1980年,联合国统计司将各国统计体制划分为三类:集中型、分散型和混合型。以贺铿为组长的中外统计体系比较研究小组(2001)依据政府统计机构在政府体制内横纵两方面的作用和集中程度,提出了更为合理、清楚的划分类型:“专业集中、地方集中”型、“专业集中、地方分散”型、“专业分散、地方集中”型、“专业分散、地方分散”型。我国政府统计体制与“专业分散、地方集中”型政府统计体制较为相似,是“专业统计分散、地方统计介于集中与分散之间”的混合型政府统计体制:分部门来看是分散的,各门类统计数据依托专业部门收集,统计体系“各家争鸣”,统计口径、统计方法、数据质量、信息化程度等方面有较大差异;垂直来看是集中的,国家统计局垂直领导下级统计机构,全国性、统一化的统计调查依托各级统计专网能层层向下推行,有利于集中管理。
我国政府统计体制与“专业分散、地方集中”型政府统计体制较为相似。分部门来看是分散的,各门类统计数据依托专业部门收集,数据质量难以有效保证,信息化程度有差异。垂直来看是集中的,国家统计局垂直领导下级统计机构,有利于统一管理。
美国的政治构思,处处体现出“制衡”的思想:三权分立让立法、司法、行政三权相互制衡,立法机构中参众两院相互制衡,联邦制使得中央、地方各级权力组织保持相对独立,社会中持有各种各样乃至截然相反诉求的利益团体则通过两党制、游说影响政治过程,企业、公民自治、各种公民团体和NGO既代表社会制约政府、影响政府,又彼此相互制衡,其政府的统计体制,自然也是其政体原则与历史进程互动形成的结果。美国政府统计扎根于社会经济的发展和公民政治的变化中,在历史上形成了分散、分层、多元的数据来源,而分散数据的整合和分散部门的协调依赖立法机关、委员会和各社会组织的相互竞争、合作、妥协,最终各方通过立法程序、相关标准的出台和各种委员会的成立来解决矛盾。在这一过程中,美国政府和公民形成了融入行政逻辑和公民文化的数据意识、统计意识,用数据证明自己、说服对方,通过统计数据提炼出公共利益,有利于公民参与。
美国在立国之初,政府运行与统计工作便紧密地结合起来,这不仅是为了提升治理的效率和成果,而且是为了在国家层面上对民主程序中的利益和成本进行分配。独立战争之后,美国更多是一个名义上的统一国家,中央既缺乏权威认同等“软实力”,又缺乏汲取能量和执行能力等“硬实力”,各州在经济、政治上利益和代价的分配上矛盾重重。为了将新生的美利坚民族制度化地整合为一个国家,各州的精英代表们于1787年齐聚一堂,准备制宪。新宪法的制定过程充满了争议,争议最激烈的地方是大州和小州关于政治权力和经济义务的分配问题,会议的结果是众议院代表人数和纳税义务按照州的人口分配,并为了详尽了解各州人口情况、合理划分各州政治经济权益,将开展人口普查载入宪法之中。
统计学在美国历史开端扮演的关键角色既奠定了之后200余年统计工作在美国政治生活中的重要地位,也预示了现代政府统计工作诸多革命性特点的雏形。在此之前政府的统计工作,是为了国家更好地管理人民,而现代统计则是为了人民之中的国家更好地服务人民。如马克斯·韦伯所描述,传统的支配形式“家父长制”“家产制”的权威来源是神圣传统和个人气质,运作过程是独断而难以受限制的,从而往往是非理性的。行政机关一方面是管理庶民、为民求福利的“父母官”,一方面又将人民和国家资源作为私产,人民在统计工作中感受到的往往是威胁和损失。而1787年宪法中确立的统计工作,意味着人民可以通过统计工作确定在公共权力机关中自己的代表。数据不仅意味着征税、参军、遭到控制的代价,而且可以带来代表权利、享受服务和规划的利益;人民化身数据,切实参与了治理,随着之后技术的发展,这种治理的参与渠道不断拓宽,其最终结果是在今天人民不仅是公共服务的受益者,也是海量公共数据的创造者和加工者。
