第一章
可持续性及经济效率观点下公共基础设施发展

第一节 闲置公共设施定义及相关研究

一、公共基础建设的概念

公共建设（也称为“基础设施”或“基础建设”）（Public Infrastructure）是各项经济建设之基础，与国计民生关系密切，故可视为是政府促进经济持续发展，提升国民生活水平之最根本动能，也是经济整体竞争力提升的关键（林淑馨，2011）。政府基础公共建设的投资除了带动国家整体经济发展之外，亦是政府调和市场机制与公共利益发生冲突时的重要工具，因此公共建设的存在价值与意义无法单纯的以市场机制为唯一考虑（井雄均，1998），需纳入考虑维护社会国家的公平、稳定与安全等因素，这也是为何该项建设需要由政府来协助提供的主要原因（郑人豪，2006）。关于公共建设的概念，若以兴建主体来区分，广义的公共建设泛指以服务公众为目的或为公众使用之建设，由民间与政府所兴办者也都在涵盖的范畴之内；但狭义的公共建设，则专指由政府主导兴办，而以服务公众或为公众使用为目的之建设（钟文传，2007）。然若以建设的内容来区分，则公共建设可分为“实体基础建设”（Physical Infrastructure）与“社会基础建设”（Social Infrastructure），前者是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是社会赖以生存发展的一般硬件建设，如：公路、铁路、机场、通信等公共设施，而后者则包括教育、科技、医疗卫生、体育等社会环境的运作机制塑造等（黄崇哲，2008）。

二、公共基础设施释义及特性分类

公共设施是由政府所提供之财货，为公共财之一，亦属于一种福利性设施，用以满足某地区的公共需求，其所产生之效益为一般大众所共享，其实施都市计划的目的乃为改善居民之生活环境，提升地区之生活质量，而公共基础设施之设置更为达成此一目的重要手段之一。

广义的公共基础设施定义，包括“公共设施”及“公用事业设备”，说明如下。

1.“公共设施”

就法律上观点，系指“供公共目的使用之有体物或其他物之设备”；然而功能性观点，可知空间利用的“公共性”乃是公共设施概念之核心，而公共性此一富含政策意涵的概念（叶俊荣、江淳芳、陈仲嶙，2002）。公共设施则是由政府所提供之财货，为公共财之一，用以满足某地区的公共需求，其具有下列特性：

（1）“递减性”。地方公共财的财货利益于空间上分布是不均质的，会随距离增加而减少。

（2）“规模空间经济性”。地方公共财与效用有一最适规模，即此一最适规模产生的总效益最大，过与不及都会降低总效益。

（3）“外溢性”。地方公共财产生的总效益往往超过该地区的范围，而使其他范围受益。

（4）具某种程度的“不排他性”与“整体消费性”。即增加一人利益，并不减损其他人的利益。

公共设施以各项特性加以区分（见表1-1）。（刘小兰，2002）：

2.“公用事业设施”

公用事业设施包括自来水、电力系统、邮电设施、污水系统，为一种自足性事业，用户按其使用多寡，自行负担服务的费用是采“使用者负担”的公平原则来负担成本的。

三、公共设施开发经营管理模式

案例地区行政管理机构资产之公共设施开发模式◇

公共设施以经营主体区分之开发模式，可区分为公办公营、公办民营、公产民营，分别定义说明（见表1-2）：

四、公有资产委外模式（民间参与）开发经营管理

案例地区行政管理机构为奖励民间投资公共建设，引进民间资金及借重民间企业经营效率，以达到加速公共建设之兴建，并减轻政府财政负担。在1994年起陆续通过施行“奖励民间参与交通建设条例”“开放发电业作业要点”“奖励公民营机构兴建营运垃圾焚化厂推动方案”等法令。并于2000年公布施行《促进民间参与公共建设法》（简称《促参法》）。提及公共设施以委外模式区分之开发分类（见表1-3）：

