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我国改革开放政策的实施，造就了经济领域的发展奇迹，也引发了相应的社会问题，给我国政府治理带来了挑战。党和政府出台了一系列有利于解决社会矛盾、促进政府与社会组织合作的政策法规。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要“正确处理政府与社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。政府与社会组织之间的关系成为我国政府改革和治理的重要内容。1998年，我国政府颁布《社会团体登记管理条例》，开始关注对社会团体的治理；党的十八届三中全会对我国社会领域改革进行了重要调整和部署；党的十九大对我国社会发展中亟待解决的基本矛盾做出了新的回答，其中通过政府向社会组织购买服务，既是吸纳社会组织参与社会治理的重要形式，也是政府与社会组织关系转变的重要标志和实践探索。
我国政府向社会组织购买服务最早的实践案例为1994年上海市罗山会馆的开设，这是地方政府购买服务的最早探索；其合作模式是上海市浦东新区社会组织发展中心提供场地和政策支持、上海市基督教青年会承担服务的管理，并于1998年开始接受政府养老服务的委托。政府与社会组织之间基于独立法人的地位，以委托的方式形成合约关系，这是政府与社会组织之间早期合作关系的雏形。有学者指出上海市罗山会馆的成立，是“小政府、大社会”的公共管理模式从理论探索走向实践操作的产物。
此后，在深圳市、宁波市、北京市、杭州市等地相继出现了政府向社会组织购买服务的实践探索，并且出现了不同的购买模式，总体而言可以归为形式购买（依赖性购买）、非竞争性购买和竞争性购买三大类。
随着地方政府实践探索的不断推进，中央政府开始关注这一问题。最先为政府购买服务提供法律支撑的是2003年出台的《中华人民共和国政府采购法》，紧接着各地用于购买服务的财政支出不断提升。地方政府购买的模式也不断推陈出新，以上海市为例，其相继形成了“项目制”“招标制”等购买服务的运作模式。在此过程中，我国各个地方政府为了支持购买服务的实践活动，纷纷出台了相应的政策。例如2006年，北京市海淀区人民政府印发《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，山东省2007年出台《政府购买城市社区公共卫生服务指导意见（试行）》，2009年成都市人民政府印发《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》等。各个地方政府不断推出指导购买服务的意见，在很大程度上促进了中央政府在政府改革过程中对这一领域的重视，并促使中央政府出台相应统一的指导意见。
2013年，我国政府向社会组织购买服务进入全面推进的阶段，这一阶段的开启以国务院办公厅颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为标志；2014年，《政府购买服务管理办法（暂行）》出台。此后，各省（区、市）纷纷出台相应的指导意见。2014年，福建省人民政府出台《关于推进政府购买服务的实施意见》，同时，上海市、广东省、四川省等纷纷出台了政府购买服务的指导意见。2017年，很多省份对政府购买服务意见进行了修订。同时，很多地方相继出台了政府向社会组织购买服务的指导目录，例如2014年厦门市出台了《市级政府购买服务指导目录》，2018年厦门市财政局对厦门市政府购买服务目录进行了修订。在承接主体上，也出台了新的政策，积极鼓励社会组织主动参与承接政府的购买服务项目，例如2018年上海市出台了《上海市承接政府购买服务社会组织推荐目录（2018年版）》。可见，从2013年开始，从中央到地方关于购买服务的政策法规逐步完善。2020年3月1日《政府购买服务管理办法》正式实施，标志着政府向社会组织购买服务在政策层面逐渐走向成熟。
围绕我国政府与社会组织的关系调整的宏观背景和政府购买服务的实践演进路径，本章将政府购买服务置于合约运行全流程的分析框架下，聚焦政府与社会组织的关系，并试图回答以下三个问题：其一，在合约缔结阶段，政府与社会组织之间合约关系建立的逻辑起点是什么？其二，在合约运行阶段，政府与社会组织之间的关系呈现怎样的状态？其三，在合约终结阶段，伙伴关系和治理结构对购买服务本身是否产生影响？
