立独孤妃之子韩王迥事；皆说明他们参与宫禁中事，且通过宦官与皇帝有极密切亲近的关系。如果再将第五琦纳财物入百宝大盈及王鉷当初建立百宝大盈的情况两相对照，就更可说明问题。这证明使职仍旧有着隶属于皇帝个人，并直接为其服务的性质。在这种情况下，财政使职制度即还仍然存在着类似于开元、天宝财政使职理财的一些缺点和弊病。
首先是财政使职的各自为政与财赋制度不严格的问题。
战时财政所决定的财赋分掌制，在将财政系统一分为二的同时，也将财政事务一分为二了。它使得使职理财事权集中，并且作为长官可以直接征调管内财赋。其所属系统在完成财赋征集、转运的过程中，也不受任何其他部门的牵制，因此使职理财本身已有着比户部大得多的自决权。这种状况下的财政系统隶属于皇帝并满足其一切需要，前所论杨炎改革中说到的那种财赋混乱即无法避免。所谓“大历以前，赋敛出纳俸给皆无法”，“天下不按赃吏者殆二十年”
，就是使职理财最好的说明。关于度支使第五琦的情况已可见前论。至于东部的盐铁使，尽管有“旧盐铁钱物，悉入正库，一助经费”的说法
，但实际上，税外贡献及用官物收买人心，自刘晏时即很严重。《新唐书·刘晏传》言：
自江淮茗橘珍甘，常与本道分贡，竞欲先至，虽封山断道，以禁前发，晏厚赀致之，常冠诸府，由是媢怨益多。馈谢四方有名士无不至，其有口舌者，率以利啖之，使不得有所訾短。故议者颇言晏任数固恩。大历时政因循，军国皆仰晏，未尝检质。
在这种情况下，便形成了国家收入由度支使、盐运使支配而无法统一及严格管理的现象。这种做法，与过去尚书户部理财而财政知会宰相的原则自然大相径庭。
其次，皇帝支配下的使职制度的第二个弊病，便是财政使职权力过重。
唐代后期，掌握了财赋，就等于操纵了朝廷生存的命脉，故握财权者本来就权力极重。与皇帝有密切关系的使职，被皇帝所倚重，更赋予其特殊的权力与地位。以曾任租庸、盐铁转运诸使的刘晏为例，同上传略云：
初，晏分置诸道租庸使，慎简台阁士专之。时经费不充，停天下摄官，独租庸得补署……所任者，虽数千里外，奉教令如目前，频伸谐戏不敢隐。惟晏能行之，它人不能也。代宗尝命考所部官吏善恶，刺史有罪者，五品以下辄系劾，六品以下杖然后奏。……然任职久，势轧宰相，要官华使多出其门。
刘晏的任免官吏，选拔人才，趣督倚办，令行禁止，向为人们所称道，认为是他创建机构的一个特点和优点。这一优点，也为后来使职所继承，这种看法是不错的。不过事情也还有另一面，即刘晏在代宗支持下，权势实在是太大了。他不仅对所部官吏有生杀予夺之权，且其门下士占据各个要津，形成了自己的专属体系，权力甚至超过中书门下，这自然是大大侵犯了宰相的权限。
专权往往成为后来财政使职的共性。例如韩滉，当朱泚、李怀光叛乱之际，德宗避难汉中，凭借韩滉转运江淮财赋才勉强渡过难关，由此为德宗倚任，而韩滉的跋扈亦就此养成。《通鉴》卷二三二德宗贞元二年《考异》引《实录》就曾说到韩滉由于和元琇有私怨，不顾朝廷急需，拒不从江东运钱至京师。
可见使职权力过重，可以完全不服从中央调度。
据此，如果财政使职是如此专横，地位如此特殊，宰相向其系统推行政令，贯彻意图都会是十分困难的。而使职的专权跋扈，也往往会使宰相感到潜在的威胁。因此，只要局势稍稍稳定，宰相和一部分大臣便会产生恢复统一机构的想法。