1790年,美国进行了首次人口普查,此后每十年进行一次。随着政治的稳定和经济的发展,美国国内一方面要求政府更深入、具有前瞻性地参与社会事务,另一方面产生了新的更复杂的经济矛盾,美国政府的统计工作有了巨大的扩张:统计要求政治过程数据的记录、备案,甚至有限公开;统计内容不仅仅局限于人口和税收,而且开始分析出生与死亡率、犯罪率、婚姻状况、民族与宗教,描述和解释社会的公共卫生和治安问题;政府决策、国会立法甚至法院判案,面对针锋相对的利益诉求,越来越多地参考数据做出“最优判断”;统计还从政治走向经济,从政府走向社会,1810年美国进行了首次制造业普查,1840年还加入了农业普查和矿业普查,1841年美国统计协会(ASA)登记注册加速了统计学的专业化、科学化和社会化,广大企业主、农场主也积极地进行统计,规划发展。
南北战争时期,美国政府统计在职能完善、领域扩大、政学融合上产生了一个巨大的高峰,这种扩张随着南北战争解放的美国工业化进程经历了半个世纪的继续攀升。由于工业化的快速推进和社会矛盾的急剧变化,统计的粒度逐渐细化、规模逐渐扩大,更重要的是统计的政治影响力和社会影响力也不断增强。残疾率、贫民比率、生产总值、人均生产率、进出口额度、制造业和种植业状况普查成为南北双方证明各自政治经济体制先进性的舆论素材;战争、移民、扩张、交通发展、国际市场变动让农业发展和国内农产品市场产生了巨大的变革,农业统计部门的设立打击了南方种植园主的信息垄断、提升了北方的农业规划科学水平,助力美国农业飞跃式的成长;中央政府在历届普查中获得的对于南方资源、人口、族裔、交通信息的深入了解更是深刻影响了战争的进程,国家人口普查办公室的人员更是被派驻到军队之中协同军事决策。
美国第一个独立于人口普查的统计职能部门——国家农业统计局(NASS)就产生于此时,其农业普查包含了耕地面积、劳动力数量、农业科技进步、国内外农产品市场产量价格波动,覆盖面广、信息灵活,直接影响农民和政府的宏观、微观决策。劳工局、财政部、教育局甚至气象局也纷纷拓展了自己的统计工作——与农业统计局一样,这些部门最重要的工作就是收集、整理、分析、公布各个领域的统计数据和统计方法,劳工统计催生了劳工部,农业统计创造了农业部。1901年,美国建立了国家标准与技术研究院(NIST);1902年,组织人口普查的机构从临时办公室转为固定常设的美国普查局(The Bureau of the Census);1910年后美国产生了筛选国家统计部门专业人才的选拔考试。统计部门加强了相对于行政部门的独立性和专业性。
尽管取得了巨大的成就,然而美国统计部门工作的缺陷依然是显而易见的:数据部门过于分散,不仅统计结果有或大或小的差异,而且容易被不同利益集团捆绑,用不同的数据分析为本集团牟利,缺乏长远的规划,尽管数据能够指出唯一的真理,然而利益却能破坏公共政策的共识。政府部门本来就有“预算最大化”的倾向,何况政府部门也在社会之中,其工作人员也往往寻求自身利益的最大化。在美国的数据文化、统计文化的影响下,社会企业当然希望相关统计部门和社会统计组织的数据能够有助于自己将利益诉求反映到立法机关和行政部门中;在美国的分权制衡、地方自治影响下,不同政府部门、各级政府在争取自身利益时当然希望将自己的意志贯彻到项目审批和预算制定的过程中,扩张或者掩盖相关的收益与成本以换取民众支持或引导民众反对;如此一来,统计数据的科学性便被政治上的党同伐异、经济上的市场竞争和政企之间的利益输送所遮蔽,降低了决策的科学性与效率。
