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网络是一种不同参与者之间构成的相对稳定和持久的关系，通过网络可以汇集动员各个参与者的资源，从而策划集体行动，实现共同目标。20 世纪80年代，西方学者开始认识到企业组织并非孤立存在，而是内嵌于社会网络之中。
经过近30年的发展，以资源依赖、互补活动和协作网络为特征的网络理论已成为传统官僚制和市场机制之外的解释组织间关系的新型理论，广泛应用于工商管理、社会学、政治学和公共管理等领域。
在公共管理研究中，强调多元参与主体的网络理论经过几十年的发展已经形成一个较为完善的理论体系，并与强调多级规则制定结构的制度主义一起构成了当代治理理论的两大板块。
为整合与网络有关的各种相关理论，拉波特（La Porte）曾提出三种审视公共组织网络的角度：第一个角度是从网络内部审视网络，作为网络的一个构成部分平行地审视网络的其他部分。这个角度使权变理论、资源依赖理论、减少不确定性理论等在网络中有了作为。第二个角度是从网络上方俯瞰网络。拉波特认为新制度主义是一种特殊形式的网络理论，它解释了作为整体的网络行为，因此网络是各种合作形式的制度化安排。第三个角度是从网络侧面审视网络，这个位置可以让我们以非网络成员的身份对网络进行观察。从这个角度来看，联邦主义理论、政府间关系理论、政策执行理论等都可看作各种形式的网络理论。
公共管理网络一般由政府机构、私营企业、非营利组织等官方与非官方的行为者结合而成。网络形成的原因是它能产生最大可能的公共价值，而这种价值要比个体在不合作的情况下独自实现目标的总和还要大。
公共管理网络理论认为，形形色色的网络行为者之间存在各种正式或非正式的联系，如交换和互惠、共同利益、共享信念和职业观念等。具体来说，“网络包括机构间合作项目、政府间的项目管理结构、复杂的合约安排和公私伙伴关系。此外网络还包括由公共机构、私营企业、非营利的或志愿组织构成的服务提供系统，这些行为者因为相互依赖和共享项目利益而联系在一起”
。因此，网络理论为公共管理提供了理解政府机构、私营企业、非营利组织等彼此互动的重要途径。
从网络理论的视角来观察政府机构和私营企业、非营利组织等的互动具有如下意义。首先，它既包含了等级制关系，也包含了非等级制关系。网络是由各种组织或其部分组成的相互依赖的结构，其中的一个单位不再仅仅是在某些更大规模的等级制安排下的另一个单位的形式上的下属机构。
相反，对资源的互相依赖会导致网络行为者之间产生非等级制的关系。网络的外延相对较广，只要包含两个或两个以上的组织，它们之间的关系就不是严格的等级制。由于公共管理身处不断变化的行政生态之中，这种以非等级制和非市场型合作为特点的网络视角显得尤其重要。
其次，网络理论表明，资源交换使网络参与者的目标得以实现。任何参与者自身都无法主导整个网络。网络行为者除共同利益之外还具有各自的利益，除共有目标之外还兼备各自的目标，这些利益和目标的实现都要依靠资源的交换。行为者彼此之间由于对他人的资源需求及其获取资源的方式被或多或少地联系在一起，所以网络将一直存在，直至目标的实现或目标的更改、放弃。
再次，网络理论还突出了责任问题，当等级制的关系转变为更具流动性和更为复杂的网络关系时，责任的问题就更重要了。
不同行为者资源上的相互依赖、行动上的协同与互补、个体目标和集体目标的渗透影响所导致的结果是，当网络出现问题的时候，责任应当由多元行为者来承担，而不是归咎于某个个体行为者。
最后，我们还应认识到的，公共管理网络并不是自发形成的，而是由特定政策工具的选择所推动的。“在大部分政策领域中存在的是一种密集的政策工具集合体，而许多工具又都将公共机构推入了与第三方合作伙伴相互关联的各种复杂关系之中。”
根据萨瓦斯的观点，公共服务的提供有十种不同的制度，可划归为四种基本类型：（1）公共部门既是服务生产者又是服务安排者，例如政府服务和政府间协议；（2）公共部门作为服务生产者，私人部门作为服务安排者，例如政府出售；（3）私人部门是服务生产者，而公共部门作为服务安排者，例如合约承包、特许经营及补助；（4）私人部门既是服务生产者又是服务安排者，例如自由市场、志愿服务、自我服务和凭单制。
其中，只有在政府服务、政府间协议和政府出售这三种安排中，政府是生产者，而在其余几种安排中，政府不再垄断公共服务的生产，而必须仰仗私营企业、非营利组织、社区或公民自己来提供。这些年来由于政府资源受限和对政府角色的反思，公共产品的提供不再被认为是政府的“天职”。当政府必须减少自身职能，并同时增加来自其他政府、私营企业或非营利组织的创议时，其实就是在为包含多方平等参与者的网络治理结构的形成创造契机。例如奥图尔（O'Toole）发现，“权力下放、放松规制、私有化以及采取市场机制的种种决策导致了跨组织安排和组织间项目的出现”