然而，三次复旧之举却都毫无例外地遭到了失败。这些失败表明，财政使职虽然尚有与中央集权制度、与宰相的领导不能完全统一及合拍的种种弊病，但它的建立却毕竟是发展趋势。严耕望在《论唐代尚书省之职权与地位》一文中指出：“度支、盐铁转运使对上直承君相之命，制为政令（笔者按：据本文以上论述，此期使职尚不能说是直承相命），指令自己直辖遍布京师四方之判官判院为之施行，故政令之推行能贯彻，能迅速，其运用较户部符下司农太府及天下州府为之施行者自远为灵活，此其所以废而复置，而户部旧章终难举复也。”
即使职系统办事的直接、迅速、层次少而效率高，是动乱变化的局势所需要的。这决定了财政使职绝不可以被废黜，而宰相复旧的愿望终不可能实现。
不过宰相的努力仍不能说是徒然，因为这些活动强调了财政的统一，即使职必须隶属于宰相领导或曰国家体制下而不能从属于皇帝个人，这是财政使职发展过程中必须解决的问题，这一点正是本文下面部分所要讨论的。
这里，还有必要说明一下使职财赋分掌制最后确立的情况。
贞元二年崔造改革失败后，韩滉、窦参相继以宰相兼判度支、诸道盐铁转运使。这种做法虽能一度改善财政不统一的状况，却解决不了权力过于集中的矛盾。持续到贞元八年，窦参遂因遭猜忌卸去使务。为了减少继任的度支使班宏的权力，窦参荐张滂为诸道盐铁转运使，“尚隶于宏以悦之”，但是不久，这种关系便由于二人交恶而破裂了。
《唐会要·两税使》：
（贞元）八年四月，以东都、河南、江淮、岭南、山南东道两税等钱物，令户部侍郎、转运使张滂主之，东渭桥以东诸道巡院悉隶滂。以关辅、河东、剑南、山南西道财物，令户部尚书、度支使班宏主之。其后宏、滂互有短长，宰相赵憬、陆贽具以其事上闻，由是参用大历故事，如刘晏、韩滉所分焉。
由班宏、张滂再度恢复，并最后一次确立的这个财赋分掌制有着怎样的结果呢？不消说：它自然继承了刘晏、第五琦分掌财赋以来的一切特点，而两大系统之间的界限也从此更为清晰了。如前所述，日本学者高桥继男已经对这次分掌制实行后，两使系统巡院制的进一步发展作了研究
，此处不再重复，只提出几点值得注意之处：
一是这次分掌，使“度支使”（亦称某官“判度支”）及“诸道盐铁转运使”作为东西两路使职的名称最后固定下来，而两使系统机构重新分立并在发展中逐渐健全。
二是度支、盐铁转运使以及在贞元四年以后逐渐明确的“判户部”一使
，发展为唐代后期的财政三司，三司分掌国家财赋，有明确的职权范围。其中度支使掌管两税、榷酒，及西部的盐池、盐井等收入
；盐铁转运使掌管东南盐铁，也即国家盐利的大部，以及榷茶等税；至于“判户部”一使，则负责度支、盐铁转运使所掌财赋之外散在各地的阙官俸料、职田钱及除陌钱等。
必须指出，在这样的划分之后，三司对其治下财赋分别统理，不相关涉，其度支盐运二使对于东西财赋的分判尤为明确。《唐会要》卷八七《转运盐铁总叙》说，在班宏及张滂实行分掌制后，“自后裴延龄专判度支、与盐铁益殊途而理矣”，即为这种分判的明证。
三是在财政使职制度逐渐巩固的情况下，尚书户部机构虽然其名尚存，但实际上已附属于使职。户部的长官尚书、侍郎往往成为使职叙进、寄禄的官职，其所属四司，金、仓二司已实属闲员
，户部、度支二司郎官更自然而然成为使职在京机构的判案人员。
旧机构既发生了这样的变化，从而逐渐走上了消亡的道路，在分掌制再度确立以后，即使还时而有人对于旧制的一去不返不胜惋惜，但复旧的具体活动却从此销声匿迹了。