20世纪下半叶,技术和学术逐渐跟上了社会的飞速发展,科学扩散、政治斗争和技术进步让美国的政府统计产生了革命性的变革。
首先,是统计科学学理的发展和现实作用的提升。在与现实生活接轨的过程中,统计学完善提升了自己的理论,也证明了自己在公共事业中的作用。概率抽样技术在20世纪30年代以后逐渐广泛应用于选举民意调查、市场调查等领域,并为美国政府、各委员会的决策与提案提供决策与辩论的科学依据,并在戴明为首的统计学家的推动下逐渐争取到政府统计部门工作人员的认可,最终在50年代推广到广泛的科学、经济学、社会科学领域,在积累经验中逐渐在提升统计科学性的同时降低了成本。更为重要的是,信息技术的出现让政府的统计决策产生了翻天覆地的变化。
其次,是数据信息成为美国社会寻求公民权利与国家利益新平衡的关键点。公民对于政府运转、决策、执行过程有知情权,尽管中央政府和各级行政部门极不情愿,面对广泛的社会压力和长期斗争,1966年要求政府公开一切信息和文件的《信息自由法》经过“国会绝对多数否决总统之否决”的方式得以通过,国会之后还通过了《电子信息自由法》和《开放政府法》,进一步扩大政府开放信息的规模与范围,降低政府间、政府与社会间的信息壁垒,并在近几年建立了国家级政府开放数据平台Data.gov。
值得注意的是,此前提到的部门缺乏协调、政策缺乏统一长远规划、政府和议会被社会企业俘获的问题,也由于信息公开和各项标准的制定而在很大程度上得到了改善。一方面,权威、官方、多样的数据对社会开放后,有助于企业、智库、社会团体、行业工会、基层自治组织参与数据的整合、分析、提炼,实现静态数据的增值、检验;另一方面,面向整个社会的数据意味着公平、公正、公开,降低信息不对称的壁垒后,任何利益相关方都可以对政策进行监督,各个社会势力可以相互制约,公民也可以更合理、便捷地向地方政府反映情况、进行监督。
最后,信息技术和相关产业的发展,为美国政府统计工作服务信息化、又高效利用信息化成果创造了硬件、软件上的条件。信息技术极大降低了信息储存、流通的成本,计算机硬件日新月异地更新换代和普及;每一个在网络上进行消费的人都同时又生产了自己的数据,社交软件的兴起则让每个人都成为信息的生产、发布者,人类社会的信息数量呈现爆炸式的增长;而随着大数据时代的来临,美国政府统计部门若要进行数据整合、寻找规律,不再需要普查,甚至也不需要抽样,就可以通过数据挖掘获取大量的数据进行即时、大样本、多源头、低成本的分析,监控社会、记录社会、分析社会。
面对信息时代信息量的急速增长、信息壁垒的快速破除、信息技术的飞速进展、信息治理问题的迫切要求,美国成为世界上最早建立首席信息官(CIO)制度的国家,在联邦政府各部门设置首席信息官负责各个组织的信息资源管理,将部门信息作为政治战略资源,在部门内部主导信息公开的相关工作,并协同预算的制定。此外,美国还积极鼓励科研院校、社会组织与地方政府合作,利用新生的信息技术和统计分析解决社会问题,如判定交通拥堵的时间段、描绘犯罪集中的区域和时间、分析城市不同时期的人口变迁、天气预报和全球导航等,并且十分注意统计成果迅速转化为面向社会公开、便于操作分析的可视化成果。