第二节 公共基础设施公私协力（PPP）理论与研究

一、公私协力（PPP）理论

（一）公私协力

发展背景

1970年代，各国为应对政府财政日益困窘，公私协力渐成为政府推动重大建设之理念 ，其类型应可包含政府及民间组织二者间各种形态组合下之“协议”“合作”关系，亦即：“一个城市的政府与企业，从双方预期得到的特定产出目标下，到个别达成一特定贡献所为之不间断语正式关之谓”（Norman，1998）。

“公私协力”或称“公私协力”（Public-Private Partnership，PPP）之伙伴关系，强调积极性的政府及公共领域核心的重要性（林玉华，2004）。在“政府组织改造”与“民营化”的趋势下，公私协力目前已成为推动公共建设与公共资产管理的新趋势（Savas，2000；李宗勋，2004）。目前政府的财政状况下，透过公私协力合作机制来进行建设将是政府长远的计划愿景。公私协力为政府与民间组织于互动过程中，在共同参与、责任分担及平等互惠的原则下，所产生的合法形式的合作形态（吴济华，2001；陈明灿、张蔚宏，2005）。

李宗勋（2007）传统市场或层级节制二分法来区分政府与私部门的社会机制似乎过于简化；相反地，必须寻求两者间最适合的治理网络关系，以“合作与参与”代替“竞争与控制”，此种关系即是以公私协力PPP）伙伴所构联的政府附加价值而建立的角色。所谓民间参与系指民间利用其资金及管理能力，投入公共建设，以协助政府分担建造期或营运期之特定风险（张家春、唐瑜忆，2005）。张学圣、黄惠愉（2005）认为公私协力乃指公私双方均有参与意愿，并建立在评等互惠与责任分担之基础下。E.S.Savas、黄煜文译（2005）公共建设采由公私协力的型式（见图1-1）。

（二）民间参与公共建设发展

林淑馨（2011）民间参与公共建设被视为是民营化政策的一环，是案例地区政府实现国际化、自由化的重要经济发展策略。其政策目标在减轻政府财政负担、精简政府组织人才，以及提升公共建设的效率与服务质量，以达成促进案例地区社会经济发展为最终目标，其中又以减轻政府财政负担最为迫切。在民间参与公共建设的原因中，随着世界潮流的改变，政府部门的角色功能逐渐减弱，已无法应对多元化、复杂化的公共建设需求。因此，虽然私人资本与公共建设本质有相当的差异存在，但在适当的机制下仍有可能将公共建设市场化或民营化，作为促进民间参与的诱因（钟文传，2007）。

Savas（2002）的分析，民间参与公共建设可以满足下列三项需求：（1）提升公共设施的水平以应对人口成长，满足日渐严重的法令要求，或以吸引投资与开发；（2）使公共建设的兴建成本极小化，以避免其后续对社会大众造成的“费率震撼”（Rate Shock）；（3）由该公共建设特许权取得之付款以作为其他潜在计划所需之资本。

换言之，政府开放民间参与公共建设，主要是希望借由民间的参与，一方面弥补政府在专业知识上的不足，另一方面节省投资经费和营运费用，以进行更多的公共投资。在民间参与公共建设的形态中，尽管公共建设种类繁多，但多少具有公共财的性质，因此并非每项公共建设均适用于民间参与模式开发，而必须视其经营的可能性而定（林淑馨，2011）。在适用民间参与模式的公共建设种类中，可依公共建设的投资期长短，以及公共性和商业性之强弱等特性而选择不同的民间参与模式（钟文传，2007）。

若公共建设回收期较长，公共性强的特性，则又可根据独占或寡占来加以区隔，如公共建设具有独占性，政府必须确实监督以保障建设后民众的权益，另外对民间而言，由于参与这类投资建设所涉及的层面复杂、专业性高、回收期长、风险大，政府需提供足够的计划诱因；如公共建设具有寡占性，政府部门所扮演的是以公权力协助民间取得土地与办理相关行政事宜，并且控制收费标准以维护公众利益，协助附加价值开发等，亦即政府需进行功能性规范，而民间则可以在规划设计、施工与营运管理上尽情发挥（林淑馨，2011）。