贞元八年使职财赋分掌制度确立以后，如何在此基础上实行财赋和财政的统一，也即在现实状况下，调节这一新的财政系统机构，使它既能有效地经营财赋，又不出现权力过于分散，以至为中央无法统一支配的情况，仍然是当时摆在面前的一个重要问题。但这个问题，在德宗时期并未获得解决。而未获解决的标志之一，就是贞元后期朝廷中再次出现了财政诸使与宰相激烈冲突的局面。
（一）德宗贞元后期任用钱谷诸使与宰相的矛盾以及财政混乱的再度出现
造成这种局面的直接原因来自德宗。德宗兴元回朝后，鉴于曾被强藩悍将逼迫逃亡，以及作战屡次失败，朝廷几乎覆亡的事实，一反过去对藩镇主战的姿态，采取了屈辱求和、姑息妥协的态度。朝廷内的腐败也日甚一日，德宗猜忌宰相，大权独断，且专意于聚敛。这种情况到了贞元后期，就更为严重，用《旧唐书·宪宗纪》篇末史臣蒋係的话说就是：
自贞元十年已后，朝廷威福日削，方镇权重。德宗不委政宰相，人间细务，多自临决，奸佞之臣，如裴延龄辈数人，得以钱谷数术进，宰相备位而已。
裴延龄以善于聚敛进用，曾遭到宰相陆贽等人的坚决反对，他的“奸佞”行为，也时为所揭露，但德宗任之不疑。相反，陆贽及攻击裴延龄最有力的大臣穆赞等皆被贬逐，此后，德宗便“尤不任宰相”，以至于“自御史、刺史、县令以上皆自选用，中书行文书而已”。所信任者除裴延龄之外，尚有户部郎中判户部王绍及司农卿李实等人，皆以所谓“钱谷数术进”，“权倾宰相，趋附迎门”。
其中王绍更以“眷待殊厚”而“主计凡八年，每政事多所关访”。
于是理财者在朝中的地位公然代替了宰相。
这种情况当然是德宗为了独揽大权，有意排斥和裁抑宰相权力的结果。因此，开元中宇文融等人任使的那种情况便再次出现了。只不过从陆贽等人被斥看出，这次使职与宰相的争执既比过去表现得更为激烈，两者的界限也从此划分得更为清晰；以致逐渐地，以“钱谷数术进”的使臣与宰相便愈来愈被视作两种决然对立的势力和集团。而在皇帝绝不允许宰相过问理财的原则之下，使职如与宰相过从稍密，也会有涉朋党之嫌。《资治通鉴》贞元十六年九月条下还载有一事：
中书侍郎、同平章事郑余庆与户部侍郎、判度支于䪹素善，䪹所奏事，余庆多劝上从之。上以为朋比，庚戌，贬余庆郴州司马，䪹泉州司户。
足见宰相略一插言度支事务，且与使职意见常同，便会无端遭到猜疑，可知财政绝不可能出自宰相。财赋统一的原则自是无法实现，而大历时期的那种混乱状况却再度发生了。
此期在德宗一味聚敛的政策之下，藩镇纷纷以“税外方圆”或“用度羡余”的名义“进奉市恩”。在此名义下，“或割留常赋，或增敛百姓，或减刻利禄，或贩鬻蔬果”，所得之财则“往往私自入，所进才什一二”。
这种做法久而久之，竟“习以为常，流宕忘返”
，使得中央政府对于来自地方的两税等赋入根本无法控制，地方藩镇却因此加强了实力，形成朝廷长期受制于藩镇的局面。
在地方进奉之外，还有财政诸使本身的进奉。裴延龄作为度支使，曾奏请“于左藏库中分置别库：欠、负、耗、剩等库及季库、月库”，纳所谓“文帐脱遗”“已弃之物”。这种另辟蹊径的做法曾被陆贽指为“以在库之物为收获之功，以常赋之财为羡余之费”，“意在别贮赢余，以奉人主私欲”。
但裴延龄终竟以此开度支进奉之端。此外盐铁使的进奉，则比度支使要来得更为“合法”和经常。所谓“裴延龄判度支，与盐铁益殊途而理”，其实就是对于东南盐税不隶于度支的最好说明，于是盐利为盐铁使掌握，便可任意“方圆”。贞元末，盐铁使以羡余巧为进献，见韩愈撰《顺宗实录》言其来历称：
