第5章
金钱、土地与契约：
私人领域的公园

占地面积：0.8公顷

在纽约，闹中取静的地方往往都是价值连城的富人区。曼哈顿东部就有一个居民收入是全市平均值2倍的、宁静的老街区，其中央坐落着一片名叫格拉梅西公园的绿地。这座公园占地面积0.8公顷，在纽约属于中型的公园，但因为其设计精致且维护质量高，并在绿树成荫的园中拥有著名现代艺术家的大型雕塑作品，因此显得格外高级。

格拉梅西公园四周有铁制的围栏和大门，这在纽约的公园系统中也并不罕见。我第一次来到这，正准备将门打开进入公园时，却发现门是上了锁的，没有钥匙则无法打开。园子里的人“躲”在各自的树荫下，似乎并不能察觉到围栏外尝试开门进入者的尴尬。

事实上，格拉梅西公园是一座如假包换的私人公园——整个曼哈顿有且只有这一座公园是需要有钥匙才能进入的。并且，这座公园的钥匙是“限量款”：公园四周的39栋楼房一共配有383把入园的钥匙，1/3的钥匙放在各大楼的前台供住户享用，另外2/3则以350美元一把的价格出售给这39栋楼的住户任其自行保管。公园的门锁和钥匙一年一换，且钥匙非常难复制。钥匙若有丢失，补配则需缴纳1000美元的罚金。用钥匙开门入园后，门会自动上锁，防止外人尾随进入。所以说，这片占地相当于一整个街块大小的绿地，只是这几百户居民的“私家后院”。

私家后院确实正是这座公园规划建设的初衷。1831年，一位名叫塞缪尔·拉各斯（Samuel Ruggles）的地主在自己所拥有的一大块土地上勾勒出了格拉梅西公园的蓝图，将作为公园的土地的永久产权授予了公园四周的地块的所有者，并成立了格拉梅西公园信托作为公园产权的执行人。公园信托每年向周边业主征收一笔公园维护费，且只为缴费的业主提供公园大门钥匙。

所以说，格拉梅西公园成立的本质是一种私人之间的地产契约，且这份契约的法律效应是永久的；在直到快200年后的今天，那份私人地产契约仍然主宰着公园的运营，使得格拉梅西公园成为纽约最私密的高级绿地。

为了不断提升公园的品质以及确保它的私密性，1994年，格拉梅西公园周边的居民成立了名为“格拉梅西公园街区协会”的非营利社区组织，负责公园的维护、行政、公关等事务。作为代表这片富人区业主权益的社区组织，协会的使命是保持该街区的生活品质，并确保格拉梅西公园的高级私密属性。纽约是一座不断发展的全球性大都市，酒吧、夜店和收容所都曾想要入驻格拉梅西公园所在的街区。街区协会认为这些商业项目和政府设施会扰乱当地人生活、破坏社区风格，是居民的敌人。所以，协会主导了众多公关战，阻止了这些项目的落地，并将这些引以为傲的“战果”一一记录在了协会的网站上 。

精致的私人公园加上高端的生活品质使得本就处于黄金地带的格拉梅西公园周边房产变得更加价值连城。根据房地产数据公司CoStar于2023年5月提供的信息，该街区每户的平均房屋售价比曼哈顿均价要高出两倍；根据房地产网站StreetEasy于2017年的详细统计分析，配有格拉梅西公园钥匙的房产平均每户要比同一地区其他房产贵30万美元，这充分显示了这座高级私人公园极强的溢价效应。 [35]

但关于房地产价值的讨论正是格拉梅西公园最具争议的一点，尤其是在房地产税这个方面。

在纽约，一般来说，凡是私有土地，无论用途如何，都需向政府缴纳房地产税，除非政府对其有特殊的优惠条例。格拉梅西公园的土地是私有的，所以按理来说这个公园的土地本身是要缴纳地产税的。然而100多年前，格拉梅西公园四周的业主赢得了官司，让政府无权对格拉梅西公园这块私人土地征收地产税——其理由正是公园的地产溢价效应 。当年，格拉梅西公园周边业主在公堂上的逻辑是：既然公园的价值已经转化为其四周房产的额外价值了，那么公园应缴的税其实也就已经附加在了公园四周房产的税单上，既然这样，如果政府还要继续对公园征税的话，那就是双重征税了，这不合法；并且，这座公园既然无法在市场上销售（公园创立者的授权书中规定了格拉梅西公园将永久作为空地，不得开发和转卖），就不具有实际的地产价值，无需缴税。 [36]