相形之下，若公共建设无独占性，也非民生基本设施，却具商业价值，政府对此类的公共建设开发，仅需做功能性的规范以确保公共利益，至于规范构想、经营策略等则可由民间充分发挥。由于此类公共建设具有自偿性，所以必须额外提供诱因吸引民间参与，但政府需制订公平、公开的游戏规则，以确保民众能够被提供最佳的设施选择（林淑馨，2011）。另外若公共建设本身为民众日常生活的一部分，虽自偿性不高，但因可以吸引大量人潮，所以能创造附属设施的商业价值，也因此，政府对于此类计划的附属设施开发应采开放的态度，在不影响原有设施机能的前提下，提供民间经营的必要规模与条件，才能吸引民间参与投资开发（钟文传，2007）。

民间机构参与公共建设之方式依据案例地区财政事务主管部门（2014）促进民间参与公共建设法令汇编第八条说明如下：

（1）由民间机构投资兴建并为营运；营运期间届满后，移转该建设之所有权予政府。

（2）由民间机构投资新建完成后，政府无偿取得所有权，并委托该民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府。

（3）由民间机构投资新建完成后，政府一次或分期给付建设经费以取得所有权，并委托该民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府。

（4）由政府委托民间机构，或由民间机构向政府租赁现有设施，予以扩建、整建后并为营运；营运期间届满后，营运权归还政府。

（5）由政府投资新建完成后，委托民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府。

（6）为配合政府政策，由民间机构投资新建，拥有所有权，并自为营运或委托第三人营运。

（7）其他经主管机关核定之方式。

周莳霈（1999）及郭进雄（2006）整理各类民间参与公共建设的方式，所谓民间参与，系指民间以其资金与管理能力，投入公共建设以协助政府分担建造期或营运期特定风险之作法，一般而言，民间参与公共建设的方式众多，包括：（1）BO（Build-Operate）、（2）BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）、（3）BTO（Build-Transfer-Operate）、（4）BOO（Build-Own-Operate）、（5）BT（Build-Transfer）、（6）OT（Operate-Transfer）、（7）BTL（Build-Transfer-Lease）、（8）BLT（Build-Lease-Transfer）、（9）ROT（Rehabilitate Operate-Transfer）、（10）ROO（Refunish-Own-Operate）、（11）LROT（Lease-Rehabilitate-Operate-Transfer）、（12）BOT（Build-Operate-Transfer）、（13）DBFO（Design-Build-Finance-Operate）。

以下就民间参与公共建设之方式，逐一说明（见表1-4）：

（三）世界各地公私协力相关研究

邢志航（2012）整理相关公私协力世界各地诸多文献（见表1-5）：

（四）公私协力关键绩效评估

Hayfield（1986）发现大多数的BOT计划案失败的主要原因，都不是因为技术上的问题，此现象说明计划开始进行风险评估之风险确认的重要性，若将风险做不适当的确认，或仅做部分的确认，可能对整个计划案的风险造成错误的估计。

黄昆山、邢志航（1997）、邢志航（1998）透过世界上公共工程采用公私协力方式开发经验及文献发现，公私协力成功与否的关键性因素于财务问题，其中所包含的相互影响关系（见图1-2），影响面向可归纳如下四项，包括：“政府与民间组织扮演角色差异性”“影响财务因素之不确定性”“开发财务计划之可行性”“协商评估决策机制之完整性”四项间相互影响。

苏南（2013）认为BOT模式有下列六点优点：

（1）节省政府财政。

（2）引进民间的专业经营。

（3）提高建设对民众需求的服务效率。

（4）节省营运成本。

（5）使公共建设成为融资工具，使资金有效运用。

（6）提供较佳的人力服务效率。

冯正民、钟启桩（2000）依据相关文献将BOT项目于运行时间中可能产生之风险列为表1-6：

政府绩效难以衡量是不争的事实，因为没有营利的动机且缺乏客观的市场数据如营收、获利率及市场占有率等，所以在绩效本身有界定上的困难（杨佳慧，2001）。郭幸萍、吴钢立（2013）公私协力并非万灵丹，成功的公私协力模式取决于是否有一套完整的机制设计，包括公私协力关系与政府角色的界定、伙伴文化及互信互惠关系的建立、相关法令与制度的建立、公私协力运作模式之建构、合理的契约内容、参与者权责界定、风险及不确定性的管控，以及委外管理措施和奖励诱因的配套制度等。