（贞元二十一年二月）乙丑，停盐铁使进献。旧盐铁钱物悉入正库，一助经费。其后主此务者，稍以时市珍玩时新物充进献，以求恩泽。其后益甚，岁进钱物谓之羡余，而经入益少。至贞元末，遂月有献焉。
羡余既多，“经入”益少，特别是进奉在国家财政机构内部与地方同样形成一种“常制”，而盐利与两税一样难于为中央政府完全掌握，对于国家经济的破坏不可谓不严重。但这还只是一方面，因为当盐铁机构和财赋被浙西观察使兼润州刺史的李锜掌握，并利用来成为他反叛朝廷、搞独立王国的资本时，对于中央集权的影响，就远不止于经济上的损失了。
财政诸使中，盐铁转运使是最具特殊性的，除了上面说到的对于财赋的运用，它比其余二使具有更大自由之外，与此二使尤为不同的，是这一时期，盐铁转运使往往不是中央官，治所也不设在长安，而在浙西润州。
当贞元末李锜以宝货贿赂为德宗宠信的李齐运，以润州刺史领盐铁使后，他就利用了这一治所在江外的便利，采取了欺上瞒下的做法。《新唐书·李锜传》说他“多积奇宝，岁时奉献，德宗昵之。锜因恃恩骜横，天下攉（榷）酒漕运，锜得专之”
。《资治通鉴》亦称，“李锜既执天下利权，以贡献固主恩，以馈遗结权贵，恃此骄纵，无所忌惮，盗取县官财，所部官属无罪受戮者相继”
。
于是在李锜的治下，不仅浙西一带成为他的独立王国，而且盐铁转运使机构实际上也蜕变为他控制下培植个人势力、阴谋对抗朝廷的工具了，这就极大地损害了唐政权的利益。因此，至贞元末，使职机构和财赋不统一，财政大权不能归总于宰相而导致的严重问题，已经到了不得不解决的地步了。
（二）永贞、元和时期杜佑、李巽、裴垍等人的改革与财政的统一
唐朝廷的财经政策，与它的施政方针总是密切结合的。德宗后期财政的混乱，是他专断独行与姑息政策的结果。顺、宪宗相继即位后，由于自皇帝至将相大臣皆力主加强中央集权和裁抑藩镇的政策，财政方面也随之发生了相应的变化。事实说明，这一时期，财政和财政机构的统一，是作为政治统一的先决条件和重要方面，通过一系列努力来实现的。例如顺宗即位后，在王伾、王叔文等人的改革中，即可看到有关财政的一些最初措施。其中包括：
第一事，取消进奉。《旧唐书·顺宗纪》记曰：
（永贞元年，二月）甲子，御丹凤楼，大赦天下。诸道除正敕率税外，诸色榷税并宜禁断；除上供外，不得别有进奉。
据前引《顺宗实录》，次日即取消盐铁进奉。两项主要进奉的取消，无疑是求得财赋统一的首要步骤。
第二事，以宰相杜佑代李锜领盐铁转运，并将盐铁使治所移到长安。
在取消进奉的同时，《实录》及《旧唐书·顺宗纪》并载朝廷还解免李锜的盐铁利权，而以宰相杜佑判度支兼领盐铁转运使，王叔文副之。此事尤有不寻常意义。在任命杜佑的制书中有这样几句话颇值得注意：
周制国用，委于冢卿；汉调军食，资于相府；必由中以制外，则政一而事行。
仅此数语，不仅表达了以宰相统理财政的意图，还证明了一个事实：这时朝廷恢复以中央官任盐铁使，且将盐铁治所移于长安。这就是宪宗永贞元年（805）八月诏中所说的：
顷年以上准租赋及榷税，委在藩服，使其均平。太上皇君临之初，务从省便，遂令使府，归在中朝。
盐铁转运使的治所改为中朝长安，且以作为中央官的杜佑和王叔文任使，是一个十分重要的信号，它改变了盐铁使在江外中央势力达不到的状况，从而加强了对于盐铁使及其系统的直接控制。朝廷的这一做法，此后被继承下去。唐代后期，多以中央官领盐铁，治所亦大都在长安，因此顺宗时期在盐铁使派设问题上的改变显然有着十分深远的意义。
