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第二章
案例地区公共基础设施闲置形成原因与困境

第一节 公共设施闲置及低度利用形成原因调查

一、“闲置空间”与“闲置公共设施”界定

案例地区行政管理机构文化建设事务主管部门(1998)将“闲置空间”初步定位为:“依法指定为古迹、登录为历史建筑或未经指定的旧有闲置建筑物或空间,在结构安全无虞,而仍具有可再利用以推展文化价值者。”

而闲置空间是一个不易界定清楚的名词,主要是在内容上与经营主体上存在着极大的差异性,相关研究论点有许多差异的看法,摘述如下:

(1)刘舜仁(2001)“另类空间的”另类“思考,闲置空间再生的矛盾本质与跷跷板原理”,闲置空间是指:被废弃的(Deserted/Abandoned/Discarded)空间、是多余的(Space/Superfluous)空间、是坏掉的(Damaged/not Functioning)空间、是被遗忘的(Forgotten/Ignored/Lost)空间、是过渡的(Transitional)空间,或是悬荡的(Suspended)空间。当然,“闲置空间”也可能是上述状况的多重组合。所以闲置空间经常流露其“边缘而非中心的”“地下而非地上的”“分支而非主流的”“颓废而非端庄的”“旁门左道而非正统的”性格。

(2)傅朝卿(2001)将“闲置空间”改造的缘起归纳为两个主因,其一是古迹与历史保存:以让老建筑活化的保存方式取代冻结为展品的保存方式;其二是社会经济产业结构之改变:原属某种特殊产业类型的建筑,因无法生存于剧变的社会而逐渐被闲置,这些建筑在某些面向上若稍加改善,仍可重生于城镇之中。

(3)王惠君(2002)以广义的方式将“公共闲置空间、土地”定义为:“原有阶段性功能消失,目前使用功能不彰,可以有更积极的使用方式者。”

(4)胡宗凤、杨德宜、林重蓥(2005)造成闲置的原因,除史迹因素外,有部分是原使用者不存在或所有权人弃置;有部分原属某种特殊产业建筑,因无法生存于剧变之经济结构而被闲置;有部分则为政府缺乏完善评估,在挹注资金建设后却无法经营管理的“蚊物馆”。

本书所指之“闲置公共设施”的问题及涵盖于“闲置空间”之内,范围定义为公共财之公共建设,其所产生的问题多半围绕在:

(1)法令的问题(像是土地权归属、使用权取得、都市计划变更、消防法规等)。

(2)再利用规划时缺乏民众与文艺工作者参与的问题。

(3)众人对闲置空间的认知差距等问题。

二、列管闲置公共设施现况

公共设施是由政府所提供之财货,为公共财之一。对都市生活质量的提高亦有极大的影响,当人们的生活水平提高时,人们对公共设施及服务种类的要求使用相对增加,由于需求不断增加,也增重了公共预算的负担,故必须将有限的资源做妥善的分配。闲置公共设施的存在代表着公共资源的浪费。

目前部分公共建筑物机能之退化及缺乏,以致无法做有效的服务,因此闲置公共设施(以下简称“闲置公设”)的形成原因变得非常重要,且不同种类的公共设施在不同的环境下闲置原因亦不完全相同,其中会造成闲置也应有共同的形成因素,本研究即以此为目的,探讨案例地区公共设施闲置形成原因之评估因素架构。

案例地区行政管理机构公共工程事务主管部门2008年度数据,将公共设施类别分为九类:“交通建设”“工商投资”“文教设施”“体育场馆”“社福设施”“展览场馆”“办公厅舍”“市场”“工商设施”。

案例地区闲置公共设施列管个案共计153件,遍及全省各地及外岛地区,总建造费约474亿元新台币,并依据活化闲置设定标准,将公共设施闲置现况分类为三种等级,“已活化”“低度使用”“完全闲置”。检视案例地区列管闲置公共设施案件,依机能类型及分布区位加以分析。

“案例地区行政管理机构活化闲置公共设施项目小组”针对案例地区低度利用或完全闲置公共设施,积极推动活化工作,总计列管案件153件(迄今仍以滚动式统计列管)。所在案例地区县市以KS县市为最多达到17件11.1%,其次为CH县市10.4%、ML县市9.1%、PT县市8.5%,再者为TN县市7.2%,TC县市与NT县市6.5%,HL县市与TT县5.2%(见图2-1)。

图2-1 列管闲置公共设施以案例地区各县市分布之比较条形统计图

(一)交通建设

闲置公共设施交通建设项目共75件案例(表2-1),案例现况目前已活化52件案例;低度使用13件案例;完全闲置10件案例,总案例153件个案中约占49%为最多类别之闲置公共设施。以停车场为最多项目,其次为游憩区、机场、港口、服务中心、设施修复工程等。

表2-1 闲置公共设施“交通建设”案例类名录表

(二)工商投资

闲置公共设施工商投资项目共5件案例,案例现况目前低度使用2件案例;完全闲置3件案例,总案例153件个案中约占3%,从表2-2可得知情况最不理想为YL县台西乡之三座零售市场目前仍然为完全闲置之情形。

表2-2 闲置公共设施“工商投资”案例类名录表

(三)文教设施

闲置公共设施文教设施项目共20件案例(见表2-3),占总案例13%,完全闲置案例为1件,低度使用为3件,其余18件案例皆已解除列管,显示文教设施于积极推动之下已有明显的现况改善。

表2-3 闲置公共设施“文教设施”案例类名录表

(四)体育场馆

闲置公共设施体育场馆项目共11件案例(表2-4),占总案例7%,完全闲置案例为4件,低度使用为2件,其余5件案例皆已解除列管,以游泳池为最多设施项目。

表2-4 闲置公共设施“体育场馆”案例类名录表

(五)社福设施

闲置公共设施社福设施项目共8件案例(表2-5),占总案例5%,完全闲置案例为1件,低度使用为1件,其余6件案例皆已解除列管,其中NT县民间乡立殡仪馆目前仍为完全闲置之情形,以及TY县综合性身心障碍福利服务中心目前为低度使用,其余皆已解除列管使用情形良好。