当然,信息技术的高歌猛进也带来了各种各样的社会问题和伦理问题。个人隐私权利、商业隐私权利与公共利益的界限何在,企业对于用户、政府对于公民信息的利用存在技术垄断,都是一些长期备受争议的问题。同时,美国作为联邦制国家,长期以来中央政府的各种统计机构并不能直接要求地方政府进行数据整合,州之间的信息流动、政府对于个人与企业的数据要求也存在法律上的争议。“9·11”之后,尤其是通过《美国爱国者法案》之后,伴随着“国家安全”这一概念的强势复归和民族认同的高度膨胀,这些政府之间、政府与议会之间的制衡与矛盾有所受限,美国政府得以主导更多、更丰富的来自基层政府和企业提供的个人信息并进行整合。
可以说,美国政府统计体制的发展历程给我国统计体制改革的启示是多样的:第一,应当重视权利与义务相一致的原则,找到国家、企业、公民的收益与代价所在,而这种权利与义务的界定在必要时需要统一的量化标准;第二,现代统计以人民群众的权利和利益为出发点,应当让群众切实感受到统计工作给自己带来的权利和便利,让人民在统计工作中由被动的接受者变成主动的参与者,提升民众对于统计工作的信任感,感受到统计在生活中的正面意义;第三,应当高度重视理论学术、科学技术的更新换代和广泛联动,鼓励科研院所、企业利用公开的数据进行整合、研究,合法正名、争取自己的利益,形成市场与科技的良性互动;第四,应当即时注意以立法、设立公共标准、加强政府信息公开的方式稳定推进改革,避免来源分散的数据成为行政部门内部和政企之间利益代表、利益输送的遮羞布,导致数据权威性与科学性的下降。
法国长期以来有着悠久的国家主义、理性主义、中央集权传统,这种政治体制和认知方式在其政府统计机构的发展过程中不断产生影响。中世纪法国拥有欧洲大陆最大的中央集权王朝国家、最为发达协调的官僚体制、规模最大的农业生产、最为举足轻重的地缘政治力量、影响最为深远的教育与科研机构;而步入近代,面对绝对主义国家兴起、殖民争霸战争的挑战,经过启蒙运动和法国大革命民主主义、民族主义、科学主义、理性主义的洗礼,法国形成了崭新的治理理念,催生了新生的治理工具,其影响一直延续至今。
中世纪的法国,一方面有着广阔的国土面积、庞大的人口数量、高度同质化的宗教认同,是一个欧洲首屈一指的统一王权国家;另一方面又是一个国内封建主林立、国王不得不寻求宗教领袖和土地贵族支持、农民负担极为沉重的典型封建国家。这一阶段的统计工作,主要服务于中央政府所掌握的资源的清点,尽力维系王朝统治。
由于中央政府实际控制的土地财税、军事力量、意识形态资源在国内并没有达到垄断地位,又缺乏有效的财税治理和经济调节手段,国家财政在王室和战争开销不断增长的情况下长期面临危机,有时候不得不长期化沉重的临时税收、操纵货币兑换率获取利润、长期依赖外国商业银行贷款、甚至利用行政力量强行侵占犹太债权人和国内富商资产。
不断产生的新税种、频繁进行的征税使社会各阶层的利益受到了侵害,然而由于缺乏一个强有力的中央政府,即使希望对财政状况进行整顿,也难以协调各方利益。城市中的工商业者、放贷为生的债务人、城市贫民,乡村中依赖地租、不动产收益的土地贵族和身兼多重压力的农民,拥有形形色色政治经济特权的贵族和具有特殊国内、国际身份的教士,四处追求军饷掌握暴力的地方武装和雇佣兵,都有着各式各样的利益诉求,有的利益诉求甚至截然相反、彼此冲突,而由于缺乏政党对于社会利益争端的制度化约束,每一场冲突都可以调动起一个阶级的不合作。在这样的情况下,法国一方面逐步通过内部管理和对外扩张加快中央集权绝对主义国家建立的步伐,一方面不时地通过“三级会议”等方式进行国内各阶层意见的整合协调,寻求获得臣民基于“同意”的支持。
