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在布鲁克林区中部的一个街道内，有一块大约600平方米、并不太起眼的空地。以前，这块空地上曾盖了楼房。1997年的一场大火后，这块地被闲置了10多年。自2012年起，周围的居民开始自行筹款并清理空地上的废墟，渐渐地将这块地改建成了一个社区花园，并把它当自家后院一样爱护，取名为“枫叶街社区花园”。同时，他们组建起了一个非营利公益组织，来专门管理、维护这个小且温馨的公共空间。
社区花园这个概念在美国尤其是纽约具有特殊的政治和经济意义。在20世纪60年代后期，曾担任纽约市公园局长官一职20余年的“铁腕”罗伯特·摩西（Robert Moses）卸任。摩西掌权时主张大兴土木和自上而下的城市规划，建设了很多纽约著名的大型公共设施。摩西走后，一股新的发自社区、自下而上的公园建设模式得到了人们的推崇。同时，20世纪70年代的财政危机和经济下行使得纽约市的街区布满了废弃建筑、烂尾楼和空地，这些废墟和空地也为各种新的小规模社区绿地提供了生长的土壤。
和传统的市政公园相比，社区花园通常占地面积非常小，选址灵活，且不需要专门的设计和规划；居民在地上种些花草蔬菜，摆上一些桌椅，就能为自己的社区打造出一个简单别致的小花园。社区花园的这种自发性和灵活度，为市民参与城市建设以及营造社区归属感提供了绝佳的机会。随着越来越多的花园填补了城市中的空地，这股运动用一种性价比极高的方式，帮助修复了70年代金融危机带来的城市伤口。
纽约社区花园地图
纽约的社区花园是一个出人意料的公地治理成功案例。
社区花园是典型的公共品（public goods）。作为城市里的公共空间，社区花园大多像市政公园一样对公众免费开放。传统的经济学理论认为这样的公共品很有可能经历“公地悲剧”：由于公共资源的使用者无需负责或付费，会导致资源过度使用而被耗尽。化解公地悲剧的方法，往往是让政府来加强监管或干脆由私人组织来提供收费的服务。然而纽约的社区花园却反其道而行之。政府并不插手，花园也不收费，这些花园许多都得到了其使用者自下而上的自觉维护，管理得当，运作正常，成为城市内的特色景观。
虽然枫叶街社区花园自行运作良好，但是在花园建成的短短几年后，其管理组织和周边居民相继表态，希望纽约市政府能买下这个花园并将其转为公共用地。为什么自行运转良好的社区组织仍希望政府介入？居民是希望让政府接管这个公共空间并承担其未来的开销吗？
诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为：除了政府和私企之外，民众和社区之间既有的社会凝聚力和约定俗成的“软规则”也可以化解公地悲剧。
以布鲁克林区的这个由火灾废墟改建的枫叶街社区花园为例，它的日常使用者大部分是住在同一个街道的居民，大家抬头不见低头见，社会关系融洽，且他们成立的公益组织制定了相当详细的花园使用规范和组织内部运营与管理规范—当正式制度（formal institution，如公益组织的规章）和非正式制度（informal institution，如居民间的互信关系）共同发挥作用的时候，人们便会更加遵守游戏规则，并主动筹钱支持花园的运营，因此公共资源可以由使用者自身而不是政府来进行有效的管理，公地悲剧得以避免。
原因并非如此。就布鲁克林区这个案例来说，即使纽约市政府买下了枫叶街社区花园的土地并将这块土地注册为正式公园用地，按照计划，此花园仍将保持其“社区花园”的使用属性，政府并不会接管公园的维护或提供大规模的人力和财力资助——之前就一直承担管理社区花园责任的自治组织仍然会是这个花园的实际运营者。这块土地从私有到公有，改变的仿佛仅仅是土地的属性而已，除了这个“标签”以外，其他和这个花园运营有关的各个方面似乎都将大致维持现状。既然如此，市民让政府花钱买下这块地的需求究竟从何而来？为什么居民哪怕可以用自身的凝聚力来维持花园的日常运作并避免公地悲剧，却仍希望政府能给自家后院贴上“公共公园用地”这个标签？
原来，政府收购带给社区花园最大的好处并不是政府对运营的直接投资，而是正式公园用地在法律上具有的稳定性。对于纽约市的众多社区花园来说，稳定性比运营要难得多。