就这样，多年以来，虽然针对格拉梅西公园是否可以不向公众开放的同时也不向政府缴税的争议不断，但当年法院的判决并未被挑战过，这块0.8公顷的土地仍然是曼哈顿唯一一座不需缴税的私人绿地。

占地面积：0.3公顷

2011年，数以千计的示威者来到纽约金融城，抗议越来越严重的社会贫富差距，发起了轰轰烈烈的“占领华尔街”运动。这场运动的中心在金融城内的祖科蒂公园。同年9月17日，将近1000名示威者聚集在这个占地面积仅有0.3公顷的小公园里。随后的几个月，示威者在祖科蒂公园搭起了帐篷，并以此为据点占领了华尔街附近为数不多的几个公共空间。

占领华尔街的示威者们之所以选择祖科蒂公园作为抗议运动的根据地，除了因为这座公园的地理位置位处金融城的中心，具有象征意义以外，也因为这座公园是24小时对公众开放的，不像纽约的大多数公园那样会在凌晨1点至6点之间关闭。然而，有趣的是，祖科蒂公园之所以在运营上与众不同，其实是因为这座公园是由私人建设和运营的。它的掌管者是布鲁克菲尔德资产管理公司和高盛集团，不属于市政公园系统，所以就连警察都无权在示威者占领公园期间进行清场，除非布鲁克菲尔德和高盛以土地所有者的身份向政府正式提出驱逐占领者的请求。

祖科蒂公园虽是由私人建设并运营的私人资产，但和需要有钥匙才能进入的格拉梅西公园不同的是，祖科蒂公园并不设围墙，是如假包换的完全对公众开放的公共空间。这种虽由私人掌控但对公众开放的公园在纽约叫作“私有公共空间”。纽约现在一共有500多个大小不一的私有公共空间，它们的面积通常不大，主要集中在曼哈顿。除了祖科蒂公园以外，著名的西格拉姆大厦广场也属于私有公共空间。与传统的市政公园不同，私有公共空间通常在设计和建造上都更具创意，也不一定都是绿地（大部分私有公共空间是广场，而且不少是在室内），为市民和游客提供了更多的休闲选择。

在纽约，私有公共空间的起源和房地产以及城市规划的发展息息相关。1961年，纽约市政府颁布了新的区划法规，其中引入了一项新的地产开发机制，允许并鼓励开发商通过在自己的土地上提供公共空间来换取额外的开发面积，相当于让开发商用公园来换房子。根据统计，在1961年到2000年之间，纽约的开发商一共建设了500多个大大小小的私有公共空间（总占地面积32公顷，相当于1/10个中央公园），以此换来了148万平方米的额外建筑面积（相当于4个帝国大厦的总面积） 。祖科蒂公园（0.3公顷）当年就为建设它的开发商换来了额外9层楼的建筑面积。

今天的纽约市政府对于私有公共空间的建造和运营有着非常严格的标准。 [37] 在建造上，规划局对这些公共空间的大小、采光、设施等方面都做了硬性规定。在运营上，规划局规定这些空间除了特殊情况获批以外，需要对公众全年24小时开放。

用公共空间来换取额外的地产开发体量是一种公私双赢的安排。

从规划的角度来看，私有公共空间在城市建设的至密与至疏之间找到了平衡点——每当一个地方因为额外的开发面积而变得更密了，那个地方也会因为提供了新的公共空间而同时变得更疏。政策让这些新公共空间的私人建设者同时承担其全部的维护和运营责任，则更是减轻了政府的财政负担。

对于开发商来说，这笔交易也是值得的。首先，建造公共空间可以换来超出原规划许可的额外开发面积用来创造现金流；其次，高品质的公共空间本身也可以提升地产项目的价值，尤其是对项目底层商业的人流具有带动作用。