在法国建立绝对主义中央集权国家的过程中,对法国内部而言,经历多次党派争端、阶层冲突、经济危机的广大民众积极支持一个强势、稳定、统一政府整顿政治经济秩序;对法国的外向政策而言,法国的巨大体量和初步统一已经让其在欧洲获得举足轻重的国际地位,要寻求更显赫的国际地位就需要更积极进取的外交政策和军事行动,而这就要求更稳定的内部秩序,尤其以充盈的财政作为基础。要进行国家内部治理的改善,就要求国家全面地了解自己;要巩固国家外交和战争的基础,就要国家不仅全面地了解自己,而且全面地了解其他国家。如此一来,内政外交两个方向的要求却在对于国家各项资源的清查、研究、预测、规划上重合,这不仅催生了法国现代政府统计工作的诞生,而且在很大程度上也深刻影响了统计学这一学科的发展进程。
政治上,法国稳步推进中央集权的过程中高度依赖一个中央控制地方、内部垂直管理的官僚大臣机构,这样的官僚化进程有助于国家自主性的提高,在推行各项改革时让中央免于地方势力的干扰,让科学规划免于土地贵族、农民、新型资产者、城市贫民各方特殊利益的干扰,尽力让特殊利益在服务国家的最终目的指导下相互协调。然而不能忽视的是,这些单向对上负责的官僚在腐败问题上几乎无一幸免,更重要的是随着资本主义的扩张和深化,城市化和全球化的发展导致内部利益的协调和对外战争的冲突越来越复杂,不是少数几个办事得力的旧式官僚足以处理的,于是以官僚大臣为核心的利益集团容易产生团块化、系统性的腐败,许多重要部门没有科学的预算限制。同样,垂直管理一方面让地方政府的各项工作尤其是财税工作避免了相互拆台、竞争,另一方面又由于地方官员的监察评价、人事选拔、寻租机会一应归于中央和上级部门,让地方政府缺乏对于地方利益的关注,法国的官位和爵位买卖也成为欧洲“首屈一指”的生意。
经济上,法国此时主要面临两个问题:财政危机和饥荒。法国的财政危机曾经是法国建立中央集权绝对主义国家的动力,然而此时不仅没有得到根本解决,而且有愈演愈烈之势:一方面,法国对外与英国争霸,积极开辟殖民地,又要常常参与欧洲大陆上的王朝战争,导致海陆两方面军事的过度扩张;另一方面,资本主义的发展给法国带来了崭新的经济结构和社会结构,然而在政治上土地贵族仍然保持着大量特权,农业税收在财政来源上占有决定性的高比例。经济危机、货币政策的不成熟、财政政策的不稳定、官僚体系征税成本高昂更是给问题火上浇油。
如果说财政危机显示出“旧的统治方式已经维持不下去了”,那么饥荒危机则昭示着“新的治理方式已经到来”。饥荒是封建时代农业文明难以绕开的问题,农业文明往往因为饥荒问题要求一个高效统一的政府兴修工程、赈灾安贫,处理饥荒问题的结果直接影响农业国家的政府统治的合法性和有效性。进入近代,随着科学的发展和科学对于社会问题的研究和反思,围绕法国的饥荒问题主要产生了“重商主义”和“重农主义”两种观点。重商主义一贯主张发展出口以为国家积累财富,在饥荒问题上主张政府主动干预市场,打击囤积粮食、控制粮食流通、禁止粮食出口、压低粮食价格,希望以此稳定粮价、压低工资和出口货物价格,扩大出口,积累财富,富强国家。
与此针锋相对,法国的重农主义者立足法国农民众多、农业带来的地租和赋税占国家绝大多数财政来源的国情,认为对于粮食市场产量、流通、价格的管制挫伤了农民产粮的积极性,如果放开国内市场的管制,放弃国际市场的保护主义,那么丰收时出口到国外,粮价不会走低;歉收时国外粮食自然涌入国内,粮价不会走高。他们主张不要管制,而要放任;不要封闭,而要开放;不要集权、服从指令,而要分权、发挥个人积极性;不要从追求国家的集体荣耀出发,而要从尊重个人的欲望和利益出发;不是通过人的道德要求和主观判断做出决策,而是通过研究自然经济规律、市场各个要素在经济活动中的自然诉求来作出决策。
