绪论

世界各地许多都市区域的都市公共建设为顺应经济的快速发展，无论是对于民众期许呼应或是为政府政绩的寻求发展与突破，都会大量地增建、兴建或创建许多公共基础设施。而这些设施多未以全生命周期的角度加以思索，出现公共基础设施长远性的管理维护等许多问题。除了整备、新建、管理、营运之外，所产生出来一连串的公款的浪费以及效率的不彰课题，形成了许多诸多闲置的现象。各个地方政府也都发现，许多公共设施的闲置造成了都市空间结构上的不连续，以及财政经济上的浪费，甚至是成为都市的颓败与治安隐患地区，妨碍都市建设发展。因此，针对此类问题提出了一连串的活化思维策略、财务手段、多元制度改革战略及政策来加以补救。

公私协力（Public-private Partnership，PPP）模式便是政府引入社会资本合作，协助公共建设兴建常用的方式，世界各地运作之项目有四类模式：具有涉及土地及天然资源相关项目、具有收益交通建设基础设施、具有收益性之巨额投资项目、具有公益性明显公共服务类城镇化或科教文卫基础建设设施。PPP在世界各地的发展轨迹上，其中可持续发展性、竞合关系、协商对等上对于政府具有不同的时代意义。所涉及预算执行及行政经济效率上也是一种新形态制度，将全生命周期治理、风险均摊、利润共荣、奖励创新、公共管理绩效运用于公共基础建设中，为公共管理的创新，能通过奖励及约束法律并引入市场竞合机制，提高公共基础服务设施的服务质量与供给效率，将公共资产重整后再利用，形成具公共属性的资产筹码，协助推动未来发展政策。

中国1984年开始出现第一个PPP项目，迄今各类型的PPP项目如雨后春笋般在各建设中出现。中国财政部PPP中心公布，截至2020年11月末，2020年PPP综合信息平台管理库PPP项目信息储备清单项目累计3397个、投资额3.9万亿元。整体由2014年以来，累计入库项目9954个、投资额15.3万亿元；累计签约落地项目6920个、投资额11.0万亿元，落地率69.5%；累计开工建设项目4188个、投资额6.4万亿元，开工率60.5%，更是发展迅猛（中国财经报，2021年1月）。基于过去30年PPP经验，在2016年出台特色小镇建设引入PPP模式，2018年9月《乡村振兴战略规划（2018-2022）》的乡村振兴政策出台，鼓励“乡村振兴采取PPP模式”，地方政府将更需要社会资本在资金、技术和运营管理等面向协助，并配合政府的政策出台与监督，带动投向农村产业融合领域，推进地方政府（公家力量）与社会资本（民间力量）协力合作，加快农业现代化有力支撑。现今，乡村振兴具体落实战略发展，即是融合项目中农村公路建设、农村交通物流基础设施网络建设、农村水利设施网络建设、农村能源基础建设设施建设……等，此类措施皆适合以公私协力PPP模式给予特许权力支持进行推动，然而如何具体落实，就需要有深入并具有理论与实务的推演模拟与战略研究支持，遂本书将经验汇集研究成果结集成册。

而案例地区于1981年也相继出现类似PPP模式的法令，执行BOT项目的垦丁凯撒大饭店，1983年TP世贸中心国际观光旅馆、1995年的YM大型音乐区，均为经济快速发展时其所出现兴建之公共基础建设。在高速经济发展后至2007年起由案例地区行政机构所列管之闲置公共设施共计153件（媒体称“蚊子馆”），闲置情况仍持续在恶性循环中。公共基础建设由于诸多复杂原因，造成活力丧失。然而由于社会民众及经济产业仍期望能不断有新建设，案例地区政府期望引入多元活化模式进行活力再造及再利用，行政机构不断尝试引入各种活化手段（如：PPP、PFI、BOT、OT……）或委外经营（如：公办民营、联合开发），期望引入民间经营活力及社会资本，并制定活化标准的界定，期望持续活化。然而，迄今仍未以全生命周期的物业资产思维进行整改与兴建公共建设，故而一再形成“兴建—闲置—活化—再改建—再闲置”的循环；对都市财政的资产而言是一种结构性的系统性风险，对于政府而言形成管理效率不彰窘境，社会舆论及民间组织也不断质疑政府的规划、管理及执行能力。