表2-5 闲置公共设施“社福设施”案例类名录表

(六)展览场馆

闲置公共设施展览场馆项目共9件案例(表2-6),占总案例约6%,低度使用为1件,其余8件案例皆已解除列管,显示各县市展览中心、产业中心于政府推动与使用情形,以确实达到活化使用之标准。

表2-6 闲置公共设施“展览场馆”案例类名录表

(七)办公厅舍

闲置公共设施办公厅舍项目共9件案例(表2-7),占总案例约6%,完全闲置为1件,其余8件案例皆已解除列管,显示各县市办公楼于政府推动与使用情形,以确实达到活化使用之标准。

表2-7 闲置公共设施”办公厅舍”案例类名录表

(八)市场

闲置公共设施办公厅舍项目共7件案例(表2-8),占总案例约5%,完全闲置为2件,低度使用为3件,其余2件案例皆已解除列管,显示各县市市场于政府推动与使用情形,仍须以活化标准为努力目标。

表2-8 闲置公共设施“市场”案例类名录表

(九)工商设施

闲置公共设施工商设施项目共9件案例(表2-9),占总案例约6%,完全闲置为1件,低度使用为2件,其余6件案例皆已解除列管,而案例TT县绿岛南寮渔港交通船专用港,约4亿总建造费为低度使用之金额最高案例。

表2-9 闲置公共设施“工商设施”案例类名录表

三、列管闲置公共设施调查计划及实施过程

(一)调查对象及问卷内容

本研究调查计划调查对象为地区各设施机关管理单位及承办负责人员主管,因管理单位与承办人员拥有实务经验,及全程参与工程新建至完工阶段,至最后因相关闲置因素导致公共设施闲置情形实属全程参与人员与承办单位,因此以上述设施管理机关与承办人员为本研究调查对象。

问卷研拟依据模糊德尔菲专家问卷找寻相关闲置因子,经整理与汇整并收集相关参考文献研拟“活化闲置公共设施推动方案”相关环境政策议题之问卷。研究问卷分为四部分各阶段再详细依承办人员之相关经验与专业知识回复本研究问卷之议题。

1.您承办业务接触本个案“闲置公共设施”的经验及专业看法。

(1)请问您承办业务接触有关本“闲置公共设施”个案的经验,约略经历几年。

(2)就您所参与本“闲置公共设施”个案,请评定您所接触之个案“造成闲置原因”之影响程度。分别以6类因素10项闲置原因为问题(见表2-10)。

表2-10 接触个案“造成闲置原因”之影响程度调查表

(3)请问您认为贵单位对本“闲置公共设施”个案,造成闲置现象之“最主要的困境”为何(见表2-11)。

表2-11 造成闲置现象之“最主要的困境”调查问项表

2.闲置公共设施推动活化策略之相关课题。

(1)本闲置公共设施推动活化策略面向中,所包含项目之影响程度分为三类共26项项目(见表2-12):

表2-12 闲置公共设施推动活化策略面向中项目影响重要程度调查表

(2)您对本闲置公共设施以“委外经营”方式推动活化策略之看法,分别为闲置公共设施个案实施面、个案执行面、个案委外经营方式(见表2-13):

表2-13 公共设施以“委外经营”方式推动活化策略看法调查问项表

(3)您认为本“闲置公共设施”个案推动活化,在策略上“较缺乏的要素”及其影响程度为何(见表2-14)。

表2-14 个案推动活化在策略上“较缺乏的要素”及其影响程度调查表

(4)您认为研拟本“闲置公共设施”个案活化策略,未来应着重的努力方向及其重要性为何(见表2-15)。

表2-15 未来应着重的努力方向及其重要性调查问项表

3.避免公共设施闲置情形,以您的专业经验判定“设施条件项目”之重要性为何(见表2-16)。

表2-16 “设施条件项目”之重要性调查问项表

4.您认为“闲置公共建设以”委外经营“推动活化方案”可行性评估效标重要性。可行性评估依序为“政策与法令制度”“经济环境”“市场环境”“项目规划”“项目财务”“项目协商机制”(见表2-17)。

表2-17 以“委外经营”推动活化方案可行性评估效标重要性调查问项表

(二)实施过程

本研究问卷从发放至回收共耗时约四个月,先是遭遇设施管理机关非县府管辖单位,其中有些隶属案例地区省直属部门与私人单位,因此县府单位将问卷转回告知请将问卷寄之相关单位。

经由上述错误经验已将问卷再次寄之相关隶属部门,案例地区省政府部门以及地方乡镇市公所以及相关民间负责单位。尔后得知相关单位回文并告知填写困难之问题经了解如以下几点:

(1)此设施已拆除或即将活化,以及目前营运情况良好,与公共工程事务主管部门列管内容不符,因此无法填写相关问卷问题不予已回复。

(2)此设施长期使用良好,编列为低度使用与完全闲置实为媒体不实报道,因此不知如何填写问卷。

(3)设施地点为管辖单位之边缘地区,相关单位互相推托未能回复问卷。

(4)最后一点则是工程以外包,请联络外包厂商给予回复。

已将问卷未回复单位以实际联络之情形,告知填写问卷之调查用意为学术研究之资料建立,并非相关单位之绩效考核,恳请予以填写问卷并协助调查。

四、列管闲置公共设施调查结果分析

本研究根据地区案例地区行政管理机构公共工程事务主管部门所列管之公共工程153件,针对曾经闲置及低度利用之公共设施进行调查,针对本研究调查为全数抽样共发出153份问卷,回收119份,回收率77.8%。无效问卷0份,有效问卷共119份。

(一)受访样本结构

调查样本结构中男生占70.6%、女生占29.4%,以男生居多;受访者年龄以31-40岁居多,占39.5%,其次为41-50岁占32.8%;教育程度以大专程度居多占63.9%,其次为硕士程度占27.7%。接触公共设施个案之经验以0.5年居多,3年以内参与该列管公共工程设施经验受访者为83.2%,具体受访者基本数据(见表2-18)。

