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新公共管理运动发端于英国撒切尔政府的改革。撒切尔夫人于1979年出任英国首相，在她及继任者梅杰执政的17年间，其所领导的英国保守党进行了大刀阔斧的行政改革，被称为新公共管理改革，英国则成为新公共管理运动的先驱。
同一时期，美国、新西兰、澳大利亚、加拿大、荷兰等西方国家也在本国开始了不同程度的新公共管理改革。在改革理念上，经济合作与发展组织（OECD）认为，“在各个层级之间、在监督机构与执行机构之间、在公共或私人的各生产单位之间应当引进一种更为契约化、更具参与性、选择更为自由的关系”
。在实践中，公共部门把大量的理论和方法从私人部门移植过来，使公共选择理论、委托-代理理论、交易成本理论等主流理论与市场机制相结合，形成了新合约主义，并在改革中得到充分运用，取得了意想不到的成效。“在许多国家中，合约行为早已超出提供有限的商品和服务的范围，而覆盖了公共服务的所有设计和方式，政府在这些领域表现得越来越像个合同转包商。”
在政府人员雇佣及报酬支付方面，大部分国家采取了更具弹性的方式，“终身雇佣”“永久性职业”等观念被认为是过时的，根据短期合约雇佣人员和根据绩效合约实施奖惩的方式被普遍采用，“在防止出现任意解雇或政治性解雇的情况下，没有效率的雇员很快就会被解雇”
。胡德（Hood）认为把所有事务都诉诸合约是新公共管理模式的一部分；戴维斯（Davis）把新合约主义模式看作新公共管理的进一步发展；休斯（Hughes）认为新合约主义“只不过是管理主义或新公共管理的比较极端化的表现而已”
。莱恩（Lane）认为“新公共管理等同于在政府中使用‘合约主义’”
。但更准确的说法应该是，合约制是新公共管理的核心。
在新公共管理运动中，合约主义理论是一种对传统的政治控制理论的替代，一种更为高超的管理和控制模式逐渐形成，即以委托-代理关系为基本框架，以合约制为治理机制，以提高公共产品和服务供给效率为主要目标的合约制治理模式。莱恩所构建的新公共管理的基本框架体现了合约制治理模式的基本框架（见表2-1）。
表2-1 新公共管理的基本框架
资料来源：莱恩. 新公共管理. 北京：中国青年出版社，2004.
在传统公共治理过程中，政府往往同时承担着公共产品和服务的安排者、生产者和提供者多重角色，政府既要完成“掌舵”的任务又要完成“划桨”的工作。然而，随着社会和经济发展的日益复杂，政府面临着越来越多的诸如技术革命、全球范围的经济竞争、市场的日益分化等不易解决的问题，政府的“掌舵”任务日趋繁重；与此同时，公众对公共产品和服务的种类需求日益增多和细化，对公共产品和服务品质需求不断提高。但是，政府能力的有限性，以及交易成本的现实存在，致使政治家们陷入只能将有限的精力集中在“掌舵”任务上，而无法集中在既不容忽视又无法包揽的“划桨”工作上的困境。因此，政府必须建立一个有效的协调和运作机制使自身摆脱此种困境。
合约制治理模式是现代公共部门治理的最新理论范式，它能够使政府有效地摆脱“掌舵”与“划桨”所产生的职责困境。合约制治理模式引入委托-代理理论，构建了一个包含多重委托-代理关系在内的框架。在这个框架中，政府、国家和部门不是作为公共产品和服务的直接生产者和提供者出现，而是作为委托人，把公共产品和服务的供给等管理工作委托给代理人——执行代理机构、购买机构或管制机构来完成。执行代理机构等代理人又可以通过招标或投标的方式把公共产品和服务委托给企业家、公共企业或私人公司完成。在这些委托-代理关系互动运行过程中，合约制作为有效的协调和运作机制，在委托人和代理人、赛局参与者之间的互动中起着核心作用，委托人和代理人通过各种形式的合约来约束双方的职责和行为结果。