二、公私协力理论与形态

“公私协力”或称“公私合伙”（PPP）之伙伴关系，强调积极性的政府及公共领域核心的重要性（林玉华，2004）。公私协力关系包括“合作关系”（Cooperation）及“合伙关系”（Partnership）两个层面，“合作关系”乃指在政府与民间组织水平互动的过程中，政府扮演“诱导性”和“支持性”的角色，而民间组织扮演“配合性”的角色；“合伙关系”乃指在政府与民间组织互动过程中，双方形成平等互惠、共同参与及责任分担的关系（刘嘉雯，2000）。

公私协力是一种将私部门参与公共事务地位“合法化”或“正式化”的做法，政府与民间组织互相依存的程序，会因合作、合伙关系的建立而增强，而合作与合伙关系的主要差异在于政府与民间组织共同决策及责任分担的程度，政府与民间组织在合伙关系中的共同决策程度比合作关系来得高（吴英明，1993）。陈恒钧（1997）认为政府与民间组织协力关系意指政府与民间组织共同寻求目标、策略及资源整合，共同分担经营社会责任与共创可分享之成果，此种关系的建立试图将民间企业精神及成本效益分析的观念引进政府服务功能之中。

三、公私协力类型

程明修（2006）指出行政机构（意指公家单位）与私人机构（私人意指私部门、民间机构）在公共基础设施的兴建管理与营运合作协力之上，随着不同角色的扮演，一般可以有所谓“公办公营（均由行政机构担任建设、管理与营运角色）”“公办民营（由行政机构担任建设；但由私人机构担任管理与营运角色）”“民办公营（由私人机构担任建设；但由行政机构管理与营运角色）”以及“民办民营（均由私人机构担任建设、管理与营运角色）”之分（见表1-7），并对四个类别之建设、管理与营运角色方式作概略说明如下：

（一）公办公营

公共基础之建设、管理与营运角色均由行政机构担任。但是不排除将部分的业务透过契约委托私人办理。但是关于营运管理的责任还是由行政承担。业务委托所需之费用则由行政负担。这是公私协力行为中最常见之一种活用类型（程明修，2006）。

（二）公办民营（委外经营）

童诣雯、杜功仁（2010）以全生命周期的观念将TP市市民运动中心公办民营之过程分为四大阶段，依序分别为规划设计时间、公告招商阶段、营运阶段及移转阶段，并建构公办民营模式流程概况图，透过概况图的说明，可以了解每个阶段的每个程序，政府势必扮演着关键的主导者，而民间组织亦必须秉持着经济效益考虑下，达到最完美的分工合作，才能满足政府与民间组织彼此的效益与愿景。

由行政担任建设；但由私人担任公共基础设施管理与营运角色。其中再可区分：

（1）管理营运委托：私人担任公共基础设施之管理与营运乃是透过委托的方式为之。委托管理营运所需费用仍由行政负担。所谓《案例地区促进民间参与公共建设法》（以下称《促参法》）第8条第1项第5款规定“由行政机构投资新建完成后，委托民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还行政机构（OT）”，即包括此一类型。（2）设施出租（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）：行政机构兴建设施后可透过有偿或无偿的方式租借给私人，而委由私人进行营运管理。管理营运之费用则由从利用人处收取之收入充之。案例地区《促参法》第8条第1项第4款规定“由行政机构委托民间机构，或由民间机构向行政机构租赁现有设施，予以扩建、整建后并为营运；营运期间届满后，营运权归还行政机构”，可包括此一类型。

（3）设施转让：行政机构兴建设施后可以透过有偿或者无偿的方式将所有权移转给私人，而委由私人进行营运管理。管理营运之费用则由从利用人处收取之收入充之。至于兴建所需费用，如果是在有偿转让情形，实际上形成私人负担；至于无偿转让时，则仍由行政机构承担。