但是，对于私有公共空间的批评也是存在的。批评者们认为：与传统的市政公园相比，私有公共空间更容易因设置餐桌等设施而变得过于商业化，并且私人物业雇的保安在看守这些公共空间时，有时会排挤一些特定人群，或是直接（错误地）声称这些空间是私人空间，公众无权进入。虽然纽约市政府针对私人公共空间的运营政策明文禁止了商业化和歧视行为，但这些政策执行的效果存在争议。私人公共空间究竟能否创造更多的公共利益，在于其运营的细节。

占地面积：2公顷

纽约现在最新潮的中型公园莫过于多米诺公园了。多米诺公园坐落于威廉斯堡街区的河畔，这里聚集了众多时髦年轻人。公园占地2公顷，长达380米，于2018年建成开放，由著名景观建筑事务所詹姆斯·科纳场域运作事务所设计，拥有沙滩排球场、绿植、广场、宠物公园等。在2020年新冠疫情肆虐期间，公园的草地上画出了间距2米的圆圈矩阵，供公园使用者们一边在草地上晒太阳一边保持安全距离，此举立刻在网上蹿红，成为公共空间面对疫情的创新之举的代表。

多米诺公园虽然对公众开放，但完全由房地产开发商（私人企业）负责建设和运营。事实上，这座公园属于一个大型河畔地产开发项目的一部分，代表了纽约城市更新政策的重要一环。

在多米诺公园建成之前，威廉斯堡街区的河畔曾是纽约重要的工业区，船舶将各种货物运往全国各地。19世纪中后期，一家名叫多米诺制糖公司的企业在河边开设制糖厂，但后来随着工业和运输业的衰退，工厂于2004年停业，但老厂房后被市政府于2007年指定为历史文物建筑。终于，时间来到2012年，一家名为“两棵树管理公司”的地产开发集团购得了4.5公顷的临河地产（包括多米诺老厂房），并在2013年向纽约市规划局申请提高这块地的开发容积率，用来建设4栋新的大楼以及将老厂房改建为高端办公楼。两棵树管理公司所申请的项目开发总面积达27万平方米，包含2000多户住宅以及大量办公、商业和社区设施，是当时布鲁克林河畔最大的城市更新地产项目之一。

在纽约，开发商要想申请提高地块的容积率来推动城市更新项目，得要和政府谈条件，除了满足政府对于经济型住房等环节的硬性指标以外，有时还得用各种额外的公共福利来交换申请新增的开发面积 。在两棵树管理公司的计划中，花钱建造并负责维护一个新的大型公园便是这个项目中开发商为了说服规划局通过审批而做出的承诺之一。针对这个新的多米诺公园，政府和开发商签订了协议，指定设计和建造的标准，规定公众具有永久使用多米诺公园的权利，以及要求开发商在运营多米诺公园期间需要提供一系列让公众参与的活动，并且，这些由开发商负责提供的公共活动需要由一个新成立的、代表公众利益的审查委员会进行批准，确保活动的高频率、高质量以及受众的广泛性。虽然开发商拥有维护多米诺公园的责任，但两棵树管理公司和政府的协议中实际给予了政府相当大的权力，包括控制公园维护标准的权力以及对开发商的公园维护预算进行年度审批的权力。可以说，政府在这笔交易中对开发商提出了非常苛刻的要求，并且要求多米诺公园的运营标准要远远高于纽约市政府自己建设和管理的普通公共空间——这些也都是多米诺公园为何如此成功的原因。

对于这样一个全新、高质量的大型临河公园，政府无论是建设还是运营都不需要花一分钱，并且与同样是私人建设、私人维护、向公众开放的祖科蒂公园等私人公共空间相比，纽约市政府对于多米诺公园的设计、建造以及维护方面都有了更强的掌控权。但对开发商两棵树管理公司来说，这并不吃亏，相反，和祖科蒂公园所代表的私人公共空间类似，开发商在城市更新项目中在公园上的投入是一笔好账：首先，通过建设并维护公园，开发商赢得了额外的开发容积率，这意味着更多的住宅和商业现金流；其次，新的公园由于其超高的质量而迅速在纽约蹿红，提升了地产项目的人气和价值，使得新建的房屋租得更快，并带来了公园对整个区域的溢价效应。这个模式显然让开发商尝到了甜头：就在多米诺公园开放的1年后，两棵树管理公司宣布了将在项目北端的另一块临河地段上做新的开发规划——它会复制多米诺模式，同样承诺建造维护一个向公众开放的新公园。

