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四、新公共管理运动中的合约制实践

事实上,在西方新公共管理运动的实践中,合约制治理模式所涵盖的两种主要合约类型包括:交易型合约(现货市场合约)和代理型合约(关系合约)。这两种合约已被普遍成功地加以运用。

首先,在公共产品和服务的供给中,合约外包等典型的交易合约形式被普遍运用。政府抛弃了传统的公共产品和服务的“自给自足”模式,除了从私人部门购买所需的公共产品和服务外,为了消除官僚机构和公共企业要价过高的行为,还在供给方面打破公共企业的垄断地位,引入竞争机制,更多地采取合约外包的形式通过招标把公共产品和服务发包出去,由参与的公共企业或是私人企业甚至其他组织进行公平竞标,胜出者获得公共产品和服务的生产和供给权。20世纪80年代至90年代,撒切尔政府时期的英国行政改革运动成为西方行政改革的典范和先驱。为了加强中央集权,撒切尔夫人代表的英国保守党进行了强有力的地方政府改革,除了在建筑、道路、垃圾收集、环卫、学校和福利等公共产品和服务的供给方面推行强制性招标外,还把强制性竞争投标延伸到法律、财政金融、住房管理、安全和道路管理等领域,在地方政府中广泛建立一种合约文化。一些地方政府还在某些工程领域试行了志愿竞争投标。由于合约限制,中标组织在提供公共产品和服务过程中为了自身利益,不得不采取有效措施提高生产效率、降低成本,从而使竞争招标节约了大量的资金。例如美国的里根政府在推行公共部门民营化改革过程中,利用合约承包把能够承包出去的公共产品和服务全部外包出去,根据1987年的一项调查:99%的地方政府实施过合约外包,在美国,至少有200种服务是由承包者向政府提供的。1997年统计数据显示,就461家州政府机构而言,平均每个机构有7.5项服务实施民营化改革,其中合约外包占民营化总数的80%。 合约外包降低了成本、提高了效率。有关研究表明:在美国,由承包者提供的服务,成本和费用降低了35%~95%。

其次,短期合约替代长期合约不仅运用于签订交易型合约,并且也广泛运用于签订代理型合约。在传统的公共治理中,政府在很大程度上依赖拥有长期合约的公共企业,采用内部生产的方式来提供公共产品和服务。而合约制治理模式中的合约外包则在市场体制中的招标投标过程中运用大量的短期合约,使公共企业置身于外部市场,与私营企业或其他组织公平地参与获取公共产品和服务的生产权竞争。此外,在新公共管理运动中,由于“文官终身制”观念遭受强烈批评,使短期雇佣和临时雇佣成为公共部门用人的主要方式;由于政府“掌舵”与“划桨”职能的分离,使执行机构从决策部门中分离出来,走向职业化和专门化,使得短期合约在不同层面的代理关系中推广应用。最典型的一种短期合约是政府与首席执行官之间的雇佣合约,如在美国,首席执行官的雇佣合约期限通常是2~5年。另一种是政府与代理机构签订的短期合约,如在新西兰,所有的高级行政部门都必须在5年后才能重新申请自身的职能;在英国,每个执行机构与各自部长签署的“框架性文件”期限为3年。短期合约的运用使政府能够更加中立地看待赛局参与者、代理人(代理机构),并在它们之间形成现实或潜在的竞争,促使它们在相互竞争和博弈的过程中不断提高生产效率。

最后,绩效合约作为交易型合约和代理型合约的补充,激励和约束着代理人(代理机构)的行动。由于短期合约会造成代理人过于关注降低成本和提高效率,而逃避责任,政府通常会以一个包含公法因素在内的绩效合约作为补充来激励代理人更加负责任地工作,包括高薪聘请首席执行官、支付高额的绩效奖金以及其他与代理人权利和义务相关的绩效合约。如在英国,雷纳(Reyna)的“效率小组”在名为《改善政府管理:下一步行动》的报告中指出:要解决政府管理问题,就必须通过与这些代理机构签订绩效合约使其对服务结果负责,倡导政策制定部门与服务供给机构之间要建立密切的绩效合约关系。 在美国,政府在环境保护、公园管理及维护公共安全等部门实行以绩效合约为基础的有序竞争。 8iOf/Sak1TJzC8vDPT5JpSdaM5qrQmTG2i+lcgkqXOFQ5Xdc2I9cDtcZ/cO0fy/N

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