。根据他的研究，在美国，网络治理的出现源于联邦政府降低了对地方政府的资助承诺，而各州政府出于补偿地方的考虑建立了周转贷款基金。周转贷款基金诱发新的治理结构，使具有必要资源和技术的新的行为者得以参与进来。
公共管理的目标之一是提供公共服务。现在人们已清楚地认识到，公共服务的提供具有网络特性，也就是说，公共服务的提供不能只依靠单一的政府主体，而必须依靠包括私营企业、非营利组织、社区或公民等多方主体的服务网络来提供。
第一，对政府角色的重新思索为非政府行为者参与公共服务的提供开启了方便之门。公共产品和服务的非排他性和共同消费性特征为集体行动提供了充分的理由。在过去，集体行动被理所当然地认为是政府行动，但是现在人们已经意识到公共产品和服务还可以依靠其他的集体方式来获得，比如社区和志愿者的联合行动。更重要的是，削减公共开支的压力也迫使政府不再将公共服务的“提供”和公共服务的“生产”之间画上等号。“政府可以做出用公共开支来提供某种服务的决定，但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。”
一旦明确公共服务的生产和提供可以一分为二时，一种新的共识就产生了：公共部门雇员可以直接生产公共服务，其他纳入多元参与主体的制度安排，如合约外包、特许经营、志愿服务等也同样能够提供。
第二，服务的个性化特征也使包含多元参与者的网络安排成为必然。公共服务的最终目标是让公民满意，然而由于个体公民对服务的需求和对服务质量的期许各不相同，若想客观地测量“公民满意度”便是难上加难。例如，我们通常能够客观地测量救护车到达事故现场的时间，但是决定这样的回应是否达到质量标准则完全是一种主观判断。服务的个性化特征曾使李普斯基（Lipsky）认为，基层官僚应被赋予自由裁量权，方能为公众提供量身定做、令其满意的服务；政策执行的关注焦点应是公共服务中所有的公共与私人的参与者，他们的个人和组织目标及战略，以及他们在执行政策过程中形成的连接网络。
萨瓦斯也从服务的具体性出发，进一步论证了这种存在于消费者、生产者和提供者之间的网络关系。他认为，多数社会服务并不能被精确描述，质量也难以测定。在此情况下，“任何人或任何安排方式都难以保证其满意供给……因此只能通过广泛的监测、严密的控制、消费者对生产者的经常性信息反馈、生产组织中上下层之间的紧密合作、经常的调整和矫正、消费者和生产者之间持久性对话以协调期望、能力和成就等，才能使该项服务得到满意的提供”
。所以说，良好的公共服务提供取决于介入服务各方之间的伙伴关系，而这种关系超越了建立在消极假设基础上的委托-代理理论。
以上表明，公共服务的提供只有在网络中方能顺利进行，当我们在思考公共部门合约制的时候，应充分考虑介入服务各方高度的相互依赖与合作关系。相互依赖意味着政府和营利或非营利服务提供者之间相互需要，联系紧密；合作关系意味着它们要在承诺和共担风险的基础上为同一目标而进行资源的整合。事实上，当政府建立合约关系不只是为了简单购买商品，而是为了获得公共服务的时候，它往往会期待一种更为长久的伙伴关系，而不是“一锤子买卖”。库珀说，“通常政府没有终止合约的想法，因为合作不是购买协议，而是一项长期的事业”
。这一点在政府自身服务提供能力不强，或在给定部门中可选择的供应者的数量受到限制时尤其如此。
网络理论为理解公共部门合约提供了一个新的视角。委托-代理理论的分析单位是个体行为者，而网络理论的分析单位是由不同行为者构成的整个网络；委托-代理理论强调的是个体利益和个体目标，而网络理论在承认个体利益的同时，进一步强调共同利益和共同目标；委托-代理理论倾向于将委托人和代理人的利益对立起来，把合约看作是存在利益冲突的委托人与代理人之间的零和博弈，而网络理论则认为合约制不能简单地解释为等级制的委托-代理关系，在很多情况下更是一种建立在协商基础上的共赢的伙伴关系。总之，公共部门合约虽然可以用委托-代理理论来解释，但是合约终究是两个独立组织之间的自愿联系，其组织关系是商谈而不是命令。从这个角度来理解合约，网络理论比委托-代理理论更适用。