以上措施，加强中央集权的意图是很明确的。这里更要提到的是宪宗即位以后，在“削藩”的宗旨之下，皇帝与宰相的关系得到了改善。所谓“自临御，迄于元和，军国枢机，尽归之宰府”
，财政方面尤有着突出的变化。在杜佑判领度支盐铁转运以后，元和元年（806）四月，由于他的举荐，兵部侍郎李巽又代其任使。
而永贞元和之初，一系列极为重要的有关财税经济政策和财政组织机构的整顿改革，便是由杜佑、李巽和另一宰相裴垍相继进行的。这些改革既在朝廷统一部署之下而体现了宰相的领导，并因此密切配合了李吉甫等人制定的平定藩镇的军事方略和朝廷的军事行动，比之顺宗朝，便收到了更为深化的效果。下面便一一分述之。
一是杜佑关于度支使的整顿。《唐会要·度支使》记载：
永贞元年八月，度支使奏：“当司别贮库，往年裴延龄领使务，始奏置之，只将正库物减充别贮，唯是虚言，更无实益。又创置官典守等，不免加彼料粮。伏请并入正库，庶事且废省。”从之。
《旧唐书·杜佑传》也言：
先是，度支以制用惜费，渐权百司之职，广署吏员，繁而难理；佑始奏营缮归之将作，木炭归之司农，染练归之少府，纲条颇整，公议多之，朝廷允其议。
以上两条，看得出是由杜佑所采取的两项整顿度支的措施。其中一项在永贞内禅之初进行，取消了自裴延龄始建置的左藏“别库”，由此铲除了度支使进奉的根基。这和取消盐铁月进，不消说同出一辙。另一项则是对度支使的权限重新作了规定调整，使之不能再因代行诸事而与其他部门的职权发生冲突。从“纲条颇整，公议多之”的情况看，此项措施显然是一个使度支机构条理化并将其完全纳入中央集权统一规划的重要举措。
二是杜佑、李巽的盐法漕运改革和裴垍的两税法改革。
这两项改革是永贞元和初期关于主要财税制度的改革。其中元和四年由宰相裴垍亲自主持的两税法改革，过去是被作为两税政策贯彻实施中的发展变化而受到重视的。据《唐会要》等书记载，内容包括改两税实物折征以实估为省中估（即提高折算中的物估），以及节度观察留使钱以使府所在州旧额留使及上供钱充，属州钱直接送缴上都度支收入，地方不得剥征折估钱等规定。
这些规定实行的种种意义，以前曾为学者做过深入探讨，故无须多论，但涉及本题尚有一点要再申明。即两税是由地方机构征送，而为中央度支使所经营的一项国家主要经费。前面已经谈到，德宗后期的姑息政策，使得中央政府对于两税的控制极为不力。鉴于这种情况，两税法改革在前取消藩镇进献的基础上进行，上述诸项内容其中特别是节度属州钱不再经过使府而直接送归度支的规定，实际上是在进一步裁抑藩镇财权的同时，加强了中央政府对于两税，乃至地方财政的直接控制。因此这项改革体现了此期朝廷实行财赋统一和财政一体化的一个重要方面。
与两税法改革堪称并举，且反映了这一统一政策另一重要方面的，正是在此之先，由杜佑、李巽相继接替完成的盐法漕运改革。此项改革在前取消盐铁进奉等措施基础上进行，不仅直接关系到作为国家另一项主要经费的盐铁收入及东南漕运，且由此而涉及盐铁转运使的职权，有着比两税法改革更加值得重视之处，然而以往这项改革却很少为人所注意，因此关于它，我们将另具专文详论，这里仅就与本文有关者作些简述。