(二)各类列管公共设施受访个案资料

表2-18 受访者基本数据表

本研究所调查回收之受访个案问卷之资料内容,列管之公共设施类别共计119件,而以交通设施64件占53.8%最多,其次为文教设施11件占9.2%,再次以体育场设施10件占8.4%(见表2-19)。对于主管公共设施闲置等级评定之情形,以评定“已活化”82件占68.9%居多,评定“低度使用”22件占18.5%为其次,评定“完全闲置”15件占12.6%再次(见表2-20)。

将列管公共设施类别与闲置等级交叉分析,以交通设施评定为“已活化”之件数最多47件,其次为交通设施评定为“低度使用”10件,各类设施皆有均衡分布样本,具抽样样本之均质性(见表2-21)。经Pearson卡方检定显著性p(0.002)<0.05具显著性(见表2-22)。

表2-19 列管公共设施类别统计表

表2-20 列管公共设施闲置等级评定情形表

表2-21 列管公共设施类别与闲置等级交叉分析表

表2-22 交叉分析卡方检定表

(三)受访单位问卷回收统计

回收问卷分布于案例地区各县市与外岛地区,回收率已为具大多数单位,因具样本之代表性。

1.问卷信度分析:

本研究各构面之Cronbach α系数(0.893)达0.8 以上,Item to Total Correlations皆大于0.5,显示题项具有相当良好之内部一致性,因此本研究问卷之信度值应可被接受。

2.问卷效度分析:

本研究的问卷题目是经由文献探讨整理及本研究研拟出来的,并在进行前测之后修正,因此本问卷应具有一定的内容效度。

五、公共设施闲置及低度利用形成原因调查结果

(一)公共设施闲置及低度利用形成原因

针对案例地区相关的研究报告与公共工程事务主管部门所提列的个案中,以文献回顾及归纳法找寻关键性的闲置因子,并借由分类讨论加以说明,内容如下。

1.管理不善

此一现象主要发生在完工前、建设后及法令层面所遭遇问题,显示各阶层之分工管理出现问题,并导致未来公共设施产生闲置状态,分类说明如下:

(1)工程管理不良。

公共工程事务主管部门列管的个案中,尚有四个工程个案因工程规划与管理不良导致该公共建设至今尚未完工或改制后无人管辖,例如:案例地区TN市海安路地下街之工程计划。

(2)经营管理不善。

案例地区公共建设之经营模式常以公办公营为主(萧佳虹,2006),导致许多原居民文物馆及旅客服务中心的经营管理缺乏专业团队及市场竞争力,违背了政府推行计划的本意,最后成为当地的蚊子馆。

(3)缺乏奖励与管理机制。

目前案例地区的奖励条例来自“文化资产保存法”及“促进民间参与公共建设法”(黄剑虹,2007),但是上述的两类法则,大多数系参考世界各地相关法令与奖励措施修正得来,并且案例地区推行活化政策的时间短,因时适地尚须磨合,难免有不周全之处。

2.缺乏经费

经费筹措与管理常是维持公共建设营运的最主要工作,如果成本效益不相符及长期斥资后,将自然而然地建设便会衰败老旧、终至闲置。其叙述如下:

(1)设施硬件老旧:

目前使用机能式微、荒废无使用的老旧建筑设施与空间,缺乏政府监督及管理导致该公共设施使用概率贫乏等闲置状况发生(黄干忠、叶光毅、施荣铮,2002)。

(2)行政机构预算不足无力支持:

目前闲置公共设施大部分系由政府补助经费维持经营(朱淑慧,2004),原本由上级规划的设施在完工后,由下级地方政府经营管理,经常会发生地方经费不足以维持该公设正常营运之状况。

(3)整体经济环境不支持。

面临其他较具有经济效益的方案及建设时,往往都会放弃了该公共设施原本设立之意涵及历史意义,违背永续经营之原则(吴国硕,2004)。

3.行政程序尚未完成问题

行政问题常是政府推行计划的阻碍,程序繁杂且常发生相互推诿责任等问题,经常造成时间点的延迟且执行效果不彰,所以行政问题势必为未来推行活化闲置公共设施必须注重的方向。叙述如下:

(1)行政机关协调配套。

上下级管理单位对于该设施的经营管理信息不对等,导致政策迟滞不进、相关措施无法正常运作与实施,导致该公设无法正常使用。

(2)公共设施相关法令的适法性。

相关法令的不完善,导致闲置空间再利用在适法性上遇到瓶颈而无法正常推动(文化建设事务主管部门,2006)。

(3)空间与土地权属的取得问题。

公共设施之相关产权取得不易或相关权属不明等行政问题,导致设施无法正常使用(萧佳虹,2006)。

4.环境变迁

吴纲立、赖丽巧(2003)提及长期的社经演变与蜕变过程,许多对应当时特定环境的使用方法与需求空间皆会随着都市机能的扩张与性质变更或是民众使用习惯上的改变,而在都市空间中呈现一种窳陋闲置的状况(李宜君,2004)。叙述如下。

(1)社区民众支持与参与程度不足。

公共设施空间之使用首要关键在于人,因此地方居民能否参与(杨敏芝,2002),认同融入当地生活正确使用该公共设施,系为地方性公共设施主要努力之目标。

(2)设施规划认知与市场需求现况差异。

方乃中(2005)该公共建设只是阶段性任务、不具未来发展之潜力,对于整体市场需求及未来规划并未能作出详细发展计划及永续性,导致若干年后闲置窳陋。

(3)设施功能定位及用途配置规划不当、缺乏在地性。

该公共设施一开始之设计与评估方向错误不明,导致建设完工后与实际需求不符,当然未达活络使用该公共设施之目标(赖丽巧,2004)。

5.政治因素

政治问题常是阻碍案例地区建设发展的要因,当然公共建设此环节亦是如此,如何令公共建设摆脱政治议题,只加入专业性是未来改进的目标。叙述如下:

(1)案例地区发展政策变迁。

朱淑慧(2004)论及公共建设之设计规划而至建设,经常朝令夕改未能一致性地执行计划案,一再修改建物内容导致浪费公款,最后建设亦未能如期发挥功效。

(2)竞选时承诺但未经规划配套。

政治人物为骗取选票及对当地选民开未经熟虑的竞选支票,当选后虽然兑现但未经规划配套,在时间的考验下公共设施逐渐走向闲置荒废。

综合上述针对“列管公共设施闲置及低度利用之形成因素”之相关研究归纳,研拟形成闲置原因之十一题的问项进行调查(见表2-23)。希望透过造成列管公共设施闲置及低度利用之形成因素进行综合考虑,以期发现形成之构面及主要因素为何。其中,各构面所包含之问项(见表2-23)所列共计有11项问题,以采用李克特五点量表,分数越高代表受访者对该问项满意的倾向越高。

表2-23 “造成闲置原因”之问卷调查问项表

(二)列管公共设施闲置原因之叙述统计分析

本研究所调查回收之受访个案问卷内容中,呈现成果说明如下,受访个案之受访者对于本列管个案接触经验,时间最短为半年、最常为11年、平均为2年多之时间(标准偏差2.0133),呈现回答之受访者具一定程度之认识,问卷回答具信度。

列管之公共设施类别对于造成闲置原因之影响程度,由表2-24观察如下:

1.平均值观察大于“普通”者共有七项,(1)专业经营经验不足、(2)专责管理人才级单位缺乏、(3)政府预算不足无力支持、(7)社区民众支持与参与程度缺乏、(8)设施规划认知与市场需求现况差异、(9)设施功能定位及用途配置规划不当。

2.由平均值观察等于“普通”者:(4)行政机关协调配套措施不足。

3.由平均值观察低于“普通”者共有四项,(5)公共建设相关法令的适法性疑虑、(6)空间与土地权属的取得受阻、(10)案例地区发展政策变迁、(11)选举时承诺但未经规划配套。

表2-24 造成闲置原因影响程度填答结果统计表

另就针对造成闲置原因影响程度之叙述统计(见表2-25)及直方图(见图2-2),逐项说明如下:

1.专业经营经验不足

受访个案总体认为影响程度为大者占28.6%最多,其次为普通27.75,影响很大者为11.8%,平均值3.01大于普通,标准偏差为1.312,由图2-2观察得知偏向影响较大者为多。

2.专责管理人才级单位缺乏

受访个案总体认为影响程度为大者占33.6%最多,其次为普通52.1%,影响很大者为14.3%,平均值3.13大于普通,标准偏差为1.369,由图2-2观察得知偏向影响较大者为多。

3.政府预算不足无力支持

受访个案总体认为影响程度为大者占26.1%最多,其次为普通22.7%,影响很大者为16.5%,影响小者占46.6%,平均值3.11大于普通,标准偏差为1.407,由图22观察得知偏向影响较大者为多。

4.行政机关协调配套措施不足

受访个案总体认为影响程度为普通者占27.7%最多,影响大者为26.9%其次,平均值3.0正好等于普通,标准偏差为1.269,由图2-2观察得知仍略偏向影响较大者为多。

5.公共建设相关法令的适法性疑虑

受访个案总体认为影响程度为普通者占33.6%最多,其次为影响小者20.2%,影响大者为16.6%,平均值2.58小于普通,标准偏差为1.312,由图2-2观察得知仍略偏向影响较小者为多。

6.空间与土地权属的取得受阻

受访个案总体认为影响程度为普通者占30.3%最多,其次为影响很小者26.9%,影响小者为19.3%,平均值2.31小于普通,标准偏差为1.345,由图2-2观察得知仍略偏向影响较小者为多。

7.社区民众支持与参与程度缺乏

受访个案总体认为影响程度为普通者占26.9%最多,其次为影响大者24.4%,影响很大者为20.2%,平均值3.16大于普通,标准偏差为1.426,由图2-2观察得知仍略偏向影响较大者为多。

8.设施规划认知与市场需求现况差异

受访个案总体认为影响程度为大者占40.3%最多,其次为影响很大者为26.1%,平均值3.61大于普通,标准偏差为1.335,由图2-2观察得知偏向影响较大者为多。

9.设施功能定位及用途配置规划不当

受访个案总体认为影响程度为很大者占27.7%,影响大者为25.2%,平均值3.36大于普通,标准偏差为1.466,由图2-2观察得知偏向影响较大者为多。

10.案例地区发展政策变迁

受访个案总体认为影响程度为普通者占29.4%最多,其次为影响小者21.8%,影响大者为16.8%,平均值2.84小于普通,标准偏差为1.365,由图2-2观察得知仍略偏向影响较小者为多。

11.选举时承诺但未经规划配套

受访个案总体认为影响程度为小及普通者均占2.35%最多,其次为影响很小者21%,平均值2.65小于普通,标准偏差为1.114,由图2-2观察得知仍略偏向影响较小者为多。

表2-25 造成闲置原因影响程度之叙述统计表

图2-2 造成闲置原因影响程度直方图

(三)造成闲置影响因素之相关性分析

为了解列管公共设施形成闲置原因之相关联程度,进行相关分析以求两变量之间的关联程度,经分析得知结果如下:

(1)依据上述之形成闲置原因十一项原因相关性分析结果皆为“正相关”。

(2)若依据本研究对于相关性之定义,以相关系数0.5为界定标准,若相关系数大于等于0.5,设为“强相关”之变项,若相关系数小于0.5,设为“弱相关”之变项。则结果(见表2-26)。

1.“强相关性”之变项

(1)“专业经营经验不足”与“专责管理人才级单位缺乏”相关系数(0.816)且达显著水平;“专责管理人才级单位缺乏”与“政府预算不足无力支持”相关系数(0.543)且达显著水平;

(2)“行政机关协调配套措施不足”与“公共建设相关法令的适法性疑虑”相关系数(0.672)、“小区民众支持与参与程度缺乏”相关系数(0.526)、“设施功能定位及用途配置规划不当”相关系数(0.561)、“选举时承诺但未经规划配套”相关系数(0.566)均达显著水平。

(3)“公共建设相关法令的适法性疑虑”与“空间与土地权属的取得受阻”相关系数(0.608)且达显著水平;“小区民众支持与参与程度缺乏”与“设施规划认知与市场需求现况差异”相关系数(0.625)且达显著水平,且与“设施功能定位及用途配置规划不当”相关系数(0.625)且达显著水平。