（4）DBO（Design-Build-Operate）：这是前述三种形态的进一步活用类型。不只营运管理（Operate），即使是设施的设计（Design）或者工程的施作（Build）均可以部分地委由私人为之（程明修，2006）。

（三）民办公营

由私人担任兴建公共设施；但由行政管理与营运角色。其中又可区分二种形态：

（1）设施让受：这是由私人兴建公共设施，之后将该设施让授予行政，而由行政担任管理与营运之角色。因此，公共设施之兴建以及管理营运所需费用，实际上是由行政机构负担。

（2）设施借用：这是由私人兴建公共设施，之后将该设施出借予行政机构，而由行政机构担任管理与营运之角色。因此，公共设施之兴建以及管理营运所需费用，实际上是由行政机构负担（程明修，2006）。

（四）民办民营

均由私人担任公共基础设施之建设、管理与营运角色。其中可分以下几种类型：

（1）PFI（私人财务投资，Private Finance Initiative）：这是将公共基础设施之设计、兴建、营运与资金调度全部交给私人完成，这是民办民营类型中最极致的形态。

（2）BTO（Build-Transfer-Operate）：公共基础设施之设计、兴建、营运与资金调度全部都委由私人完成，但是建设完成后将所有权移转给行政的类型。案例地区《促参法》第8条第1项第2款规定“由民间机构投资新建完成后，政府无偿取得所有权，并委托该民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府”，以及第3款规定“由民间机构投资新建完成后，政府一期或分期给付建设经费以取得所有权，并委托该民间机构营运；营运期间届满后，营运权归还政府”，即指此一类型。

（3）BOT（Build-Operate-Transfer）：公共基础设施之设计、兴建、营运建设与营运期间届满后，将所有权移转给行政的类型。《促参法》第8条第1项第1款规定“由民间机构投资新建并为营运；营运期间届满后，移转该建设之所有权予政府”，即指此一类型的合作关系。

（4）BOO（Build-Own-Operate）：公共基础设施之设计、兴建、营运与资金调度全部都委由私人完成，但是建设与营运期间届满后，并不将所有权移转给行政的类型。《促参法》第8条第1项第6款规定“为配合行政机构政策，由民间机构投资新建，拥有所有权，并自为营运或委托第三人营运”，即包括此一类型（程明修，2006）。

四、公私协力案例相关考虑因素之研究

林贵贞（2006）指出国际公认英国在推动民间参与公共建设成效卓著，根据英国推动民间参与公共建设的经验显示，事后的绩效评量是相当重要但却常常受到忽视的环节。民间参与公共建设案件的许可期间短则数年、长则数十年，规模小则数十万，大则数百亿。无论规模大小及年期长短之差异，对政府财政、整体社会与经济层面都将产生深远的影响。

而民间参与公共建设委托经营案于营运期间，营运绩效除攸关行政机构的施政质量，更关系受托经营之私部门的获利，及后续的承接意愿。因此，建立一套有系统地追踪民间参与公共建设的执行成效的绩效评估机制至为重要。

第三节 世界各地公共设施委外经营活化思维研究

现行的行政机构委外经营的措施，以市场为基础的行政机构治理模式，对于“委外经营”之相关研究甚多，就主要研究方向分为二：委外经营制度之研究面向、对于目的事业公共设施之委外经营个案之研究面向。

一、委外经营制度面向研究

委外经营文献中相关研究甚多，主要包括：黄莹芳（2006）针对公立博物馆委外经营探讨；张琼玲、张力亚（2005），政府业务委外经营管理及运作过程之研究——以TP市政府社会局为例；洪昌文、陈思均（2005），一般性管理训练委外之研究（上）（下）；何心宇（2005），策略性委外经营模式与商机；丘昌泰（2002），政府业务委外经营的三部曲模式；刘坤亿（2002）地方政府治理机制的创新挑战——市场治理模式的功能与限制；廖丽娟（2004），长期社会性资产委外经营管理应用之认知——兼论投资创业投资事业可行性分析；李宗勋、范祥伟（2001），以“总量管制”推动政府业务委外经营的理论与做法。