在纽约，私人与私人、私人与政府之间买卖土地并改变用地性质是再平常不过的了
——通常情况下，土地可以在公家、私家之间以市场价自由流转。可一旦市公园局将一块空地标为正式的公园用地，日后任何人想要再改变它的属性将会非常难。
这是因为，在纽约，将一块私地转变为公地只需要买卖双方谈判和市规划局的批准就好了，而如果要将一块正式公园用地变成其他用途（比方说楼房、公共设施、道路等），这个转变的过程则需要纽约州政府的立法部门进行批准。这个州政府立法部门通过投票而许可的“拆公园”的过程并不是普通的行政途径，而是立法行为，需要花费巨大的时间和政治成本 [1] ， [31] 这就意味着：在纽约，“建公园”和“拆公园”的难度极其不对等，而这种不对等其实正是政府在有意地从立法层面保护城市中公共绿地的稳定性。
枫叶街社区花园建在火灾废墟上，那座被烧毁的房屋的产权人其实一直都是土地的所有者——土地原产权人虽然一直默许居民将土地改造成社区花园，但他其实也随时可以行使其对这块土地的所有权，赶走居民，将花园夷为平地，并在上面盖新房子，或是卖给其他开发商。因此对于社区花园的守护者来说，只要产权属于别人，土地不是正式公园用地，那么花园的未来就充满不确定性，随时可能要为地产开发让步。
纽约最有名的社区花园之一——伊丽莎白街花园
在纽约，“公共空间”和“开发建设”之间的拉锯战是这个城市的永恒议题。在新冠疫情到来之前，纽约市的人口不断增长，经济蓬勃发展，这样一座超级大都会对住宅和商业地产的需求是巨大的。开发商和其他利益团体都在不断地寻找机会，希望在纽约拿地，用以建设更多的楼房。在这个大环境下，绿地等公共空间是处于“危险”中的：枫叶街社区花园并不是个例，许多其他居民自行运作良好的社区花园，也因为其土地并不是正式的公园用地，都面临着开发商拿地建楼的风险。
公共空间和开发建设之间的拉锯战，甚至可以在同一个政府内部的不同部门之间产生，因为政府的目的是复杂的，有时也会扮演着开发商的角色，或者向开发商靠拢。
纽约最出名的社区花园伊丽莎白街花园所面临的困境就是这样一个例子。这个花园大约有2000平方米，位于曼哈顿下东区，其前身是一所中学的一部分，后变成空地，于20世纪80年代起处于闲置状态，产权所有者一直是政府。1991年，政府将这块空地按月计费租给了它隔壁古董店的店主。店主起先只是将空地清理干净，用来陈列古董店的商品，后来园子则成为对公众开放的社区花园，由周围志愿者成立的非营利组织负责自行筹钱来维护和运营这个花园。在伊丽莎白街花园这个小世界里，各种不同的雕塑和古董被绿色植物环绕，其独特的艺术氛围让这个起初不起眼的花园渐渐吸引了无数周边居民、文艺青年和游客，成为下东区最具标志性的景点之一。
但伊丽莎白街花园的土地所有权终究还是在市政府手上，并且不属于正式的公园用地——市政府完全有权也有需求对该土地做其他的规划和开发。曼哈顿的新住宅需求极高，尤其是在贫困人口比例高、房价疯涨的下东区，经济型住房的建设是政府的工作重心之一。面对建设的需求，纽约市住宅开发局会重点清算产权在政府手上的土地以控制开发成本。于是，住宅局看上了伊丽莎白街花园的土地，想在社区花园的土地上建设经济型住房，并于2017年推出了一项在花园地址上建设123户专供老年人居住的经济型住房的开发计划。
伊丽莎白街花园内的雕塑和古董
伊丽莎白街花园内的告示，让大家捐款来“阻止市政府拆毁花园”
在纽约，到底是将一块空地保持为花园还是在上面盖经济型住房会成为市议会议员选举大战的焦点。在2017年的纽约市议会换届选举中，当地的时任议员陈倩雯（Margaret Chin）在连任竞选中受到了来自政治新人克里斯托弗·马尔特（Christopher Marte）的挑战。两者在保留伊丽莎白街花园还是在其上建房这一问题上持相反意见。陈主张在园址上建经济型住房，这受到了花园保护者们在选举过程中的强烈反对，许多花园的拥护者因此将选票投给了没有从政经验的马尔特。可见，虽然同样是政府，不同部门和不同官员代表的利益不一定完全相同，就像城市生活中的方方面面不一定全都是完美合拍的，同一个物理空间所承载的利益群体也常常会有许多区别。