(4)“设施规划认知与市场需求现况差异”与“设施功能定位及用途配置规划不当”相关系数(0.749)且达显著水平,“设施功能定位及用途配置规划不当”与“选举时承诺但未经规划配套”相关系数(0.570)且达显著水平;“案例地区发展政策变迁”与“选举时承诺但未经规划配套”相关系数(0.630)且达显著水平。

2.“弱相关性”之变项

“政府预算不足无力支持”与其他各原因变项相关系数均小于0.5,因此为弱相关之变项;(见表2-26)中位标注之两两变项,为弱相关性之变项。

表2-26 造成闲置影响因素相关性分析表

注:(1)**在显著水平为0.01时(双尾),相关显著;(2)*在显著水平为0.05时(双尾),相关显著。

第二节 列管公共设施闲置及低度利用之形成原因

一、列管公共设施闲置及低度利用之形成因素分析

本研究探讨列管公共设施闲置及低度利用之形成因素,由文献及本研究汇整之构面为六项,依据相关研究及公共工程事务主管部门之检讨成因,归纳包括(1)管理不善;(2)缺乏经费;(3)行政程序尚未完成;(4)环境变迁;(5)政策因素;(6)竞选承诺。

本研究以探索性(Exploratory)因素分析,探讨“列管公共设施闲置及低度利用之形成因素”之因素,本研究以主成分分析法进行因素分析,并以Varimax法进行因素转轴,因素分析表结果(见表2-28、图2-3、图2-4)。

经由因素分析结果得知,本研究共收集119件案例地区行政管理机构公共工程事务主管部门所列管之公共设施,共有11个原始变量,为归纳及了解列管公共设施闲置及低度利用之形成因素的构面,进行因素分析。

原始资料经过KMO及Bartlett’s检验后发现,此处的KMO值为0.834,Bartlett’s球形检验值为719.311,自由度为55,显著水平为0.001以下,结果显示为代表“适合进行因素分析”。

表2-27 KMO与Bartlett检验表

图2-3 因素陡坡图

图2-4 转轴后空间中成分图

表2-28 列管公共设施闲置及低度利用之形成因素分析表

注:成分矩阵萃取方法:主成分分析。本研究所采用之因素负荷量为0.25为基准,“空格”为因素负荷量<0.25。*表因素负荷量≧0.5

二、探索性因素分析结果说明

1.形成因素构面分析

为了解从文献与本研究所拟定构面,是否经问卷回收后仍维持一致,除依据上述之设定外,并设定特征值大于1的因素才萃取,结果见表2-29。原构面为(1)管理不善、(2)缺乏经费、(3)行政程序尚未完成、(4)环境变迁、(5)政策因素、(6)竞选承诺;由表中得知,共可抽取三项特征值大于1之因素,发现其与本研究之基本设定不同,经观察其差异显著性归纳为三项因素,针对这些因素之特性分别重新命名如下:

(1)因素一:命名为“公共行政推动”因素,包括:(a05)行政机关协调配套措施不足、(a12)选举时承诺但未经规划配套、(a06)公共建设相关法令的适法性疑虑、(a07)空间与土地权属的取得受阻、(a11)案例地区发展政策变迁,共计五题,皆为“案例地区公共政策及行政体制出现之公共行政推动”课题。特征值为5.341,解释变异量达48.556%为最高。

(2)因素二:命名为“管理专业质量”因素,包括:(a03)专责管理人才级单位缺乏、(a02)专业经营经验不足、(a04)政府预算不足无力支持交通设施规划,共计三题,皆属于“公共事务管理专业质量能力技术”课题。特征值为1.374,解释变异量为12.489%。

(3)因素三:命名为“设施规划使用”因素,包括:(a09)设施规划认知与市场需求现况差异、(a08)社区民众支持与参与程度缺乏、(a10)设施功能定位及用途配置规划不当,共三题,为“公共设施规划技术及使用”的课题。特征值为1.079,解释变异量为9.805%。

整体而言,萃取之构面与原本假设构面有显著之不同,其中“公共行政推动”因素,包括:综合多项原假设“行政程序尚未完成”问项及“政策因素”“竞选承诺”问项,其解释变易量亦最高,为最主要形成原因之构面;“管理专业质量”因素,将“管理不善”及“缺乏经费”组成为一构面,为管理公共设施专业能力的形成原因构面;“设施规划使用”因素为公共设施值实质环境与非实质环境规划阶段所应具备之考虑,共计三项,为原假设之“环境变迁”问项归纳为一个形成因素构面;上述三项累积变异量达70.85%具代表性。

2.一致性分析

为验证本研究所萃取之因素其包括变量之一致性,将以信度分析加以验证。一份量表的信度可以整份合并计算信度,也可先采用因素分析将题目分组或是主观分组成几个构面,然后再对各构面计算信度。

本研究之原十一问项形成因素之信度值为(0.893),经因素分析后四项因素构面之信度值,因素一“公共行政推动”构面之信度值(0.840)高于整体之信度值,因素二“管理专业质量”构面信度值(0.816)、因素三“设施规划使用”构面信度值(0.856)。整体而言,因素构面之信度接近整体构面并具一致性,因素构面信度均达.0.8以上,故信度以达可接受。

本研究上述之三项因素构面已于原本之假设构面不同,且将因素负荷量均大于0.25,共计十一项。各构面因之信度值均高于0.8不高,但就其所代表之具代表意义。因此,本研究经因素分析后所萃取的架构:“公共行政推动”因素、“管理专业质量”因素、“设施规划使用”因素三项,更厘清“列管公共设施闲置及低度利用之形成因素”之解释意义。

表2-29 列管公共设施闲置及低度利用之形成因素构面表

第三节 造成闲置现象之最主要的困境分析

根据问卷中造成闲置之“最主要的困境”之问项,共区分为“地方政府财政预算不佳”“缺乏规划及经营管理技术”“无法掌握闲置公共设施资源价值”“空间主体定位未被民众认同”四项,分析调查结果发现:以“缺乏规划及经营管理技术”占25.2%最高,其次为“空间主体定位未被民众认同”占17.6%,再次为四项皆是占16.8%,“地方政府财政预算不佳”占11.8%,“无法掌握闲置公共设施资源价值”仅占4.2%最小(见表2-30、图2-5)。