如果说法国的统计思想和统计实践在此之前很大程度上是为了掌握国家财富状况,清点国家的人口、军队、资源、财富积累,以发展国家的力量、展现国家的荣耀,那么在此之后,其目标和手段都有了巨大的变革。就目标而言,统计机构和统计学的目标固然是了解国家的力量有多大、发展潜力有多强,然而人民的地位由被动转向主动,了解国民个人的利益诉求、生活状况不仅因为这是国家力量静止的一部分,而且是因为不彻底地了解这些问题就不能客观理解动态的经济规律和政治形势,不能真正长远地发展国家。就工具而言,行政机器不仅要负责自上而下的贯彻执行,而且要负责自下而上的传达认知,国家对于国民的了解也不仅仅有助于自身面对国家间激烈的竞争,而且也是国家在国民之间行使权力、彰显存在的一种方式。
1789年开始的法国大革命,给法国旧制度带来了翻天覆地的变化,也创造了人类历史的新纪元。中世纪的法国,为后世留下了中央集权的官僚体制和各阶层各地域分权协商博弈的双重遗产;近代绝对主义国家的法国,则为后世孕育了民主主义和理性主义的思想。这两个时段的思想和制度遗产,最终在法国大革命的剧烈变革时期得到了进一步的发展,并在之后制度化为现代法国政治新的一部分。
饥荒难题已经折射出农民受到的巨大压迫和有产者在政治、经济、文化诸领域逐步兴起的社会地位,而财政危机则成为压垮旧制度的最后一根稻草。路易十六面对重农主义提出的改革方案,在旧贵族的压力下举棋不定,最终迎来了1788年的冬季寒流,粮食减产带来粮食骚动和工业震荡,在北美独立战争之后一直危机四伏的国家财政终于不堪重负。1789年,法国国王路易十六出于财政危机召开由教士、贵族和资本家市民三等级代表参加的“三级会议”,第三等级的代表强烈要求改革税制、取消贵族特权,遭到国王路易十六和贵族的拒绝,最终爆发了“法国大革命”。
“法国大革命”爆发后,法国政府发动的战争规模有增无减,随之而来的是巨大的财政压力。为了减轻军事行动带来的财政压力,大革命产生了义务征兵制,并在一段时间实施了管制经济,新的共和政府迫切地需要整合国内的经济军事资源,了解国民的生产生活状况。大革命的社会秩序逐渐恢复后,1800年,法国设立统计局负责组织实施人口普查;1801年,内政部长下令举行了法国历史上第一次全国人口普查。而法国的财政危机,也因为义务兵役制、对外战争胜利带来的赔款和战利品、民族主义情绪的激发得到了极大的缓解。
“法国大革命”之后,国家主义、民主主义的影响在于要求国家与民众相互了解,国家不再视民众为只是服从领导、贡献力量的“臣民”而是积极的公民,民众也将国家作为自己的一部分,积极了解、服务国家。科学主义和理性主义的影响则在于:理性不仅可以解释自然科学问题,而且可以捕捉纷繁复杂社会生活中的社会规律。而从现象中把握本质的前提是了解人们的自然欲望、规划预期,把握与人之间的理性考量、利益格局,以科学的方法处理科学的对象便可以得到科学的真理,最终服务人民的福利。这些思潮对于统计工作开展的指导作用是显而易见的。
在城市规划和公共管理领域,这种变化尤为明显。由于大革命打破了城市与乡村之间的界限,劳动力、资本、技术在城市之间、乡村之间、城乡之间流通,随之而来的不仅是经济的增长和技术的传播,还有城市人口规模的急速增长、城市公共治安和卫生防疫压力的明显加大。如何保证良好的公共治理,有了各种各样的新的考量:要保证城市生活的卫生、舒适,就应当规划楼房距离、道路走向、排污系统,保证空气流通、水源清洁,而这就要了解城市人口的地理聚居分布,了解这些人口的职业、年龄、性别;要保证新兴城市的快速发展,就要了解不同产业的分布与增长状况,保证原材料和市场沟通的基础设施建设,规划货物集散的场地、规则;要维护城市治安,就要关注乞丐、流浪汉、罪犯,一无法像旧制度一样对他们视而不见,二无法像旧制度一样把他们拒之城墙之外,新的治理逻辑要把他们的身份、年龄、生源地记录在案,并监督他们进行劳动,统计犯罪率、贫困程度;突然拥挤的城市、突然加重的污染、频繁进行的战争,让天花、鼠疫和各种流行性传染病在城市中集中爆发,这就要求对于发病率、发病人口、发病集中地区进行周密统计,分析传染源,进行隔离和疫苗接种,及时控制传播;要保证充足的军员储备,发掘战争潜力,更要统计人口、出生率、死亡率,进行工农业产值普查。