最终，在当年的选举中，支持建房的时任议员还是连任了，纽约市政府也于2019年通过了在伊丽莎白街花园上建房的计划。2021年5月，花园的创始人逝世。如今，志愿者仍在积极争取保护这座纽约最具特色的社区花园，但前途未卜。
新制度经济学的理论认为公地是可以由使用者自治的，前提是要有社会风俗和制度关系来约束使用者的行为，纽约众多社区花园的成功运营也确实证明了这一点。可是这些年来，社区花园和楼房建造者之间的拉锯战，却说明了自治机制的韧性也许有限。社区花园的自治组织虽然可以用自己的力量来为公地提供日常运营和维护，但在一个极度成熟和发达的市场经济大环境下，自治模式可能无法从根本上避免“土地被更强的人买走”这一种新的公地悲剧。幸好，纽约州法律对公园土地出让过程的制约为那些有幸成为正式公园用地的公共空间提供了强大的稳定性。
在许多发展迅速的城区里，土地是市场上各家争相竞逐的稀缺品，从旧用途到新高楼的改变，往往只需要短短几年的时间。而纽约的公共公园用地却可以享有极高的稳定性，不会让房地产市场和一心想着开发的政府部门见缝插针。甚至许多初到纽约的人都会不自觉地惊叹这座超级大城市的公园绿地之多——对于那些见惯了高速发展城市的人来说，他们会问：开发商为什么没有想办法在这些公园上盖房子呢？这都是因为，纽约的法律其实已有意地给“拆公园”带来了额外的阻力，加大了在公园上盖房子的经济和政治成本。
最后，再说回枫叶街社区花园。2017年，纽约市公园局得到了当地居民、社区组织以及布鲁克林区区长的支持，积极申请从原土地所有者手中买下这块土地，并在同年达成交易，将土地登记为了正式公园用地，而购地的资金由布鲁克林区区长、市议会议员和市长三方共同提供（区长拨款的资金在其中占大部分）。最终，当土地从私有转为公有后，居民仍将承担社区花园的管理和维护责任，不过政府将利用自己的规模效应，为这个花园提供一些工具和设备上的小额支持。虽然这笔政府收购并没有给枫叶街社区花园带来大规模的新投资，并且收购支付的钱也不会流到花园运营者的手里，但在“千金难买稳定性”的纽约，政府买下这块地并将其登记为正式公园用地，使得花园的运营者们不用像伊丽莎白街花园那样面临担惊受怕、极其被动的局面，其实正是纽约市政府为枫叶街居民带来的一笔价值可观的政治补助。
在任何城市，只要有发展，就会有新旧利益之间的冲突和对抗。纽约许多社区花园的维护者所面对的不稳定性，其实从本质上来说是那些不具有完整产权的人所面临的“拆迁”风险。伊丽莎白街花园是纽约最有名的社区花园，其支持者想借助花园的名气来筹钱并和建设方（政府）打公关战，寻求公众对自身立场的支持。但这种硬碰硬的成本是巨大的，政府和开发商可动员的资本更多，社区志愿者以卵击石的前途并不乐观。
中国城市里老城区—尤其是棚户区—的租户其实面临着和纽约社区花园支持者相似的困境。在“旧改”的大政策背景下，开发商、政府以及房东有着充足的动机来推动“旧改”。老城区的租户哪怕想留在原地，但因为没有房屋的完整产权，所以很难在拆迁的拉锯战中有赢面。
在纽约，枫叶街社区花园维护者作为非产权所有者，在面临拆迁风险时所使出的方法，是具有创意的。
如果我们将花园土地何去何从看成一个土地交易问题的话，那么在纽约的制度和市场环境下，有两个大前提：首先，法律面前人人平等，既然土地交易合法，政府就很难对个别的人或群体给予特殊照顾—谁的实力强，谁就可以对土地获得掌控权；其次，社区组织的经济实力是肯定不如开发商的。所以，枫叶街的居民没有像伊丽莎白街花园的拥护者那样尝试硬碰硬地和建设方对抗，而是把关注的重点从自身实力转移到他们脚下的土地本身，试图改变土地的性质，将花园从可以被正常交易的普通土地变成难以交易的公园用地，寻求法律制度对特殊土地的保护，而不是对法人个体的偏袒。
法律中对特殊资产的保护，可以被拆迁中的弱势一方利用起来，改变拉锯战的格局。在中国，一些老城区的居民也采取了相似的手段来改变与建设方交涉的格局。我在《纽约社区花园vs深圳城中村：社区组织和开发商之间的拉锯战》一文中分析了老城区居民在不具有产权、处于弱势的情况下，采用迂回的方式来探索保障自身利益的过程：
“文物保护就是这样一种方式。如果‘旧改’对象被认定为古建筑并具有了文化价值，那么城市更新项目的正当性和合理性就会被质疑，开发商和政府的行动也会受到来自社会各界的阻力。