公与私之间的权益交换

从格拉梅西公园，到祖科蒂公园和多米诺公园，私人建造并维护的公共空间在纽约并不罕见，甚至变得越来越常见，但其背后所代表的政府与私人之间的关系却经历了颇大的变化。

格拉梅西公园的诞生是一桩直截了当的私人间的地产交易——地主将自己的土地授予了指定的一群土地所有者，并在契约中规定了这块土地必须永久作为绿地供这群土地所有者享用。祖科蒂公园和多米诺公园则是私人与政府之间的交易——开发商为了争取更多的开发面积和经济价值，以承诺建设以及运营新的公共空间来作为交换条件。

祖科蒂公园和多米诺公园虽然都是开发商项目的一部分，但政府的角色有着微妙的不同。在以祖科蒂公园为代表的私人公共空间政策中，政府是“有求于人”的一方：规划局将额外的开发面积和公共空间联系起来，其本质是用前者来吸引地产商帮助解决市中心太过拥挤、缺乏绿地的城市病。而在以多米诺公园为代表的城市更新政策中，政府则是被求的一方：开发商看中了一些旧地块来做新开发，为了征得规划局的许可提高建设的容积率（或是让原本的工业用地被改为住宅和商业用地），开发商用新的公共设施（如公园）作为交换条件。在城市更新类的项目中，政府对容积率的把控和垄断权是价值连城的谈判筹码，且整个项目的体量越大，政府能要求的公共福利也会越多。

不管是私人公共空间也好，还是城市更新规划审批中指定的新公共空间也好，这些私人建造、私人运营的公园都是开发商在算了经济账后自愿提供给社会的公共福利。这些私人公园的土地仍属于地产商，并且需要每年向政府缴纳房地产税。在祖科蒂公园，公园土地本身就是和它旁边大楼的土地连成一体的，所以整个地块都在市政府的纳税财产清单中。多米诺公园的2公顷土地虽是单独划定的，不和其周围建筑的土地连成一块，但多米诺公园的土地和其他私人资产一样需要缴纳房地产税——尽管其用途是向公众免费开放的公园。根据政府2021年的税单，多米诺公园土地的市场价值为868万美元，1年所需缴纳的房地产税为42万美元。

那么再回到在分析格拉梅西公园时谈到的纳税问题：这座私人公园到底是否应该缴纳房地产税？回答该问题的关键在于理解政府和私人之间就土地使用而达成的利益交换。

在未来法庭对这个问题给出新的判决之前，我们不妨来做一组思想实验：假设格拉梅西公园并不是私人有钥匙才能进入的公园，而是完全对公众开放的话，那么它是否需要缴纳房地产税呢？

祖科蒂公园和多米诺公园的例子似乎意味着：（假设中）对公众开放的格拉梅西公园也应该像其他私人公园一样缴税。但这种对照是不严谨的。格拉梅西公园的诞生本就不涉及政府与私人之间的利益交换——这使它和其他地产商建造的公园有本质区别。

祖科蒂公园和多米诺公园的建造是用对公众完全开放的新公园从政府的手上换取经济利益（额外的房地产开发权），如思想实验中的“交易1”所示，政府和私人双方各有所得也各有付出，交易是一个完整的闭环，所以当政府和开发商就地产和公园之间进行完交易之后，祖科蒂公园和多米诺公园的土地完成了其交易职能，变得在其他方面和普通私人土地再无差异，所以应该每年正常地缴纳房地产税。

如果格拉梅西公园自愿开放给公众，并且从不要求政府给予其相关地产任何经济利益，那么以“政府和私人之间的交易需要双方平等”作为分析原则的话，政府在收获了新的公共空间之后就需要有所付出才公平。这时，减免（假设对公众开放的）格拉梅西公园这块私人土地的房地产税或许可以是一种政府在交易中选择付出的利益，相当于思想实验中的“交易2”。毕竟，格拉梅西公园由私人出资维护，如果它免费开放给大众，那就相当于是私人业主用自己缴纳的公园维护费给了政府一笔补贴，相应地，在这种情况下，政府理应给私人业主一些好处。