综观调查呈现之意义,可得知造成闲置之“最主要的困境”为“缺乏规划及经营管理技术”,另一主要原因为“空间主体定位未被民众认同”,共占42.8%,若加入以上皆是之选项,粗估近50%,此结果可解读为列管之公共设施在兴建、规划、经营出现力有未逮的现象,即建筑开发企划之执行出现无法推行的窘境。

表2-30 造成闲置之“最主要的困境”之次数统计表

图2-5 造成闲置“最主要的困境”之调查结果

针对造成闲置之“闲置原因”对“最主要的困境”之ANOVA分析,除“公共建设相关法令的适法性疑虑”及“案例地区发展政策变迁”较不显著,其余九项皆与造成闲置“最主要的困境”之产生有显著水平,且经卡方检定具有显著性(见表2-31)。

表2-31 造成闲置原因对“最主要的困境”ANOVA分析表

第四节 列管公共设施之闲置原因及主要困境分析

依据案例地区行政管理机构公共工程事务主管部门97年度数据提供,目前案例地区闲置公共设施列管个案共153件,遍及全省各地即外岛地区,总建造费约395亿元,并依据活化闲置设定标准,将公共设施闲置现况分类为三种等级,“已活化”“低度使用”“完全闲置”,并依公共设施类别分为九类:“交通建设”“工商投资”“文教设施”“体育场馆”“社福设施”“展览场馆”“办公厅舍”“市场”“工商设施”。

现就以回收问卷119件列管之公共设施进行分析,以前一节进行因素分析之结果,将“列管公共设施闲置及低度利用之形成因素”共区分为“公共行政推动”因素、“管理专业质量”因素、“设施规划使用”因素三项,进行各类列管公共设施闲置及低度利用之原因分析说明,借此说明各类列管公共设施之主要闲置与低度使用之原因。

一、各类列管公共设施闲置及低度利用之“公共行政推动因素”原因

(一)行政机关协调配套措施不足

对于各类列管公共设施以“行政机关协调配套措施不足”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为交通设施、文教设施、体育设施、工商设施;“影响程度小”者为办公厅舍、市场,其中社福设施倾向影响程度较小;而“影响程度普通”者为工商投资、展览设施、市场(见表2-32、图2-6)。

表2-32 各类列管设施因“行政机关协调配套措施不足”原因分析表

图2-6 各类列管设施因“行政机关协调配套措施不足”原因直方图

(二)就职时承诺但未经规划配套

对于各类列管公共设施以“就职时承诺但未经规划配套”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为文教设施、社福设施;“影响程度小”者为交通设施、展览设施、办公厅舍、工商设施;而“影响程度普通”者为工商投资、体育设施、市场、工商设施(见表2-33、图2-7)。

表2-33 各类列管设施因“就职时承诺但未经规划配套”原因分析表

图2-7 各类列管设施因“就职时承诺但为经规划配套”原因直方图

(三)公共建设相关法令的适法性疑虑

对于各类列管公共设施以“公共建设相关法令的适法性疑虑”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为社福设施、办公厅舍;“影响程度小”者为体育设施、工商设施;而“影响程度普通”者为交通设施、工商投资、文教设施、展览设施、市场(见表2-34、图2-8)。

表2-34 各类列管设施因“公共建设相关法令的适法性疑虑”原因分析表

图2-8 各类列管设施因“公共建设相关法令的适法性疑虑”原因直方图

(四)空间与土地权属的取得受阻

对于各类列管公共设施以“空间与土地权属的取得受阻”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为展览设施、工商设施;“影响程度小”者为交通设施、社福设施、办公厅舍;而“影响程度普通”者为工商投资、文教设施、体育设施、社福设施、市场、工商设施(见表2-35、图2-9)。

表2-35 各类列管设施因“空间与土地权属的取得受阻”原因分析表

图2-9 各类列管设施因“空间与土地权属的取得受阻”原因直方图

(五)案例地区发展政策变迁

对于各类列管公共设施以“案例地区发展政策变迁”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为文教设施、社福设施;“影响程度小”者为办公厅舍、工商设施;而“影响程度普通”者为交通设施、工商投资、体育设施、展览设施、市场(见表2-36、图2-10)。

表2-36 各类列管设施因“案例地区发展政策变迁”原因分析表

图2-10 各类列管设施因“案例地区发展政策变迁”原因直方图

二、各类列管公共设施闲置及低度利用之“管理专业质量因素”原因

(一)专责管理人才级单位缺乏

对于各类列管公共设施以“专责管理人才级单位缺乏”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为大多设施;“影响程度小”者为办公厅舍、市场、工商设施;而“影响程度普通”者为体育设施、社福设施、市场(见表2-37、图2-11)。

(二)专业经营经验不足

表2-37 各类列管设施因“专责管理人才级单位缺乏”原因分析表

图2-11 各类列管设施因“专责管理人才级单位缺乏”原因直方图

对于各类列管公共设施以“专业经营经验不足”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为交通设施、工商投资、文教设施、社福设施、展览设施;“影响程度小”者为办公厅舍、市场;而“影响程度普通”者为体育设施、社福设施、工商设施(见表2-38、图2-12)。

表2-38 各类列管设施因“专业经营经验不足”原因分析表

图2-12 各类列管设施因“专业经营经验不足”原因直方图

(三)政府预算不足无力支持

对于各类列管公共设施以“政府预算不足无力支持”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为文教设施、体育设施、展览设施;“影响程度小”者为办公设施、市场、工商设施;而“影响程度普通”者为交通设施、工商投资、市场。其中社福设施影响程度大小均有相同比例认同(见表2-39、图2-13)。

表2-39 各类列管设施因“政府预算不足无力支持”原因分析表

图2-13 各类列管设施因“政府预算不足无力支持”原因直方图

三、各类列管公共设施闲置及低度利用之“设施规划使用因素”原因

(一)设施规划认知与市场需求现况差异

对于各类列管公共设施以“设施规划认知与市场需求现况差异”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为体育设施、社福设施、展览设施、办公厅舍;“影响程度小”者为工商设施;而“影响程度普通”者为其他设施(见表2-40、图2-14)。