“传统的旧改拆迁拉锯战的焦点是人与人之间的对抗：钉子户不搬，开发商也不撤，但最终的结局常常也还是原居民接受补偿走人。但是，如果‘古建保护’在旧改的过程中被提了出来，拉锯的焦点则从‘人’被转移到了‘建筑’。这时，在新的语境下，争论的核心不再是‘人’而是资产本身。双方谁能获胜，并不是仅仅取决于哪个人的实力更强；谁输谁赢，取决于整个社会对于文物价值的认知：如果旧城区的资产被认定确实具有文物属性，保护派就更有可能靠着社会认为文物应有的稳定性在这场拉锯战中获胜—即使国内现行立法和政策方面可能对一些文物保护并无明文规定，但这场讨论至少也会牵动社会舆论的敏感神经。
“深圳市在对湖贝村进行城市更新时所遇到的阻力，就是这样一个典型案例。湖贝村是深圳罗湖区的城中村，其拆迁和改建的过程艰难；原因之一便是这座村子的青砖黛瓦房屋结构、三纵八横的村落格局以及传统的人文风俗得到了学界的关注，并在公众舆论中激起了‘城中村是否是文物’的讨论。在这种情况下，专家的一个判定可以影响开发派和保护派之间的谈判砝码；双方各自在这场拉锯战中的力量，将在学术研究和社会舆论中被重新衡量。” [32]
尽管城市发展的主旨是建立共识和协调利益，但有时，赢家和输家之间也不可避免地会进行零和博弈。纽约社区花园和深圳城中村遇到的问题是普遍存在的：在政府和开发商占有巨大优势的土地交易过程里，原资产的保护者（比如原居民）往往其实并不具有完整的产权，处于非常被动的局面。原居民要想以小博大，就得寻求更有创意的方法，重新定义他们试图保护的资产并利用制度对某些特殊资产类型的保护来争取自身的利益。
中国和美国的城市在各个方面都有很大的区别，但只要城市还在发展，就会面临新、老势力就资产的未来该何去何从这一问题的对抗。一块空地，是应该盖房，还是应该作为绿地？一片城区，是应该变成新的经济增长点，还是应该供原社区居民居住？纽约的公园用地管理法和中国的文物保护对这些问题提出了特定的价值观。无论是在中国还是在美国，拉锯战中不占优势的一方，也都一次次地通过对制度的理解和运用来试图改变博弈的格局。
然而，不管是美国的公园还是中国的文物，一个社会在法律和道德层面对这些特定资产的价值观其实也是不同利益群体在或长或短的历史中激情碰撞的结果。 [33] 我们作为一个社会，为什么选择要保护公园、重视文物？在纽约，当今制度对公园出让的限制是由自 19世纪以来一场场不同势力在法庭上的对抗和法官的判决塑造成的；在深圳，湖贝村城市更新的经历虽然仅有10多年的历史而已，但它的故事已启发着社会对之后的城市更新项目的期待和构想。人类社会制度的精神以不同的方式对待不同的资产—这既是城市发展中各方重建权力关系的基础，也是人们彼此间斗争的产物。
[30] DiNapoli, Thomas P.“Parkland Alienation.”Office of the New York State Comptroller, 2014. https://www.osc.state.ny.us/files/local-government/audits/2017-11/lgsa-audit-swr-2015-Parkland-global.pdf.
[31] DiNapoli, Thomas P.“Parkland Alienation.”Office of the New York State Comptroller, 2014. https://www.osc.state.ny.us/files/local-government/audits/2017-11/lgsa-audit-swr-2015-Parkland-global.pdf.
[32] 罗雨翔，《纽约社区花园vs深圳城中村：社区组织和开发商之间的拉锯战》，《澎湃新闻》，2018年5月31号，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2141923。
[33] 罗雨翔，《纽约社区花园vs深圳城中村：社区组织和开发商之间的拉锯战》，《澎湃新闻》，2018年5月31号，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2141923。