一、本书价值

本书是多年累积研究成果集成，以公共基础建设资产全生命周期实践为研究范畴，涵盖预测闲置现象为课题、活化方案可行性为目标、财务绩效为手段，建构可持续发展的公共基础建设理念。

就实务应用方面，针对可持续性及公共管理绩效之经济效率观点，探讨现今都市与城乡公共基础建设发展的问题，尤其是借鉴世界各区域经济高速发展之后，反映出公共部门为应对社会经济需求产生公共设施建设需求，进行快速地产型开发建设，因诸多原因产生如：开发定位错误、公共资产闲置、经营不善、市场变迁退化……等现象，此类现象属于为影响公共资产管理效率课题。

就学术方面，本书基于可落实的实操角度出发应用多项科学方法，以实际开发相关项目的调研资料作为研究基础，文献以国际各项公私协力案例及委外经营理论探讨，并以实际PPP项目之闲置及已活化案例进行调研及量化研究分析，可以提供从事PPP项目工作的行政部门、金融机构、社会资本企业、咨询顾问业者、研究机构，及顾问专家等进行参考。研究期间成果共发表国际期刊两篇、专业期刊三篇（TSSCI）、研讨会二十篇（含EI研讨会）、得奖两件（案例地区物业管理学会年度最佳论文、日本东京都物业管理年度最佳论文）。

二、本书特色

与目前公共基础建设项目实施公私协力评价之多项研究不尽相同，有别于物有所值（Value for Money，VFM）评估的双阶段（定性与定量）由上而下的评价方式，判断采用PPP模式的适用性，其中常用的公共部门比较值法（Public Sector Comparator，PSC）所需考虑财务因素，或是需要选用相似的项目或运用模拟项目存在大量财务假设因子，反应目前PPP项目前期阶段的积累数据库与研究仍有许多不足之情况下，需要在地PPP项目的推行情况下因地制宜。体现城乡可持续发展的远程目标，对于国家公共建设发展及乡村振兴政策有重要的意义，填补科学论证实践研究的不足，并能成为实践社会共同富裕的愿景。

书中主要以案例地区之经济快速发展后的公共建设发展经验及开发个案为研究对象。其中有闲置列管公共基础设施（失败案例）及获奖的PPP项目公共工程（成功案例），具丰富之实地调研为研究依据，相关调研资料之收集实属不易。为多年参与公共工程PPP项目及研究经验汇集而成，于研究期间共计有四次针对不同研究议题进行全案例地区之深度调研访谈，整体研究期间经1995—2018年，关注案例地区公共基础建设PPP项目及所有生命周期发展过程（活化再利用）、（闲置公共设施列管）、社会舆论（蚊子馆）、政策及法规（《促参法》立法、公共工程采购法立法）、优质PPP项目（GTA奖获奖个案）……等议题。

三、研究方法

以地产型公共基础设施开发为研究对象，针对公共基础设施由下而上的方式，并以各类型实地个案调研萃取关键因素，以量化研究（Quantitative Research）为主，运用研究方法有模糊德尔菲法（Fuzzy Delphi Method，FDM）、探索性因素分析（Exploratory Factor Analysis，EFA）、验证性因素分析（Confirmatory Factor Analysis，CFA）、罗吉斯回归预测模型（Logistic Regression Prediction Mode）、平衡计分法（Balanced Score Card Method，BSC）、战略地图法（Strategy Map）、结构方程模型（Structural Equation Model，SEM）……等。

四、理论基础

运用模糊数学（Fuzzy Mathematics）探求闲置原因；借由工程经济学（Engineering Economics）进行财务评估（Financial Appraisal）；以案例地区列管公共基础建设构建闲置概率预测分析Predictive Parsing；应用结构方程推估委外经营可行性评估中验证存在与“项目财务”的中介效应（Mediating Effects）；利用平衡计分卡绩效评估（BSC Performance Appraisal）探讨委外经营绩效、以案例地区经验建立评估绩效战略地图的成功路径，具体成果掌握公共基础建设全生命周期（识别、准备、采购、执行、移转）的阶段。基础调研资料皆来自案例地区各PPP项目相关议题的实地进行，进行抽样调查（Sampling Survey），共经历四阶段调研计划。

