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根据委托-代理理论，合约制关系下的政府是公共服务的委托人，与之签订合同的一方是其代理人。委托-代理理论的一个关键假设是，委托人和代理人的首要动机是实现自我利益，这决定了缔约双方的动机和目标可能不一致，所谓的“代理成本”就会出现。委托人和代理人打交道时主要面临两个困难。一是逆向选择，即委托人无法直接观察到代理人的主要特点，只能依赖粗略的指标做决定；二是道德风险，即委托人难以评估所选择的代理人在其工作环境中所取得的工作成效。结果便是，就代理人在何种程度上有效地达到所预定的目标，委托人必须自己做判断。委托-代理理论为减少代理成本提供了一系列的解决方案，例如针对逆向选择的问题，委托人可以利用各种检测机制来降低缔约风险；而道德风险则可以通过监督代理人行为来加以改善，也可以通过改良制度设计使代理人的利益和委托人的工作目标相一致。
委托-代理理论为合约关系做了颇为精到的解释，但近年来学者们逐渐认识到该理论在应用到公共部门时的不足，并且从不同角度进行了完善。例如，伍德（Wood）和沃特曼（Waterman）认为以前的委托-代理理论在进行制度设计时控制的重点都是代理人，因而是一种单向的关系。他们主张在制度设计中将委托人的问题也包括在内，建立一种双向的委托-代理模型。沃特曼和梅尔（Meier）发现公共部门存在八种不同的委托-代理关系，而传统的经济学中所分析的只是其中的一种。沃特曼、罗斯（Rouse）和赖特（Wright）则分析了多委托人条件下官僚对于这些委托人的认识与感知。
这些研究不仅推动了我们对公共部门委托-代理理论的理解，并且也发展了委托-代理理论本身。
尽管对理论进行了完善，公共组织和公共政策过程的复杂性依然使委托-代理理论在运用到公共部门合约制时面临着失效。库珀对此的解释是，决定合约的政治过程、用来达到这一目的的拨款，以及用来监督合约运作的问责技术来自垂直的、以等级权威为基础的程序。这一程序受到宪法、法令、行政令、条约、规章以及司法先例的约束。而商业合约的运作是在横向模式上进行的，这一模式不是基于权威，而是基于谈判。从此意义上说，合约又具有传统的私法性质。由于公共官员既有官职又是合约的参与者，他们其实是在纵向的和横向的交叉点上运作。这就使得公共合约的运作有别于私人领域的合约。
委托-代理理论的失效具体表现在：
第一，公共部门存在远比私营部门更复杂的委托-代理关系。政府中的委托-代理问题主要出现在三个层面上。
首先，作为委托人的公众必须控制其代理人，即选举产生的政府官员。但公众并没有共同的目标，而且缺乏有效地表达其多样化意愿的能力。其次，政府官员本身同时也是委托人，他们必须对其代理人，也就是公务员实施有效控制。由于公务员的职业保障，这一任务比在私营部门更困难。最后，政府作为委托人必须对其代理人，即公共产品和服务的承包者进行控制，促使承包者以最小的成本实现组织目标，降低风险，并且鼓励创新和提高效率。
第二，在存在多重委托-代理关系的时候，委托-代理理论会假定在委托人和代理人之间存在着线性的等级结构，彼此相邻的层级间形成委托-代理关系，从而在总体上构成一个多重委托-代理关系系统。但现实中的关系却往往不是这么一目了然。格姆雷（Gormley）和巴拉（Balla）举了这样一个例子：美国的医疗救助项目是由联邦政府和州政府共同提供财政支持的，因此美国马里兰州贝塞斯达的“庄园看护”疗养院同时也将是联邦政府和州政府的代理人。在联邦体制下，联邦政府可以告诉马里兰州怎样花联邦的拨款，但是如果不涉及联邦拨款，联邦政府就没有类似的权力。此外，“庄园看护”疗养院作为一个营利性的企业须对持股人和顾客负有责任。使问题更加复杂化的是，这个疗养院还加盟了一个连锁经营的疗养院，这意味着它还负有另一套责任。
显然，这个例子中的多重委托-代理关系不能简单地归为等级制的关系。
第三，委托-代理理论倾向于把委托人的目标看作是单一、既定和相对不变的，然而在现实生活中，委托人可能会有多重目标，并且目标会随着时间的推移而发生变化，这在公共部门中尤为如此。衡量公共产品和服务好坏的标准不仅要看服务提供的效率，有效性、回应性及责任也都是重要的标准。更重要的是，这些不同的标准之间时常相互冲突，因此公共管理的过程也就不可避免地成为一个在这些因素之间权衡的过程。另外在公共政策的执行过程中，政策目标会根据环境的变化而不断地被修正，因此基于前期目标而建立的委托-代理关系在新的状况下有可能不再适用。可见，公共政策的目标特性也是委托-代理关系应用于公共部门时所面临的障碍。
第四，委托-代理理论关于合同缔约方的自利假设不能完全成立。合约制下的委托人会有一种固有的偏见，即代理人完全是出于一己私利而谋求合约关系的。但这不是现实生活的真实写照。越来越多的私营企业将社会责任看作是其使命的一部分，在追求私人利益的同时也力图创造公共价值。而大量非营利组织则将提供服务、帮助他人和改造社会等目标放在首位，这些组织的特征是奉献与无私，它们通常会尽力让获得的资金支持产出更多更好的公共产品和服务。
第五，委托-代理理论虽然认为公民是公共服务的终极委托人，但是在解释公共合约外包时，却倾向于将合约看作是政府部门和提供外包服务的私营企业或非营利组织两方之间博弈的均衡结果，公民只能作为合约关系之外的第三方被动地接受服务，其命运完全取决于委托人和代理人之间的较量。
但是公民作为公共产品和服务的对象，实际上却是构成服务提供链条的关键一环。公共产品和服务归根结底是为了满足公民的需求，公民作为公共产品和服务的接受者对服务具有切身感受，他们对服务好坏的评价是最具权威性的。因而，当公共部门将某项产品和服务的生产委托给营利性企业或非营利组织时，其出发点是要“为公众做个好交易”
。在外包合约的签订与运作的过程中必须使公民积极参与，充分考虑他们对公共服务的感受与评价，而不是将其看作是合约关系的“局外人”。
总之，政府签约中涉及众多的政治责任、政治标准以及完全不同于企业的服务提供动机，多委托人代理和多重任务代理等现象导致委托-代理理论很难明确地说明它应如何运用到公共部门。委托-代理理论的困境迫使人们寻找一种理解公共部门合约制的替代方案。理想的状况是，这种替代的理论可以有效地将公共合约关系的非等级性、动态性和复杂性纳入其研究范畴。近年来，网络理论的出现和发展已适时地为公共部门合约制指出了新的解释性路径。