表2-40 各类列管设施因“设施规划认知与市场需求现况差异”原因分析表

图2-14 各类列管设施因“设施规划认知与市场需求现况差异”原因直方图

(二)社区民众支持与参与程度缺乏

对于各类列管公共设施以“社区民众支持与参与程度缺乏”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为工商投资、文教设施、体育设施、社福设施、市场;“影响程度小”者为展览设施、办公厅舍;而“影响程度普通”者为交通设施、工商设施(见表2-41、图2-15)。

表2-41 各类列管设施形成于“社区民众支持与参与程度缺乏”原因之分析表

图2-15 各类列管设施因“社区民众支持与参与程度缺乏”原因直方图

(三)设施功能定位及用途配置规划不当

对于各类列管公共设施以“设施功能定位及用途配置规划不当”原因,所形成的结果进行分析如下:“影响程度大”者为交通设施、工商投资、文教设施、体育设施、社福设施、展览设施、市场;“影响程度小”者为社福设施、办公厅舍、工商设施;而“影响程度普通”者为文教设施(见表2-42、图2-16)。

表2-42 各类列管设施因“设施功能定位及用途配置规划不当”原因分析表

图2-16 管设施因“设施功能定位及用途配置规划不当”原因直方图

四、各类列管公共设施闲置及低度利用原因

各类列管设施闲置及低度利用原因之分析,经次数统计后将“影响程度大”“影响程度小”“影响程度普通”分类,将上述之各构面之因素归纳(见表2-43):

表2-43 各类列管设施形成原因影响程度汇总表

注:■表影响程度倾向较大者 ◎表影响程度倾向普通者

□表影响程度倾向较小者 ※表影响程度倾向不明确者

第五节 闲置程度分类之闲置原因及主要困境分析

一、闲置程度列管公共设施之“公共行政推动因素”原因

(一)行政机关协调配套措施不足

对于闲置程度列管公共设施以“行政机关协调配套措施不足”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度大占29.3%,低度利用者为影响程度小及普通为均占27.3%,完全闲置者为影响程度普通占46.7%(见表2-44、图2-17)。

表2-44 依现况闲置因“行政机关协调配套措施不足”影响程度分析表

图2-17 闲置程度因“行政机关协调配套措施不足”影响程度分析图

(二)选举时承诺但未经规划配套

对于依现况闲置分类列管公共设施以“选举时承诺但未经规划配套”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度小占24.4%,低度利用者为影响程度小占36.4%,完全闲置者为影响程度普通占60.0%(见表2-45、图2-18)。

表2-45 依现况闲置状况因“选举时承诺但未经规划配套”影响程度分析表

图2-18 闲置程度因“就职时承诺但未经规划配套”影响程度分析图

(三)公共建设相关法令的适法性疑虑

对于闲置程度列管公共设施以“公共建设相关法令的适法性疑虑”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度普通占35.4%,低度利用者为影响程度小及大为均占22.7%,完全闲置者为影响程度普通占60%(见表2-46、图2-19)。

表2-46 闲置程度因“公共建设相关法令的适法性疑虑”影响程度分析表

图2-19 闲置程度因“公共建设相关法令的适法性疑虑”影响程度分析图

(四)空间与土地权属的取得受阻

对于闲置程度列管公共设施以“空间与土地权属的取得受阻”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度普通占32.9%,低度利用者为影响程度很小占36.4%,完全闲置者为影响程度普通占33.3%(见表2-47、图2-20)。

表2-47 闲置程度因“空间与土地权属的取得受阻”影响程度分析表

图2-20 闲置程度因“空间与土地权属的取得受阻”影响程度分析图

(五)案例地区发展政策变迁

对于闲置程度列管公共设施以“案例地区发展政策变迁”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度小占26.8%,低度利用者为影响程度普通为均占36.4%,完全闲置者为影响程度普通占46.7%(见表2-48、图2-21)。

表2-48 闲置程度因“案例地区发展政策变迁”影响程度分析表

图2-21 闲置程度因“案例地区发展政策变迁”影响程度分析图

二、闲置程度列管公共设施之“管理专业质量因素”原因

(一)专责管理人才级单位缺乏

对于闲置程度列管公共设施以“专责管理人才级单位缺乏”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度大占34.1%,低度利用者为影响程度大为均占31.8%,完全闲置者为影响程度普通及大均占33.3%(见表2-49、图2-22)。

表2-49 闲置程度因“专责管理人才级单位缺乏”影响程度分析表

图2-22 闲置程度因“专责管理人才级单位缺乏”影响程度分析图

(二)专业经营经验不足

对于闲置程度列管公共设施以“专业经营经验不足”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度普通及大均占26.8%,低度利用者为影响程度普通为均占31.8%,完全闲置者为影响程度大占40%(见表2-50、图2-23)。

表2-50 闲置程度于“专业经营经验不足”原因之分析表

图2-23 闲置程度因“专业经营经验不足”影响程度分析图

(三)政府预算不足无力支持

对于闲置程度列管公共设施以“政府预算不足无力支持”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度大占25.6%,低度利用者为影响程度大为占40.9%,完全闲置者为影响程度普通占40%(见表2-51、图2-24)。

表2-51 闲置程度因“政府预算不足无力支持”影响程度分析表

图2-24 闲置程度因“政府预算不足无力支持”影响程度分析图

三、闲置程度列管公共设施之“设施规划使用因素”原因

(一)设施规划认知与市场需求现况差异

对于闲置程度列管公共设施以“设施规划认知与市场需求现况差异”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度大占40.2%,低度利用者为影响程度大为均占40.9%,完全闲置者为影响程度大占40%(见表2-52、图2-25)。

表2-52 闲置程度因“设施规划认知与市场需求现况差异”影响程度分析表

图2-25 闲置程度因“设施规划认知与市场需求现况差异”影响程度分析图

(二)社区民众支持与参与程度缺乏

对于闲置程度列管公共设施以“社区民众支持与参与程度缺乏”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度普通及大均占25.6%,低度利用者为影响程度普通为占36.4%,完全闲置者为影响程度大占26.7%(见表2-53、图2-26)。

