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20世纪70年代以来，合约作为政府再造的一个主要工具，不仅拓展了公共服务供给的制度空间，提升了公共服务供给的效率，而且推动公共事务乃至国家治理（政府治理）走向新的发展形态，即所谓的“契约型国家”或“合约制政府”。正如美国学者库珀（Copper）所说，在当代，政府改革与治理的一个基本趋势是由“权威治理转向合约化治理”——由政府机构来行使政府权力的行动转向通过合约来治理，这是公共管理领域发生的一个重要转变。
在公共部门，合约既可以表现为内部合约，即将传统的科层官僚组织分为购买方和提供方两个角色，购买方制定政策，而提供方则执行该政策；也可以表现为外部合约，即通过合约的方式创造一个竞争的环境，让相关的营利组织、非营利组织和其他公共组织通过竞标获得某项公共产品和服务的生产权。近30年来，合约制治理机制或方式的研究已成为国外尤其是西方公共管理研究的一个重大话题。这些研究涉及合约制治理的理论基础和法律基础，合约制应用的机制、范围、条件、方式、效果和局限性，“契约型国家”或“合约制政府”模式及其与传统的政府治理模式的区别等方面的问题。从研究过程来看，合约制的理论与实践大致经历了以下四个发展阶段。
1937年，新制度经济学的先驱科斯（Coase）发表了《企业的性质》（The Nature of the Firm）一文，将企业的本质理解为“一系列合约关系”，由此开辟了经济学意义上的“企业合约制”研究。此后，阿尔钦（Alchian）和德姆塞茨（Demsets）、威廉姆森（Williamson）、张五常、杨小凯和黄有光等国内外学者不断拓展企业合约理论，尤其是通过应用交易成本、代理成本等分析框架来拓宽人们对现代公司和市场制度的认识。在制度经济学家看来，合约给个人和国家提供了增进财富的有效激励，是现代市场经济运行的基础。可以说，作为公司治理机制的合约理论为现代公司制度、现代金融制度、劳动力市场、经理市场、资本市场以及技术市场等提供了理论基础。
按照传统行政法学的观点，政府与公民之间不可能发生契约关系，正如德国行政法学者迈耶（Mayer）所言，“国家与私人之间，前者之意思恒居单方及支配地位，契约实难想象，即所谓国家不与百姓订合约”。不过，当代法学家从大量的公共事业民营化实践中形成了新的观点，即把传统私法意义上的合约视为公共治理的新手段。正如英国公法学者哈登（Harden）所描述的那样，现代国家已经成为“契约型国家”。从法律实施的角度看，合约制治理作为一种正式的、靠法律保障的、经济利益性的治理方式，对于采用非书面的、基于人际关系的方式无疑是一种巨大的进步；同时，合约制取代了作为管制典范的命令与控制，改变了传统的韦伯式行政科层制，突破了传统法律规制手段的僵化性，使公共治理更加具备回应型法（responsive law）的特性，更好地适应了现代公共行政的弹性需求。
在20世纪80年代政府改革运动中，合约制被视为一种重要的公共服务生产机制来减少政府成本、提升效率。在公共管理学者看来，合约制提供了内在的激励，并使服务生产变得更加有效和节约；合约制为政府提供了更多的机会选择——当竞标价过高或服务无效率时，则可以选择其他生产者。
威廉姆森曾运用交易成本经济学的方式来解释生产还是购买公共服务的选择，其基本观点建立在西蒙（Simon）所提出的两个人类行动的行为假设基础上，即“有限理性”（bounded rationality）和“机会主义”（opportunism）。首先，“有限理性”意味着所有的合约都有可能是不完全的，因为人类无法完全预测并有效处理合约过程中的复杂性；其次，合约不能自动执行（self-enforced），也不意味着它是可信承诺（credible commitments），因为参加合约的都是寻求自身利益最大化的机会主义者。根据这些限制，每个组织都从不同的替代性组织模型——市场（market）、混合（hybrid）或科层（hierarchy）——中选择最能够减少交易成本的模型。