与本研究相关之论述，包括：李宗勋、范祥伟（2001）以“总量管制”推动政府业务委外经营的理论与做法，提及“案例地区在以总量管制推动政府业务委外经营的过程，宜针对过往只偏重于‘运行时间’才开放民间竞标参与，忽略‘规划阶段’的民间参与意愿、能力之调查与可行性分析、‘评估阶段’的指标架构与检讨调整，致陈义过高或一厢情愿，亟待改正”；丘昌泰（2002）提及：“政府业务委外经营的三部曲模式：‘以客户满意经营为核心价值’、‘以营造公私合伙关系为委外原则’、‘以多元民营化方式为委外策略’甚为重要”；许华伟（2003）亦对行政机关资安业务委外经营的法制重点举隅研析；而近期张琼玲、张力亚（2005），行政机构业务委外经营管理及运作过程之研究，认为“政府业务委外的政策时必须建立‘铁三角关系’ ，意指将行政机构、受托单位、受服务民众这三项目标，提出作法、建议，且相互监督制衡，使委外政策能更符合效率与巩固公共利益稳定运作模式”。

二、委外经营相关理论及经验

（一）委外经营之含义及相关理论

面临全球化潮流来临，各国政府为提升国家竞争力，必须创造政府的附加价值（value-added），因此现代化政府不断以调和传统公共服务以及师法企业的新价值为职志，政府便致力追求提升政府响应力与效率，减少政府过去陋习而追求小而美的政府的价值。（李宗勋，2002）

推动政府业务委外部但可提升公共服务质量与效率，亦可避免政府财政成长失控，再加上可以刺激民间部门的发展并提振经济，因此各国政府都将此列为努力的重点，使得政府业务委外不仅是大势所趋，亦成为各国政府共通的政策之一。

1.“委外经营”之含义

政府业务委外经营是将本身的业务以各种不同的形式委由民间单位执行或办理，其形式包含公办民营、签约外包、BOT（Build-Operate-Transfer）、民营化等。从内容上可界定为：是政府各行政机关依其组织法令范围内所规定应办理业务委托之业务。其次，业务委外又指将行政上所欲执行之业务委托他人或组织办理者而言。（张琼玲、张力亚，2005）

2.委外经营之相关理论

根据Walsh（1995）之观点，业务委外经营管理层面所必须面临的问题包括以下几项：信息（Information）、诱因（Incentives）、信任（Trust）、品质（Quality）、风险（Risk）等五项，此五项问题会相互影响。

李宗勋（2002）对于政府业务委外经营的理论基础，认为以“制度经济学理论” 为主；其中包括“公共选择理论”“委托人代理人理论”“交易成本理论”“社会选择理论”“理性选择理论”等学派，以通盘性的“最佳价值”概念架构引涉各相关理论之观点。

（二）世界各地委外经营案例与发展经验

期望达成改善闲置公共设施及活化利用之目标，可应用世界各地对于公共设施资产管理领域的思维与经验，如：英国铁路旅馆、英国电信、英国瓦斯、垃圾收集、医院清洁……等委外经营案；美国印第安纳波里市自来水处理场、纽约市以契约方式委外经营案至1988年共有4361件（社福机构）；OECD会员国之委外经营：澳洲、墨西哥、丹麦、瑞典、希腊等国近数十年经验等。

而依据世界各地政府之委外经验，以中国、英国、美国、加拿大、日本之经验，依据（张琼玲、张力亚，2005）之文献汇整，说明如下。

1.中国之政府委外经验

傅庆阳（2019）指出2004年以来PPP模式的爆发式增长，PPP项目实施的规范性越来越受到国家相关部委和业界的重视。截至2018年12月末，全国PPP综合信息平台项目管理库累计项目数8654个、投资额13.2万亿元；另外，还有3971个项目已列入储备清单，投资额达4.6万亿元，中国已成为全球最大、最具影响力的PPP市场。PPP模式在中国发展的过程和结果，已经超出了人们的预期，这不仅包含PPP模式涉及的领域、范围和规模，还包括PPP推进的力度、进度、质量和层出不穷的问题。2014年以来，中国国务院及国家发展改革委、财政部、住建部等部委陆续发文，在全国范围推广应用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，尤其是在垃圾处理、污水处理等具有现金流、市场化程度较高的公共服务领域更是力推应用PPP模式。政府推广力度前所未有，为此在全国范围内掀起了一股PPP热潮，一时间，PPP模式在各行各业被广泛应用，PPP项目在全国各地遍地开花。