据《唐会要》卷八七《转运盐铁总叙》及《新唐书》卷五四《食货志四》等史料记载，发生于永贞元和初年的这次盐法、漕运改革，主要是针对李锜为盐铁使时把持盐铁漕运，造成所谓“天下榷酤漕运，由其操割”，“盐铁之利，积于私室，而国用日耗”的情况进行的。其中关于盐法的改革，除杜佑时期已作出减低盐价的规定外，李巽任使以后，更针对李锜种种破坏椎盐法的行径而“大正其事”。其措施包括将李锜在浙西境内“因循权置”私增盐税的堰埭尽行撤除，同时基于李锜上缴盐利用虚估因而“千钱不满百三十”的现象，规定盐利以实估计算，等等。
这些措施，显而易见，不仅在当时有力地打击了以李锜为首的不法藩镇，配合了元和初朝廷讨伐李锜等的军事行动，且重新整顿、健全了盐铁专卖制度，维护了唐朝廷和国家的经济利益，在平衡物价、稳定经济方面也起到了十分积极有效的作用。
在改革的全部措施中，还有一条最为关键，这就是因李巽而实行的“盐铁使煮盐，利系度支”
。
如前面所论，专有盐利是盐铁转运使的一个特殊性，这个特殊性是李锜谋反的资本，也是国家财赋和财政机构长期不能统一的最大障碍。因此李巽的这项措施，便正是针对这一点，规定将盐铁使的全部收入“除为煮盐之外，付度支收其数”。这在当时显然是一项根本性的制度改革。它说明，东南盐铁财赋原则上全部计入国家岁收，与度支使掌管下的两税同样为中央政府统一支配。
做到这一点，在当时固然有其特殊的意义。这是因为改变盐铁使专盐铁之利的情况，正是长期以来唐中央政府力图对东南财赋和盐铁系统加强控制的结果，也是新的形势之下，使职制度不断完善的表现。回顾以往，早在建中三年，朝廷与河北三镇及山南东道李纳、梁崇义等的战争之中，赵赞置汴东西水陆运盐铁使，就曾规定以“度支总其大纲”
，也即将盐铁财赋隶于度支，由度支使作兵食支出；贞元八年窦参也曾将盐铁使张滂隶于度支使班宏，不能不说都是在当时的条件下，作过类似的努力。然而李巽的盐利隶于度支，却是在这以后，对盐铁财赋的一次最为明确的规定。这一规定比赵赞所做更为严格具体，但亦不是像窦参那样，使盐铁使受度支使牵制而加强度支使的权限。总之，这是在承认使职分掌制度这一前提下，实现盐铁财赋归于中央的一个最为合理的办法。这一政策，是李巽改革的精髓，也因此使他获得了极大的成功。《资治通鉴》卷二三七元和元年条称：
自刘晏之后，居财赋之职者，莫能继之。巽掌使一年，征课所入，类晏之多，明年过之，又一年加一百八十万缗。
足征中央政府通过李巽改革，盐铁收入大幅度增加的事实。与此同时，东南漕运也得到整顿和改善。这从李巽与强藩节度使徐州张愔、宣武韩弘来往书信中谈到的要求地方配合中央“网罗盗贩，节宣通渠”“究绝奸源，通利国漕”，以及张徐二人在李巽的劝说之下，“盐法堤防，已行文牒；斗门开塞，许有商量”的事实即可说明。
此外，漕运的成绩，也证明了这一点：
旧制，每岁运江淮米五十万斛，至河阴留十万，四十万送渭仓。晏殁，久不登其数，惟巽掌使三载，无升斗之缺焉。
盐铁漕运成绩之大，从另一方面也反映了在李巽推行改革的同时，盐铁转运机构组织本身亦获得整顿更新从而发挥巨大作用的事实。这说明，此期不仅盐铁使本人的特权独立性被取消，他作为皇帝私人而为皇帝个人服务的性质改变了，且整个机构系统作为中央财政机构的意义也突出了。就这一方面看，李巽改革的影响又大大超过了后来裴垍的两税法改革。
财政机构的统一当然是在财赋统一和财政组织机构获得整顿的基础上实现的。在前述诸项改革实现的同时和前后，有一个事实是不能不看到的。即原来财赋分掌而各自为政的户部、度支、盐铁转运三使，这一时期，已经联结为一个财政体系；即它们虽然有各自领属下的一套组织系统，但步调统一，同属于中枢机构直接指挥下的财政部门。一个突出的标志是，元和七年，在盐铁转运使王播等人关于飞钱的奏章中，已经首次出现了作为三使统一名称的“三司”一词。