然而现在的实际情况是：格拉梅西公园并不向公众开放，在这种情况下，政府和私人之间还存在任何交易吗？其实是有的，且这种交易更加触及制度问题的本源。

如思想实验中的“交易3”所示，格拉梅西公园象征着一种最基本的公私交易——政府和私人之间通过土地产权构成的契约。这是一种城市中最普遍的契约——当私有土地的业主向政府缴纳房地产税时，政府动用由税收来支付的各种公共资源来保护私人业主的产权不受侵犯。那么如果一块私人土地的业主不交房地产税的话，政府就有理由不承认那块土地业主的权利。通过和政府之间以纳税的形式达成协议，财产的所有者可以享受私人的自由 。

所以，如果通过“公私交易”的视角来审视私人公园的话，那么格拉梅西公园既然不涉及其他与地产开发政策有关的公私谈判，就应该像正常的私人土地一样，用缴纳房地产税的方式来换取政府对其私有财产权利的认可和保护。格拉梅西公园虽然特殊，但其本质就是一份私人财产。

100多年前，当纽约市政府试图对格拉梅西公园征税时，业主说服了法庭判定政府不得征税，理由是“公园的价值已经转化到四周房产的价值上”——业主的逻辑并不是公园不产生税，而是其应交的税已经通过地产增值而扣在了房产的税单上。但在100多年后的今天，由于纽约市政府现行的房地产法律里的种种特殊规则和漏洞，格拉梅西公园四周房产虽然市价要高于其他房产，但其实际所需缴纳的房地产税则和其他房产无异甚至更低 ^[1] 。这也就是说，格拉梅西公园这块私人土地的价值并未如之前业主声称的那样转移到了周边房产的税单上，这座高级的私人公园作为普通的私人财产存在“漏税”的嫌疑。

格拉梅西公园是否要缴房地产税的争议如今越来越大，许多人讨论以及质疑这片土地到底是否还应该保持其私有属性。虽然格拉梅西公园的私有属性在法律上是天经地义的（其成立的本质即是一份私人之间的地产契约——地主将自己的土地授权给特定的私人进行使用），但越来越多的市民认为这座公园应该变成公有土地。公有化的支持者认为：格拉梅西公园的土地如果不交地产税，就不应该成为富人用来给自己地产增值的工具，而应该成为所有市民都能享用的公共资源； [39] 毕竟，如果一块土地不用交税，就未和社会签订“契约”，不该得到政府对其私有产权的承认。或许双方之间针对这块城市绿地的争论，得等到下一次法庭纷争才能解决。

参考文献

[35] Campbell, Jon, Christopher Robbins, and Lylla Younes.“How Gramercy Park Became A Private Playground For NYC’s Elite.” Gothamist , June 27, 2018. https://gothamist.com/news/how-gramercy-park-became-a-private-playground-for-nycs-elite.

[36] Campbell, Jon, Christopher Robbins, and Lylla Younes.“How Gramercy Park Became A Private Playground For NYC’s Elite.” Gothamist , June 27, 2018. https://gothamist.com/news/how-gramercy-park-became-a-private-playground-for-nycs-elite.

[37] Department of City Planning.“New York City’s Privately Owned Public Spaces.”New York City Department of City Planning, n.d. https://www1.nyc.gov/site/planning/plans/pops/pops-plaza-standards.page.

[38] Robbins, Christopher, Lylla Younes, and Jon Campbell.“How Gramercy Park Became A Private Playground For NYC’s Elite.” Gothamist , June 28, 2018. https://gothamist.com/news/how-gramercy-park-became-a-private-playground-for-nycs-elite.

[39] Campbell, Jon, Christopher Robbins, and Lylla Younes.“How Gramercy Park Became A Private Playground For NYC’s Elite.” Gothamist , June 27, 2018. https://gothamist.com/news/how-gramercy-park-became-a-private-playground-for-nycs-elite.

[1] 关于对格拉梅西公园四周房地产税的分析，详见Robbins等人（2018）的报道。 [38] 之后第22章也会更详细地分析纽约房地产税制度。 kF2V7UbF2wBjh6d9preICLisJ+QxfIRk8LMpOSAd3TrDBb8BuPvbSEPECE5K1xlj