表2-53 闲置程度因“社区民众支持与参与程度缺乏”影响程度分析表

图2-26 闲置程度于“社区民众支持与参与程度缺乏”原因之直方图

(三)设施功能定位及用途配置规划不当

对于闲置程度列管公共设施以“公共建设相关法令的适法性疑虑”原因,所形成的结果进行分析如下:已活化设施者为影响程度很大占31.7%,低度利用者为影响程度普通及大为均占27.3%,完全闲置者为影响程度普通及大均占26.7%(见表2-54、图2-27)。

表2-54 闲置程度因“设施功能定位及用途配置规划不当”影响程度分析表

图2-27 闲置程度因“设施功能定位及用途配置规划不当”影响程度分析图

四、列管公共设施闲置“现况分类等级”之闲置主要困境交叉分析

对于闲置程度列管公共设施以“闲置主要困境”原因,“缺乏规划及经营管理技术”为各列管之闲置公共设施,共同认为是主要困境中的重要原因,其次为“空间主体定位未获民众认同”,列管公共设施闲置“现况分类等级”之闲置主要困境交叉分析,结果说明如下:

1.“已活化”列管闲置公共设施

针对已活化设施者,调查结果发现对于“缺乏规划及经营管理技术”占25.6%为最高,其次为“其他”占23.2%,再其次为“以上皆是”占19.5%。

2.“低度使用”列管闲置公共设施

针对低度使用设施者,调查结果发现对于“空间主体定位未获民众认同”占36.4%为最高,其次为“其他”占27.3%,再其次为“缺乏规划及经营管理技术”及“地方政府财政预算不佳”均占13.6%。

3.“完全闲置”列管闲置公共设施

针对完全闲置设施者,调查结果发现对于“缺乏规划及经营管理技术”占40.4%为最高,其次为“地方政府财政预算不佳”占20%(见表2-55、图2-28)。

表2-55 闲置程度因“闲置主要困境”影响程度分析表

图2-28 闲置程度因“闲置主要困境”分析图

第六节 案例地区列管闲置公共基础设施活化困境综述

本研究根据案例地区行政管理机构公共工程事务主管部门所列管之公共工程153件,针对曾经闲置及低度利用之公共设施进行调查,针对本研究调查为全数抽样共发出153份问卷,回收119份,回收率77.8%。

将调查结果进行分析,受访样本结构以男生、年龄为31~40、教育程度大专居多,三年内接触该列管公共工程设施经验为83.2%,足见调查之样本具一定程度代表性。列管设施中以交通设施居多53.8%,依据案例地区公共工程事务主管部门所列之活化标准(附录一)以现况闲置等级评定划分,已活化为82件68.9%为最多、低度使用为18.5%、完全闲置为12.6%。

公共设施闲置及低度利用形成之原因,经由文献可归结为五大面向:包括“管理不善”“缺乏经费”“行政程序尚未完成问题”“环境变迁”“政治因素”。分析发现结论如下:

1.依据文献拟定十一项问项,包括:“行政机关协调配套措施不足”“选举时承诺但未经规划配套”“公共建设相关法令的适法性疑虑”“空间与土地权属的取得受阻”“案例地区发展政策变迁”“专责管理人才级单位缺乏”“专业经营经验不足”“政府预算不足无力支持”“设施规划认知与市场需求现况差异”“社区民众支持与参与程度缺乏”“设施功能定位及用途配置规划不当”,再针对列管公共设施进行调查。

2.将各项进行叙述统计,其中发现七项大于普通、一项等于普通、四项低于普通,发现多项具有突显形成闲置的原因。

3.就相关性分析发现除“政府预算不足无力支持”为“弱相关性”外,其余十项均为“强相关性”。

4.经因素分析发现结果,调查资料适合进行因素分析(KMO为0.834),以探索性因素分析以直交法进行因素转轴,依据因素特征值大于1之因素,归纳为三项,命名为“公共行政推动”因素、“管理专业质量”因素、“设施规划使用”因素,累积解释变异量达70.85%具代表性,经分析结果可厘清“列管公共设施闲置及低度利用之形成因素”。

(1)“公共行政推动”因素,包括:行政机关协调配套措施不足、选举时承诺但未经规划配套、公共建设相关法令的适法性疑虑、空间与土地权属的取得受阻、案例地区发展政策变迁,共计五题,皆为“案例地区公共政策及行政体制出现之公共行政推动”课题。

(2)“管理专业质量”因素,包括:专责管理人才级单位缺乏、专业经营经验不足、政府预算不足无力支持交通设施规划,共计三题,皆属于“公共事务管理专业质量能力技术”课题。

(3)“设施规划使用”因素,包括:设施规划认知与市场需求现况差异、社区民众支持与参与程度缺乏、设施功能定位及用途配置规划不当,共三题,为“公共设施规划技术及使用”的课题。

5.另就造成闲置现象之主要的困境分析,发现“缺乏规划及经营管理技术”为最高,其次为“空间主体定位未被民众认同”,再次为“地方(案例地区省政府)政府财政预算不佳”,“无法掌握闲置公共设施资源价值”,又再次为综合四项皆有影响者占78.2%,显示已涵盖主要造成困境之原因。

6.将十一项形成闲置原因与最主要困境进行单因子变异数分析,发现除“公共建设相关法令的适法性疑虑”“案例地区发展政策变迁”较不显著,其余九项将达显著,表示最主要困境受形成原因之影响程度显著,验证本研究之形成原因足见掌握及可信。

7.由九项列管设施“交通建设”“工商投资”“文教设施”“体育场馆”“社福设施”“展览场馆”“办公厅舍”“市场”“工商设施”对于十一项形成闲置原因进行次数分析,发现各项列管设施对于形成因素构面之原因,皆不相同,均有其特殊成因。

8.由列管设施闲置现况分类“已活化”“低度利用”“完全闲置”对于十一项形成闲置原因进行次数分析,发现均有其特殊成因之现象。 DPIEwjtYEa0c2ecQo73HkNHccccQzBCb4x0TLM9rIT3JflQAdt43ltdX0wleyZJ2

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