由于PPP发展过于迅猛，出现了部分地区对于PPP的理解出现偏差或执行走样，2017年年底国家相关部委开始对PPP项目实行严格甄别、强化监测、规范管理，2018年以来财政部与国家发展改革委实施了规模宏大的项目库清理整顿行动，2018年管理库共清退项目2557个，涉及投资额3.0万亿元。日益严格的人库审查和全过程动态监管已成为PPP项目管理的主旋律，从而促使PPP回归理性与常态，而绩效评价管理正是PPP项目全过程规范管理不可或缺的关键部分。因此业界将2018年称为PPP的规范之年。

2.英国之政府委外经验

英国政府业务委外经验：就委外经验项目，包括：“第三条道路与服务” 、“最佳价值的委外经营” ^[1] 、“公司合伙取代市场优势” ；可供参考之经验内容如下：

（1）公私合伙的做法上具有阶段性“启动、寻找合伙对象、进行合伙、检视方案”。

（2）训练较案之传输协同民间机构共同提供。

（3）委外场馆内部粉饰、展示、保全及机电维护。

3.美国之政府委外经验

美国州政府业务委外经验：就委外经验项目，包括：“州政府委外经营累积之经验” 、“营造竞争环境的委外过程” 、“推展委外经营的关键” ；可供参考之经验内容如下：

（1）引进成果导向之观念。

（2）业务委外推动必须有政治领导者积极投入与承诺。

（3）政府必须将员工移转到私部门环境的策略。

（4）以“明确”及“弹性”为原则建构契约管理机制。

（5）政府必须监督与评估私部门服务绩效以确保完成政府的目标。

4.加拿大之政府委外经验

加拿大联邦及省政府业务委托外包经验：就委外经验项目，包括：“加拿大政府业务委外形式”“安大略省政府业务委外经验”“魁北克省政府委外经验”；可供参考之经验内容如下：

（1）对委外后相关单位受影响人员提供补偿性措施。

（2）运用“合作协议”方式，建立政府与民间组织良善的伙伴关系。

（3）行政机关业务如具有市场竞争性，亦可规划转型为事业机构。

（4）重新思考政府任务之必要性。

（5）建议创新的治理模式。

5.日本之政府委外经验

日本在21世纪初，即以“转用”方式促进都市空间能更有效活用，便以“转用”的促使都市空间能更有效活用探讨，认为“转化”主要是因不动产原空间功能随时代经济环境转变，而失去原有效益，亦即进入都市生命周期的“衰退”时期，在需求减少下，如何使“衰退”的不动产回复、再生、现代化，即为“转用”最主要的功能。

将行政机构所建设投资之公共设施视为“项目”（Project）进行管理，就公共设施的项目生命周期特性，大略可分为“规划评估”“兴建施工”“执行经营”“移转更新”等阶段，而各阶段所需考虑之“项目的目标权衡”（Trade-Offs）与“项目的风险掌控”皆不相同，纳入“项目管理”（Project Management） 与“风险管理”（Risk Management） 的管理理念，以美国学者Savas，E.S.（2000）归纳提出公共服务委外经营竞争过程步骤的论点，将更能在推动公共建设活化利用上有所帮助。

三、目的事业公共设施委外经营个案研究面向思维

目的事业公共设施之委外经营个案案例多为公共文化设施及社会福利等政府业务为主，近年有更多元之公共设施采用委外经营方式：如历史建物再利用、垃圾清运、社区大学、渔港开发、医院业务、公有闲置空间、非营利组织、学校运动设施、军事后勤要项、院校校务基金、公园绿地、文化设施（博物馆、美术馆、公有图书馆）等多样的公共设施。具体如下：