20世纪70年代，合约作为公共管理变革的重要工具拓展了政府公共服务供给的制度空间，并带来效率的提升。伴随传统官僚制的统治模式受到质疑和挑战，学者们提出公共行政的发展要支持建立分权化、分散化、责任扩大化、顾客参与等具有重要特征的新型组织。
合约作为公共管理变革的重要工具为这种组织的出现带来了可能，也拓展了政府公共服务供给的制度空间。合约制治理理论则是适应民主社会发展和公共需求多样化的产物。
（1）合约作为治理工具提升政府服务供给效能。
“合约制国家”到来前，合约作为一种服务生产机制，主要用于减少政府的成本、提高政府服务供给的效率
；作为一种交易，合约是制度经济学领域最小的交易单位
；作为政府政策实施和政府管理的工具，合约的出现推动了“合约制国家”的到来，后来一度成为新公共管理重要的实践和理论构成。
相较于传统的公共管理，新公共管理有效地提升了政府的透明性，明晰了政府责任，并在一定程度上防止了腐败的发生。
库珀将合约制治理引入政府服务供给领域，将合约运行的过程划分为制定、实施和终结三个阶段，并强调在这一过程中政府管理对合约管理的重要性。
20世纪70年代以来，政府合约在推动“政府活动中的合约革命”和加速“行政国家”向“合约制国家”的转变进程中，作为一种公共政策执行和政府监管的工具，在公共行政领域扮演着日渐重要的角色。
作为管理工具的合约，主要是指政府部门与私人部门之间公共服务外包（或者购买）的具体合约。合约基本上分为短期合约和长期合约两种类型。当不存在交易成本时，短期合约是最优的；当交易成本开始上升时，则长期合约是最优的。公共部门的改革就是探讨在何种情境下去适用这两种合约。
实践中，公共部门开始把私人部门的大量理论和方法转移到政府管理中，将公共选择理论、交易成本理论和委托-代理理论与市场机制有机结合，实现了合约制的有效运用。莱恩认为合约制是公共服务供给的有效方式，相对于其他的公共服务供给方式，能有效地降低公共服务供给过程中的成本
；萨瓦斯在民营化的研究中同样把合约承包作为公共服务有效的供给方式；胡德认为把所有事务都付诸合约是新公共管理的一部分
；休斯则认为新合约主义不过是新公共管理比较极端的表现而已。作为管理工具的合约，学者们更倾向于认为这是一种有效的政策工具，尤其在公共服务供给领域，它能够有效地降低服务成本，提高服务质量和服务效率。
（2）合约作为治理机制变革组织间关系。
随着新公共管理的提出，合约逐渐作为一种更加柔和与弹性化的治理机制适应于当今时代国家的发展和国家治理，成为国家治理和公共部门治理的新机制和模式，国家治理开始从权威治理走向合约化治理；“服务主导”成为公共服务供给的中心，治理系统的特点是公共服务提供系统的多元性和政策制定过程的复杂性
，在强调通过合约向社会组织或私人部门购买服务的过程中，更加注重与私人部门建立相应的伙伴关系
，这种伙伴关系的建立被视为政府与私人部门之间的一种合作制度安排和新的治理方式
，这种治理安排是一个或多个利益相关者与公共机构围绕公共政策或公共项目等公共事务进行协商式的合意决策过程，形成以共识为导向的决策
；能够很好地处理复杂的政策、项目和公共服务供给事宜。
在合约制治理框架下，政府与私人部门的关系怎样才是有效的？“哪些因素影响了两者的关系？”在社会服务的合约购买中，影响合约关系运行的负面因素包括服务供给缺乏竞争性，主体缺失合约意识，政策指令、政策目标和计划模糊不清，以及项目运行过程中存在任务漂移，它们是社会服务购买面临的四大挑战
；同时，组织信用、声誉和政府监控对于关系运行也有影响
；成功的公私伙伴关系往往是正式合约的约束和关系合约中信任等要素共同作用的结果；合约管理（外包）面临各种挑战，而且合约本身具有复杂性
；要在合作伙伴关系中实现双赢产出，合约运行各阶段有效的管理能力是保障服务购买成功的重要条件
，在实践当中具备强大的合约管理能力的地方当局能够通过公私伙伴关系实现生产效率的提升。
因此，政府向社会组织购买服务是公私伙伴关系的重要实践形式，有效的缔约机制、履约机制、纠纷裁决机制等是建立有效伙伴关系的重要保障。
（3）有效的合约运行需要有效的管理。
合约制治理面临的最大困境是合约不能自我执行，因此，政府需要明确知道自己想要买什么，并确保买到的东西是自己所需要的。
在明确购买方向的过程中，政府需要进行相应的合约管理，合约制治理的效果如何在很大程度上取决于政府合约管理的水平。对此，国外学者对于合约管理现状、挑战和解决方案等进行了相应的研究。为了应对复杂的服务，管理者需要提供一个有效的合约管理方案。有效的合约管理需要做到四点，包括了解合约供给的产品、制定双赢的规则、建立互惠的关系、实现相互理解。