“三司之名，始见于此。”
此后，这一名称及将三使并称的情况，便在皇帝的即位郊庙大礼大赦的“德音”及其他一些诏敕中重复出现。此外，中央有关财政方面的指令也往往同时向三使发布。
逐渐形成统一体系的财政三司，作为中央直属机构所发挥的作用，更可由下列事实说明：
首先，度支、盐铁机构成为向地方政权传达中枢政令的桥梁。《新唐书·李绛传》有曰：
会李锜诛，宪宗将辇取其赀，绛与裴垍谏曰：“锜僭侈诛求，六州之人怨入骨髓。今元恶传首，若因取其财，恐非遏乱略、惠绥困穷者。愿赐本道，代贫民租赋。”制可。枢密使刘光琦议遣中人持赦令赐诸道，以裒馈饷，绛请付度支盐铁急递以遣，息取求之弊。光琦引故事以对，帝曰：“故事是耶，当守之；不然，当改，可循旧哉！”
按：使职机构系统向有传递消息迅捷的名声。但此处，“度支盐铁”与作为皇帝代表的“中人”相对，是很触目的，且度支盐铁代传赦令的意见由宰相提出，更具不寻常意义。说明此期使职系统确已可作为宰相调度之下，向地方政权贯彻中央精神的桥梁了。
其次，度支盐铁转运地方机构官员担负了推行两税法改革的使命，并被御史台委以监察地方长官经济违法行为的重任。
中央政府通过两税法改革，加强了对于两税和地方财政的控制。事实说明，这种控制，正是由财政使职系统做到的。据《唐会要·两税使》元和四年六月敕，说到由于“度支盐铁，泉货是司，各有分巡，置于都会，爰命帖职，周视四方，简而易从，庶协权便。政有所弊，事有所宜，皆得举闻”
，故派到各地的两税使由盐铁转运留后、度支分巡院官兼充。这表明经过整顿、形成统一三司体系的使职系统，已经切实地发挥了中央直属机构的作用，成为向地方推行唐朝廷财税政策的得力工具。
与此同时，一道御史台的奏请也说明了这一点。《唐会要》卷八八《盐铁》载：
（元和）四年十二月，御史中丞李夷简奏：“诸州使有两税外杂榷率及违（《册府元龟·宪官部》‘违’下有‘格’字）敕不法事，请诸道盐铁转运、度支巡院察访，状报台司，以凭闻奏。”从之。
按：刘晏建立巡院，本是作为了解四方物价，觇视经济动态的情报机构，同时也负责缉捕私盐，监督漕运。故巡院本具监察职能。元和四年御史台的这道奏请，是配合两税使贯彻两税改革，委巡院以监察税外征求等违法之任。不同以往的是，这里将所谓“察访”事直接置于御史台的领导下进行，对于监察结果可由巡院“状报台司”，无疑是进一步突出了巡院作为中央直属机构的地位。巡院因此高踞于地方各级行政机构之上，成为中央监视地方以加强控制的耳目喉舌。
巡院的这项职能，后来又在文宗开成四年（839）四月为御史中丞高元裕所重申。
唐代后期，巡院的监察之责逐渐包罗万象，而针对地方各级机构及其官吏各项违法的侦缉尤不可或缺。
因此，通过度支、盐铁系统机构，中央得以与地方保持直接联系，及时掌握政治经济动态，这是唐代后期三司组织最重要的作用之一。
再次是漕运的统一。《旧唐书·宪宗纪上》元和六年十月己巳诏略云：
转运重务，专委使臣，每道有院，分督其任；今陕路漕引悉归中都，而尹守职名尚仍旧贯……其河南水陆运、陕府陆运……等使额，并宜停。
德宗时期，在中央转运使设立的同时，根据需要，还在陕州、河南分设水陆运使，以陕州长史、河南尹兼领。朱泚、李怀光叛乱初定的贞元元年七月，于韩滉领江淮转运使的同时，即任命李泌为陕州长史、陕虢都防御观察陆运使，河南尹薛珏为河南水陆运使。