曾希文（2006）对于TP当代艺术馆委外经营之困境与蜕变；柯正峰（2005），科学教育馆委外经营经验分享；陈冠年（2004），论图书馆服务之全面委外经营；朱正一、施仁兴、陈奕芝、徐韶涓、黄秀美（2004），乡、镇卫生所医疗业务委外经营可行性初探——以HL县玉里镇卫生所为例；蔡进满（2004），行政机构业务委外财务绩效检讨——以武陵农场第二国民宾馆为例；李连宗、蔡蜜西（2003），明新技术学院运动中心委外经营学生满意度之研究；许美云（2002），公立博物馆现行委外经营模式探讨兼谈其冲突与和谐；王惠君（2001）闲置空间再生与活化——活化公有闲置空间成为文化资源之探讨。

四、公共设施委外经营之活化思维

与本研究相关之文献内容：王惠君（2001）针对闲置空间再生与活化研究，其中提及与本研究所探讨之活化公共设施中，活化公有闲置空间之意义有六项，亦为本研究所期望之目标：

（1）提高行政管理机构财产及资源之利用效能。

（2）增进行政管理机构各部门之协调机制。

（3）创造公有闲置空间之多元功能再利用。

（4）推动公共设施之永续经营。

（5）建立公众参与机制活化公共资产。

（6）创造新的公共使用空间经验。

另外，对于“闲置空间再利用之经营模式”其中提及四项特性：

（1）公有闲置空间、土地再利用之经营使用期限。

（2）空间再利用之权属变更方式。

（3）公有闲置空间再利用整理修缮方式。

（4）公有闲置空间再利用之经营组织及策略。

以案例地区公共设施低度利用及闲置情形而言，突显出长久以来政府对于公共建设的处理态度，由相关研究文献与以及未经由整合评估机制，轻忽建立整体性地方公共建设的配套策略所形成，下列二项为主要的课题：

（1）对于公共建设工程规划之事前评估未能周全。

于公共预算筹编、审议、执行、决算审计四阶段中的“预算运行时间”（Reed，B.J.&Swaim，J.W.，1996），呈现出公共设施闲置及低度利用之情形，即为公共建设在开发及管理，政府未着重于投资及市场利用效益，应纳入项目计划之精神，于时间、成本及绩效中做出适当之权衡。

（2）对于风险管控以及应变措施的机制不足。

形成在公共需求与供给于市场变化时，无法有效应对市场变化而有弹性调整机制。应于运行时间纳入风险管理的思维，不同公共设施在投资兴建时所面临的风险并不相同，如何应对市场供需之变化具备定位的弹性，是在提供公共需求与供给之变化过程中，活化公共设施重要的关键。

五、公共基础建设PPP项目全生命周期思维

PPP项目的全生命周期是涵盖发起、识别、筛选、准备、设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期，与传统项目全生命周期相比，需要更多科学理论与研究进行协助。

尤其是公共基础建设PPP项目在全生命周期思维中，因社会、经济、市场等环境因素影响，所出现的发展课题，如：利用闲置预测警示、运营管理绩效不彰、活化再利用方案可行性、财务敏感度关键因素、各类合作模式之公私部门协力机制、管理绩效评估工具、经营战略地图……等管理技术与工具，均需要进一步之研究以促使公私协力项目更加完善。

因此公共基础建设物业资产全生命周期为研究范畴，以预测闲置现象为课题、活化方案可行性为目标、财务绩效为手段，建构可持续发展的公共基础建设理念，将是公共基础建设PPP项目重要的管理思维。

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[1] Woods，Rober（2000）.“社会住房管理多重压力”于John Clark，Sharon Gewirtz&Eugene McLaughlin（编辑），《新管理主义，新福利》.英国，伦敦：塞奇出版公司，pp.137-151.
Clarke，John2000）.“休闲：管理主义和公共空间”于John Clark，Sharon Gewirtz&Eugene McLaughlin（编辑），《新管理主义，新福利》.英国，伦敦：塞奇出版公司，pp.186-201. /Lb1Xd1F00VibpllOxftvLfAAlxoaroqZYBAazRUs98TM6DvUfossNX1v0+RckQf