有学者通过对美国537个地方政府（1997—2007年数据）的实证数据分析发现，成功的合约管理取决于管理者充分的内部管理能力。
有学者以国家为老年提供社会服务为案例，用基本的模型解释合约实施和管理的变化，认为社会服务的复杂性往往给政府机构和非营利部门的承包者带来相应的挑战；有效的合约需要在合作伙伴之间预先进行大量的规划、谈判和保持持续的伙伴关系；有效的合约管理和执行可以通过供应商之间的竞争、充分的资源和绩效评估、政府对合约管理者的培训、对相关员工财务管理能力的强化等来实现；受益群体与代理人签订合约，通过分包的形式转移风险，这有助于实现合约的有效性。
合约绩效的实现和合约的有效管理会对人员配置、财务管理和信息技术产生相应的影响。
综合而言，国外关于合约管理的研究实际上是当前购买服务过程中面临的主要问题。大部分学者认为可以从购买需求、合约主体、竞争机制、合约项目的评估等方面提高政府的合约管理能力。
20世纪90年代以来，合约由应用到我国公共部门的政府采购、工程招标等领域逐步拓展到服务供给、社会治理等领域，实践推动研究深化。国内公共管理学界关于合约制的研究和探讨，起初更多集中在对于国外合约制演进的介绍方面，没有对合约制的应用的中国化进行介绍。我国学者陈振明教授从西方新公共管理学中合约制的实践着手，试图构建作为现代政府治理新模式的合约制政府的概念框架，认为合约制的内容框架有待进一步完善，需要拓展合约的机制设计、探索建立激励相容的委托-代理关系、平衡个体决策者和集体决策之间的偏好、提升合约制治理的能力和绩效水平
；指出合约制理论的探索和实践应用，为我国政府治理改革中应用合约制提供了有利条件，是政府治理的重要机制
，为我国现代政府治理模式研究提供了一个新的思考方向。
（1）政府购买服务变革公共服务供给方式。
21世纪初以来，陈振明、王浦劬、敬乂嘉、姜晓萍、石亚军、郁建兴等学者认为政府向社会组织购买服务作为我国政府职能转变、政府与社会组织关系调整的重要选择和公共服务供给市场化的重要方式，其最终目标是满足不同层次人群对服务供给的需求。同时，我国公共服务的供给不仅仅在于引用市场机制进行服务供给改革，还遵循我国政府治理改革逻辑主线，通过合约方式进行服务供给，实施服务外包无法掌控公共服务的设计，解决供给和管理方式的复杂性。
换言之，政府购买服务并不是单纯以效率为中心的市场行为；公共性是购买服务中需要考量的重要因素
，即在购买社会服务的过程中要保持竞争中立的原则，确保竞争机会中立、过程中立、结果评价中立。同时，由于当前我国购买公共服务的市场运行机制不完善，具备承接资质的社会主体相对较少，需要政府行政力量的介入
，比如，在购买的过程中，需要政府培育一批有强大内动力和强大公信力的社会力量
，在购买服务的合约运行过程中，需要政府进行动态化的风险管理等。
在购买服务的具体运行中，学者们进行了实证探索。陈建国以北京市政府购买公共服务过程管理为例，认为要从需求调查机制、公众选择、公共服务购买目录筛选、健全招投标过程、实施多方位动态项目实施机制、项目绩效评估机制、项目承担组织末位淘汰制、项目后期管理等方面优化对公共服务的购买。
郑卫东以上海市城市建设中购买公共服务为例，认为上海市购买服务实践的经验在于传统便民项目的精致化、服务的多样化、政府对社会组织发展的支持、社会组织管理机制的创新等。
还有一些学者以长江三角洲城市居家养老服务为例，认为政府在购买服务机制的优化中应该明确购买什么、向谁购买、如何购买等问题。从国内研究购买服务的案例来看，集中于从流程、机制优化角度寻求我国购买服务的最佳路径，以期解决我国购买服务过程中的问题。
因此，政府购买服务是我国公共服务供给侧改革的重要方式，这种方式是依托公民、政府、社会组织和市场等组成的网络体系，需要发挥各种要素之间的协调作用，调动社会力量，协同完成公共服务供给的管理过程。
（2）政府购买服务中的政社关系。
政府向社会组织购买服务的兴起与发展，重塑了政府的行动逻辑，这不仅是引入市场机制、志愿者机制，而且是公共服务秩序中一系列角色意识、价值取向、行为方式和互动机构的变迁；政社关系从单向依赖到双向互动、从行政指令向契约合作转型
，为重构政社关系提供了新的契机，迈向了“契约化”的政社合作。
政府向社会组织购买服务本质上是一种通过合约建立起来的合约关系。