五、架构内容

分为五部分：PPP项目活化思维篇；PPP项目闲置预测篇；PPP项目财务评估篇；PPP项目绩效评估与策略篇；PPP项目未来趋势与展望篇共分九章。

（一）PPP项目活化思维篇

第一章可持续性及经济效率观点下公共基础设施发展，包括：探讨公共设施管理及闲置定义、公共设施生命周期、活化模式思维；第二章闲置公共基础设施形成原因与困境，包括：闲置及低度利用形成原因及分析、闲置现象之“最主要的困境”、列管公共设施之闲置原因及主要困境分析、闲置程度列管公共设施之闲置原因及主要困境分析。

（二）PPP项目闲置预测篇

第三章闲置公共基础设施委外经营活化影响因素与课题，包括：案例地区委外经营个案现况及措施、世界各地闲置公共设施活化案例、建构闲置公共设施影响活化因素架构；第四章公共基础设施闲置状况预测罗吉斯回归模型，包括：模式建构结果分析及应用建议、避免公共设施闲置情形设施条件项目之重要性。

（三）PPP项目财务评估篇

第五章观光游憩设施PPP项目开发奖励投资财务评估，包括：汇整奖励性法源及奖励民间参与公共建设案例、进行观光游憩设施开发财务评估分析、案例地区观光游憩设施PPP项目之开发财务评估实例、归结民间参与观光游憩设施PPP项目特点；第六章闲置公共设施活化项目财务可行性评估结构方程，包括：依据理论建构公私协力项目绩效指标、影响因果关系研究设计及调研成果、闲置公共设施关联性验证调查分析、建构闲置公共设施活化项目财务可行性评估之结构方程模式。

（四）PPP项目绩效评估与策略篇

第七章公共基础设施PPP项目活化可行性评估机制，包括：委外经营活化方案之可行性评估项目调查分析、评估效标及架构分析、建构生命周期委外经营之可行性评估机制、委外经营可行性之活化执行措施；第八章公共基础设施PPP项目绩效评估平衡计分战略地图，包括：公共设施PPP项目绩效评估影响指标架构、公私协力项目绩效指标、建构公私协力绩效评估平衡计分卡、案例地区金擘奖（Golden Thumb Awards，GTA）获奖实例绩效评估结果分析。

（五）PPP项目未来趋势与展望篇

第九章经济快速发展后公共基础设施PPP项目展望。包括：公共建设PPP项目发展趋势将更加快速；奖励性公共基础建设需求仍引入社会资本发展建设的趋势；闲置公共设施持续以PPP模式推动公共资产活化；公共基础建设PPP项目与项目财务关联是活化方案可行性评估重点；公共建设公私协力项目绩效评估机制及平衡计分战略地图。

笔者多年参与公私协力项目审查及担任业界工程顾问实务操作经验，专业领域包括：建筑学、都市设计、土地开发财务评估、城乡规划、公私协力（PPP）、项目管理、工程招投标、工程概预算、建筑信息模型（BIM）。现任IPMA（International Project Management Association）Level B国际高级项目管理师与B级认证评估师、TPMA产业认证委员会评鉴委员、TIPM台湾物业管理学会理事、学术委员、财务委员、不动产经纪人同业公会顾问、建筑开发公司促参部经理、广东肇庆学院生命科学学院风景园林系副教授。

感谢广东省肇庆学院生命科学学院风景园林学系，鼓励与支持本书出版。

感谢广东省肇庆市南药种植与资源利用生物工程技术中心、肇庆学院生物与医药产业学院鼓励与支持本书出版。

感谢哈佛都市设计博士黄崑山教授启蒙与开发财务传授教导；感谢本议题研究期间，所有期刊论文及研讨会评审委员给予宝贵建言及斧正意见；感谢肇庆学院、成功大学、物业管理学会（TIPM）www.tipm.org.tw、专案管理学会（TPMA）www.tw-pma.org.tw 所有产业及学者前辈朋友们关怀与支持。

感谢家人支持及共同努力研究团队伙伴，研究助理陈志豪、沈志达二位协助研究室调研及数据资料汇整，编辑期间肇庆学院助理陈熙臻编辑协助文件汇整及排版，出版过程经多转折，本书始可付梓。然由于时间和笔者水平局限，难免有不足及疏漏之处，尚敬请不吝赐教。

广东省肇庆学院生命科学学院风景园林学系副教授 IPMA Level B国际高级项目管理师 B级认证评估师建筑学博士
2022年5月广东肇庆砚园