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合约制治理理论是在批判反应迟钝、效率低下的传统官僚制体制的理论过程中，通过分析导致公共部门低效率的成因而逐渐形成的。
1922年，韦伯（Weber）在《官僚制》中对官僚制进行了界定，认为官僚制至少具有以下六个特征：一是官僚权力法定；二是严格的等级制与按等级授权；三是以公文作为开展管理工作的基础；四是以行政命令维护管理的稳定；五是担任公职的官僚由上级委派；六是官僚任期终身制。
韦伯的官僚制理论成为传统公共行政学派理论的最基本的内容，并形成了传统公共行政的一些基本原理，在相当长的时期内占据主流的理论地位，并在实践中取得了较好的效果。而在这一时期内，官僚制被认为是公共部门治理的最佳范式，官僚制组织是政府提供公共产品和服务的有效和唯一的方式。
但是到20世纪四五十年代，随着西方各国由工业社会向后工业社会转变，传统公共行政学派理论在实践过程中受到了质疑和挑战，官僚制开始被人们认为是一种“过时的、僵化的和无效率的政府体制模式”
。1948年，沃尔多（Waldo）在《行政国家》中宣告传统公共行政学派开始衰落，之后又进一步指出，官僚制理论中的效率概念缺乏可靠的基础，“随着思维层次上升，目标的分歧变得重要，‘科学’和‘客观’就更困难，‘效率’的判断更缺乏精确性，更容易引起争论”
。沃尔多的批评虽然推动了传统理论的瓦解，但他仅仅是对传统的公共行政理论的概念和方法提出了批评，没有提出新的替代理论。也许正因为如此，社会学、政治学和经济学领域对官僚制的挑战和对官僚制组织的批评越来越激烈，在社会学家们的眼中，官僚制组织甚至成了“形式主义和官样文章的代名词”
。
随后，对传统官僚制理论批评的最激烈和最有代表性的人物是尼斯坎南（Niskanen）。1971年，尼斯坎南在《官僚制与代议制》一书中运用公共选择理论和经济学分析途径构建了尼斯坎南模型，用于分析官僚制的效率问题。尼斯坎南假定，如果官僚制组织中的成员都是自我利益的追求者，在工作中以追逐个人利益最大化为主要目的，那么在传统的财政预算体制下，由于信息不对称，官僚制组织中的成员就会一味地制造社会需求以追求供给预算的最大化，使自身获得更多的准租金的机会，如扩展职能、增加雇员以享受更优越的办公条件等，而无视社会对公共产品和服务的真实需求。最终导致官僚制组织规模的需求和供给的互动平衡，而不是社会公共产品和服务的需求和供给的互动平衡，人们所期望的“帕累托最优”根本无法实现，反而会因为官僚制组织总是倾向于过度供给（从事比实际需求多两倍的活动）而导致“配置非效率”，从而造成社会效率的全部损失。
尼斯坎南模型对韦伯关于传统官僚体制的论断进行了全盘否定，正如布莱斯（Blais）和迪奥（Dior）所说的：“尼斯坎南模型的伟大意义在于，它能够考虑官僚寻求更大预算的固有习性。它确实假定，官僚企图使其预算最大化，并且使这个假定成为官僚行为理论的核心命题。”
在理论上实现了新的突破，而且在随后而来的西方资本主义各国的新公共管理运动实践中被加以运用。
20世纪70年代末80年代初，由于凯恩斯理论在市场干预作用中的失败，西方资本主义各国陷入了通货膨胀和失业交织的经济“滞胀”危机，巨大的财政压力使政府产生了合法性危机。
于是，一场以追求“3E”为主旨的新公共管理运动全面展开。公共选择理论中把“经济人”假设引入官僚行为的分析，使改革家们深信由于官僚们追求预算最大化而使政府规模和支出不断增长是造成政府财政拮据的主要原因；并且绝大多数的公共选择的论点都倾向于以市场机制来替代原有的官僚机制。于是倡导小政府意识形态，通过民营化等市场手段缩减政府规模、控制财政预算以节约成本、提高效率，成为政府改革和治理的主要手段。根据西方各国公共管理改革“国家档案”显示：推行新公共管理运动的十个主要国家中，绝大多数国家进行了不同程度的政府裁员或机构重组。
美国著名公共管理学者费斯勒（Fesle）和凯特尔（Kettl）在《行政过程的政治》一书中，总结了新公共管理运动所具有的三个典型特征，就是精简、重建和不断改进。其中，精简就是缩小公共部门规模、减少政府机构数量。然而，缩减公共部门规模带来的仅仅是理论上所谓的新的高效率，“而实践中，节约几乎完全独立于行政改革”
。萨瓦斯（Savas）在探讨政府预算增长的原因时认为：“官僚采取预算最大化行动，并不仅仅是出于个人物质利益的动机，同样出于与公共利益相关的高尚的目的。如果一个公共官员力图提高机构效能，借助机构膨胀要容易得多，便捷得多，痛苦也少得多……简言之，即使最大公无私的公共官员也虔诚地认为扩大预算有助于自己更好地为公共利益服务，其最终结果只能是追求预算最大化。”
官僚们发现只要通过提高公共产品和服务的单位成本就能轻而易举地俘获“租金”，而不必承受扩大组织规模的压力。官僚制组织中存在的普遍怠工现象和有意惰性更无法用尼斯坎南模型和假定来解释。
对尼斯坎南模型和假定的质疑，引发了莱恩对官僚制组织中“效率”概念的重新诠释。他认为，事实上“官僚制组织的供给的基本问题，不是预算的最大化或所提供的服务数量过大而导致的配置非效率，而是X-非效率（X-inefficiency）的发生”。X-效率理论是莱宾斯坦（Leibenstein）在1966年发表的《一般X-效率理论与经济发展》一文中提出的。莱宾斯坦认为：“公共组织的效率损失源于过高的单位成本而不是尼斯坎南模型中过度供给所导致的过高配置成本。而缺乏竞争的长期合约是导致X-非效率出现的原因。由于缺乏竞争，公共组织及其雇员可以免受其他组织及其雇员在市场中所遭遇的压力，长期稳定的合约和轻松、富足的工作待遇使他们倾向于追求干得更少而生活得更安逸。同时，政府不仅仅为公共组织提供丰富的资源以维持其长期存续，怠工甚至成为组织赋予个人的附加福利。当怠工造成产出减少时，公共组织就会通过提高公共产品和服务的单位价格来达到组织利益的最大化。”
20世纪末，OECD各成员国的新公共管理运动实践对公共部门改革和治理理论提出了真正的挑战，并推动了公共管理范式的转变。为了提高公共组织的X-效率，在实践中，人们开始试图建立一种超越韦伯的官僚制的公共组织治理机制，“确保政府变得越来越强大，而不再成为自己的雇员的牺牲品”
。此时，在私人部门，现代契约理论成为主流经济学最前沿的研究领域，与之密切相关的交易成本理论和委托-代理理论等被成功地运用于现代企业管理实践中，成为解决市场制度弊端、保证经济市场高效率的最佳选择。而公共部门随着新公共管理运动的深入，越来越多地将私人部门的现代契约理论引入公共部门改革中，公私部门的制度界限被打破，市场和官僚制的融合成为趋势，大量的交易合约和雇佣合约被运用，于是一种全新的综合了委托-代理理论、契约经济理论和投标招标及合约外包理论的合约制治理理论在新公共管理运动中逐渐形成了。