在现代社会，环境保护、国土开发、社会保障等诸多领域问题层出不穷，国家日益扩充的行政任务被传统的治理手段掣肘。在此背景下，合约作为一种更加柔和、富有弹性的国家治理新机制，适应了时代需求。在当代西方发达国家，几乎所有的公共服务都可以通过合约来提供，或是通过外部合约由私营部门或志愿部门来提供，或是通过内部合约由政府部门或代理机构来提供。这种合约制的形式还包括有关个人绩效的人事合约，以及政府以规章形式与顾客或公众订立的合约等。事实上，合约制的广泛应用已成为全球政府改革的一种基本趋势，它是当代公共部门尤其是国家治理的一种新机制或新方式。甚至，我们已经走向“一种合约制国家，在这个国家里，人事和其他资源都通过一系列的合约来管理”
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自20世纪90年代以来，我国一些公共部门、相关领域已开始尝试引入合约制，如政府采购制度，公共工程的招标投标，土地的有偿使用，营业执照的拍卖，公共服务如环保、治安、公交的委托承包，自然垄断行业的开放竞争，民营化以及政府购买社会公共服务等，都是将合约制引入公共部门的具体体现。同时，作为政府内部合约制的合同聘任制、绩效合同等管理方法及技术也逐步在公共部门管理中得到推广，如人事聘用与培训合同、管理业绩合同、协作开发合同、服务咨询合同等。作为一种国家治理（政府治理）机制的合约制实践模式已初露端倪。
在合约制实践不断推进的过程中，国内的相关理论研究也逐渐增多。不少学者对政府购买公共服务的制度机制、操作流程、责任机制、依赖关系和交易成本展开了广泛的研究。
有些学者指出，政府在未来的国家治理网络中主要培养的是一种软实力，政府很大程度要从操作层面逐渐退出，其直接职能范围向政府核心职能收缩，而构建一个政府主导、各方受益的多层次多中心的协作网络，使政社关系从单向依赖走向双向互动、从行政指令走向契约合作。
然而，公共部门合约制在实践过程中也暴露了不少问题，包括合约制的作用范围不明晰，合约制的程序不规范，存在着严重的徇私舞弊现象以及大量的寻租腐败行为，达不到节省成本的效果，合约制应用的不确定性和政策风险过高，政策频繁变动，容易出现违约行为等。此外，如何确保中标商严格遵守和履行合同约定，按期保质保量地提供公共产品和服务，也是摆在政府面前的重要问题。正如库珀所言：“如果说外包是个好主意，那么为什么政府所做的交易看上去老是失败？为公众做个好交易指的是什么？就此事而言，为什么有如此之多的公共管理者与公民在此问题上争论不休，即便争论的事是为纳税人做好事？如果说政府服务承包给他人是一种有效的省钱办法，那么为什么报纸会报道一些滥花钱的例子？”
实际上，合约制的大量关键理论问题仍有待解决。人们对合约制在整个国家治理（政府治理）体系中的作用缺乏深刻认识，在合约制的机制设计、应用范围、约束因素和有效性方面存在大量模糊不清、含混的观点。例如，合约制如何解决委托者和代理者之间的激励相容与约束问题？如何解决个人偏好和集体偏好之间的置换问题？如何减少因有限理性和交易成本导致的合约不完备性？如何提升合约的管理能力和绩效水平？显然，公共部门合约制的应用有着广泛的前景，但又饱受争议，只有通过系统深入的理论研究与经验分析，才是唯一的选择。
目前国内学界关于合约及合约制的研究，更多地集中在经济学（如契约经济学等）和法学（如民法、合同法、行政法等）领域。而在公共管理领域，除了少数的论文和散布在相关论著中的论述外，未见全面系统的研究。国内公共管理理论界对合约制这一新的政府治理方式在公共部门中的应用缺乏系统的实践研究，也缺乏深入的理论探索，迄今还没有一部完整的专著阐述其理论基础。因此，加强对作为一种新的国家治理（政府治理）方式的合约制研究，就显得十分迫切和重要。