可知彼时的漕运是分段负责的。是后，盐铁转运使往往专力于江淮。特别是贞元十年以后，王纬、李若初、李锜等相继以润州刺史为盐铁转运使，实际上不能顾及河南全境，及水陆艰险但又极其重要的陕州一段的运输，故这两处，仍需置使专领。但是诏敕中说明，元和六年以前，转运既已完全委于归属中朝的盐铁转运使职，并由巡院分督其任，所谓“陕路漕引悉归中都”，故河南、陕运二使是再无保留的必要了。这再一次说明杜佑、李巽改革后，使漕运获得统一，同时财政工作完全归属三司，且由中央全面节制的情况。
综上所述，在顺宗永贞至宪宗元和初的数年之中，财政经济政策和制度得到新的调整，而在此基础上，财政使职机构系统经过整顿、改造，走向了统一。从上述种种事例来看，通过杜佑、裴垍，其间特别是李巽的改革，第一次使度支、盐铁转运使作为中央政府的官职系统，毫无条件地隶于中朝的指挥之下，从而使财政与宰相的方针政策取得一致。因此可以说，在刘晏、第五琦创建度支盐铁系统以后，在班宏、张滂确立分掌制以后，上述诸项重要改革，是开创了财政使职制度发展的新阶段了。
以上，我们论述了财政使职制度在开元、天宝时期产生，安史之乱后代替前期的尚书户部，确立为户部、度支、盐铁转运三使，并实行财赋分掌制，以及元和初逐渐形成统一的财政三司体系的过程。可以看到，使职制度的发展是长期而曲折的。作为专制皇权的产物，使职的产生曾经造成旧官僚机构的解体，并因此与宰相的领导职权发生了尖锐的矛盾和冲突。这种矛盾和斗争贯穿于使职制度发展的全过程，也曾导致朝廷内部统治危机的发生。然而适应中古社会商品经济的发展和唐中期以后财经政策的不断变化，以及朝廷与藩镇长期对峙和作战的需要，特别是宪宗朝中兴统一政策的实施，财政使职经过不断完善，逐渐从单纯的皇权工具，最终成为在宰相领导下步调基本协调，分工合理，财赋统一而又自成体系的新的财政系统，同时以更为灵活有效的管理方式和理财手段，取代原来互相牵制而效率低下的旧官职机构，切实起到了贯彻中央政府财经政策得力工具的作用。这一发展演变，体现了唐中期以后特殊政治形势下中央集权不断强化的特点，也体现了官僚机器因应经济形势的变革需要，因而也是符合中古官制发展变化的客观规律的。
这里还要补充说明的是，本文所讨论的仅仅是财政三司初步形成确立时期的情况。“三司使”的职名是直到五代后唐才正式进入中央官制的。因此自元和中以至唐末五代，财政使职制度仍然有一段相当长的演变过程。唐后期政治局势复杂多变，频繁的战争又往往造成财赋制度的混乱和破坏，向皇帝内库供奉“羡余”的问题也长期存在，围绕使职及其所掌财赋引起的矛盾和斗争，即使到了唐朝末期仍然时有发生。这说明财政使职理财制度仍然有一些未能克服的弊病，使职向中央职官转化并非没有阻力和反复。尽管如此，可以肯定的是经过永贞元和初李巽等人的改革后，分掌制下财赋统一是在一段时间内得到贯彻执行的，这项原则和宰相对于使职机构的领导权，也是一再被强调和付诸实施的。因此财政使职向正式中央职官转化的趋势是不会也不可能改变的。事实证明，这些后期不断发生的矛盾斗争结果，往往是更加促进了使职系统本身的统一和成熟，及其与中央官制的合为一体。而随着唐后期藩镇势力的不断强大和中央与藩镇矛盾的激化，唐王朝政府试图通过三司机构，实现对财赋控制和争夺的目标也就更明确。关于这些情况，将是我们以后需要探讨的内容。