第一，网络理论提供了看待参与合约制治理各方的一种“伙伴关系”视角。网络的力量和效率来自网络是由具有不同特性、功能和价值观的组织构成的结合体。网络行为者彼此间可以互补资源、协同行动并共享利益，最终成就单个行为者无法做到的事情。因此，一个有效的公共合约要着眼于建立和维持一种伙伴关系。假使我们从委托-代理的视角将合约关系看作一场零和博弈，这就喻示着出于公共利益的考虑，政府必须“赢过”承包者，处心积虑地对其加以控制，并尽可能地将风险转嫁到承包者身上，即使这样有害于公共服务的持续提供。而伙伴关系则意味着“共赢”，不仅政府要从网络治理过程中实现公共服务的目标，承包者同样要从合作中实现各自的使命，促进其不断成长。公共合约还往往扮演着公私部门变革媒介的角色。例如美国审计署发现，一些扩大合约运作的政府机构或城市自身在这一过程中进行了组织内部和外部运作的再造。
而对于私营企业来说，政府合约长期以来一直是影响其管理实践和创新行为的推动力量。
此外，网络理论提出了公民在公共服务中的作用，而这是委托-代理理论极易忽略的。公民是公共服务最重要的消费主体。网络理论清晰地阐明，公民不仅仅是被动的服务接受者，更是重要的服务网络参与者。目前各国治理改革的核心是使公共服务的提供实现顾客导向和结果导向，而了解公民的确切需要是实现这些目标的前提。公民的需求只有他们自己最了解，而不应是政府所决定的。有关公民服务偏好的信息对政府和服务承包者来说都是至关重要的。因此在公共服务网络中，公民同样是重要的参与者，而不应只是“温顺地坐在服务运行体系的底层，等着接受千篇一律的公共产品和服务”
。在合约制治理中，公民担负着将服务信息反馈给政府和承包者的责任。
第二，网络理论意味着公共管理者在合约制下的新职能。虽然网络产生于各种试图缩小政府规模的目的，但网络的出现实际上延展了公共行政的边界。阿格拉诺夫（Agranoff）和麦克奎尔（McGuire）在回顾早期公共服务网络的经验时指出：“网络环境中成功运作所需的能力和成功管理一个单一组织所需的能力是有区别的。一个多世纪来指导公共行政的那种传统的、大部分由组织内产生的管理观点已经不适应多组织、多政府、多部分形式的治理了。”
简言之，网络的运作模式昭示着公共管理的新挑战。
作为公共利益的代表者和政府资源的合法使用者，公共管理者理所当然地成为网络的管理者。他们现在要做的是引导网络参与者分享彼此的信息，学习从不同角度认识问题，以及通过谈判达成共识，以此来积累网络得以运行的社会资本。具体来说，除了计划、组织、人事、预算和组织内其他一些传统职能外，公共管理者还应从事以下活动
：（1）激活，即明确网络参与者和利益相关者，并探明其技能、知识和资源，以便在不同的治理任务中纳入适当的参与者及资源。（2）建构，即建立并影响网络的运行规则、主导规范与价值，改造网络参与者的观念。公共管理者可以通过向参与者输入新理念或者建立共同目标来建构网络。（3）动员，即吸引人们对共同事业做出承诺并付诸实现。（4）综合，即为网络参与者之间富有成效的互动创造有利的环境条件。在合约制治理中，公共管理者作为“掌舵者”必须从事以上四种活动。公共管理者作为直接服务提供者的作用已越来越不重要了，更为重要的是作为公共价值的促进者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网络中发挥作用。
第三，网络理论促使人们对合约制下的责任问题重新进行思考。网络治理面临的最大质疑是责任归属的问题。合约制下多组织网络中的问责机制不同于传统科层机构下的问责机制。当多方利益——辖区的、部门的、组织的——都介入政策规划和执行过程中时，想要确定谁是委托人、谁是代理人不仅不可能，甚至是毫无意义的。
在此情况下，“责任的疏漏”
就发生了。每个网络参与者都多少承担一些责任，但却无人能负全责。因此，有人认为网络会导致公共部门传统问责机制的失效。
针对这种观点，一些学者认为网络治理的出现唤起人们对“责任”概念的重新认识。罗兹（Rhodes）认为，网络中的责任不应归咎于某个组织。他引进了“系统责任”的概念，认为“政策不应是某个单一组织的责任，而是产生于组织间的互动”
。其他学者则主张将目光从科层问责制投射到一种更大视野下的民主治理上，以期对网络的效用做全面评价。民主治理不仅关注公共部门所担负的公共利益责任，并且还关注对公众偏好的回应、对政治审议、公民素质与信任的培育。奥图尔认为，过去人们认为民主治理的全部内容就是问责制，这种思考是以科层制为制度背景的，但是今天公共行政的制度背景已转变为组织间的网络结构。网络中的民主治理需要我们进行更为复杂审慎的思考。
网络型公共管理确实会对民主治理造成威胁，例如由于网络运作结果是参与者共同努力的成果，因而有可能造成个体参与者对网络运作结果的疏离感。但是网络型公共管理同样为民主治理的改善提供了广泛的可能性，这取决于参与者之间的依赖结构以及网络运作过程，而所有这些最终均取决于公共管理者的价值观和行动。