敬乂嘉认为政社合作是政府和社会组织基于实现共同认可的公共目标而建立和维护的相互依赖关系，合作治理和服务购买是两者合约关系的重要表现形式。
陈天祥和郑佳斯认为基于“正式合约”和“隐形契约”的生存环境，我国公共服务购买中的政府与社会组织关系是正式的委托-代理关系，是动态演变的吸纳关系和合谋关系。
苗红培认为我国政府与社会组织在公共服务购买过程中的政社关系是一种非对称性资源依赖关系。
政府与同一家社会组织建立持续的购买服务关系，有利于应对公共服务的模糊性和不确定性，提高公共服务供给效率。
要在购买服务中保持持续的政社合作关系、取得良好的项目成效，离不开政府的行政介入。这种行政介入并不会破坏社会组织的专业性，反而是一种积极的保护。
在服务购买的过程中，直接主体双方遵循行动逻辑，采取行动策略，双方关系是一种策略选择而非制度建设，互动关系的构建伴随着这些过程产生的权力变化。
从政府角度来看，在向社会组织购买服务的过程中，由于当前我国承接主体发育不完善，需要培养一批具有强大内在动力和强大公信力的社会力量
，需要形成有效的风险防范机制
，需要合约关系协同
等。从社会组织角度而言，应在承接政府购买服务的过程中实现自身的利益，形成长久的合作伙伴关系，甚至承接相应的政府职能。
在购买服务中，政府与社会组织之间的关系不仅限于依赖合约建立的正式合作关系，还包括非正式关系。非正式关系的建立主要依托主体间的信任、文化交流、价值目标等，也称为隐性合约关系，非正式关系的建立和存在有利于减少正式监控的弊端。
同时，政府向社会组织购买服务属于公共部门项目制的组成部分，其突破了科层制的碎片化障碍，呈现出常态化和过程监管的特点。
从不完全合约的理论视角出发，以项目为载体的服务供给存在明显的嵌入现象。
因此，在政府购买服务中，政府与社会组织之间合作关系的有效建立和实施，是市场机制有效作用于服务供给变革、合作主体间共同价值导向（非正式关系）、合约约束（正式关系）等多重要素共同作用的结果，这种合作关系的建立，在一定程度上会改变原有政府服务供给中的治理结果。
通过对国内外总体研究趋势和具体内容的分析发现，西方国家通过合约制治理的视角，研究政府与社会组织之间的关系，其在研究视野、理论研究、实践探索等方面都为我国研究政府与社会组织之间的关系提供了经验借鉴。在研究视野方面，国外关于公私伙伴关系的研究在总体数量上是美国居于首位，但是在公共行政（公共管理）领域关于政府与社会组织之间的关系在合约制治理下的运行研究则以英国居于前沿，主要是合约制治理的实践倡导缘起于英国。国外有关合约制治理已经开始摒弃原有的工具理性，倡导不同性质的组织之间在理念、价值、文化等各方面的共享，倡导基于共同的目标实现不同主体之间长期伙伴关系的建立，而不是短期的项目购买。在理论研究方面，原有公共管理中倡导的将合约作为政府提高效率的工具理念逐渐被新公共管理中倡导组织之间互动关系的研究所取代，研究者越来越注重组织之间的信任、监督机制等对于长久关系影响方面的研究；在关系的评价上不再单一注重经济效益，更加注重社会效益。在实践探索方面，不再盲目倡导购买服务，有部分西方国家在实践领域甚至出现了逆民营化的趋势，政府在倡导通过合约建立政府与社会组织之间关系的同时，也面临政府与其他主体之间边界的问题，即更加注重哪些是政府绝对不能放权给其他主体进行供给的；在社会服务供给上，政府不再仅仅寻求社会组织的支持，而是注重其他主体的加入，形成多元主体共同参与服务生产的方式。
国内关于政府与社会组织之间关系的研究成果层出不穷。第一，从中央政策出台到现在，政府向社会组织购买服务的实践过程已历经5年多，在研究领域可以说已经取得了丰富的成果。王浦劬、句华、吕娜、李珠、陈天祥等学者早已经开始对我国政府购买服务的相关研究进行探索。第二，对于如何通过政府购买服务推进政府与社会组织合作治理，我国学者结合中国的实际进行了丰富的理论研究。在政社关系的评价上，学者们也开始探索总体的概念型框架。
尽管如此，国内的研究仍未能穷尽所有，这为本章的写作提供了相应的研究空间。首先，对政府与社会组织之间关系的研究，国内并没有明确区分具体的领域，本章的研究则明确界定为社会购买服务的领域。其次，对于政府与社会组织关系运行是否会对相应的治理结构发生影响，国内还没有明确的实证分析，但是学者句华已经就合约制治理会对原有科层制有影响，形成合约嵌入式的结构进行了分析。在本章的研究中，将通过机理分析与案例分析相结合，以政府购买服务的实践为例，将合约制治理框架下政府与社会组织的关系进行网络化呈现。