统计学和公共治理结合的经典例子是犯罪统计学的发展,这也很大程度上体现了新的治理逻辑和统计学应用发展的相辅相成。法国人格雷作为巴黎司法统计负责人,利用生态分布图对法国一些罪行的犯罪率进行了分析研究;数学家凯特勒被认为是把社会统计学运用于犯罪学研究的第一人,1836年,他分析法国犯罪情况与道德情况后得出一个著名命题:社会本身在准备着犯罪行为,而实施犯罪的人只是一个工具。公共管理告别了古典的幻想,根除犯罪并不可能,然而也意识到经过全面、系统、科学的数据收集和统计分析后,可以总结社会规律将危害逐步降低,改善人们的生活。
可以说,当代法国的政府统计体制仍然深受法国历史遗产的影响,但也做出了相应改进:在国家主义、中央集权的影响下,一方面,法国保留了中央集中协调的国家统计局,垂直管理,决定地方机构的人事任免,划定全球统一的数据标准,避免重复统计、相互扯皮,中央统计机构独立于政党轮替,综合协调下级数据;另一方面,法国比较集中的统计体制也有分散、多元的一面,各个政府部门往往设有自己的统计机构,大区以下的地方政府统计也在议程设置和提取地方数据、维护地方利益、表达地方诉求上有很大的自主权。而由于理性主义、科学主义的影响,法国统计部门秉持公开、客观、权威的理念,以对民众负责的责任感和信任科学技术发展的信心,独立于特殊利益和政治变迁,进行收集、分析数据的工作,还设立了专门培养、储备统计人才的高级院校,并以专业化、科学化、精英化的指导思想不断对统计机构的专业人员进行定期深度培训。而民主主义,则体现在法国优良的立法保证统计工作进行的传统,相关统计工作都下发统计许可证,配合统计工作是共和国公民的义务,但没有许可证的统计工作公民也有充分权利拒绝配合。
法国的历史条件与我国有诸多相似之处,都长期处于农业社会,政治上发展为君主专制中央集权的单一制国家,在步入现代的过程中经历了宏大的革命建设过程,高度关切科学对于人民福利发展的作用。尽管仍有诸多差异,这样相似的政治、历史、文化背景,使得我们可以从法国政府统计的发展历程中体会到多样的经验教训。
第一,关于其国家主义和集权主义。法国政府统计体制如何将中央集权、垂直管理、协调各方,与发挥地方积极性、培养民众信任中央权威结合起来,是值得我们重视的:通过集中垂直的人事、财政管理,减少地方政府和部门利益对于统计工作的干扰;地方既要完成中央任务,又可以向中央提交统计议程和预算计划,通过相对独立、灵活的地方或部门统计活动激发部门和地方统计的积极性。
第二,关于其理性主义和科学主义。法国高度重视提升统计机构专业人员的技能和业务,从设立专业院校、培养输送人才、终身培养、深度学习,不放松在职培训,形成科研院所和统计机构之间的互联互通和“旋转门”效应,并通过立法执法、定期考核、定期考察规范、提升相关人员业务水平。统计学者能够处理公共管理现实的一手资料、积极解决公共管理问题,公共管理者也充分了解统计工作对于治理的重要意义。
第三,关于其民主主义。将统计思维、统计方法作为国民素质提升的重要部分,鼓励统计部门加大通俗统计刊物的出版工作,升级统计知识方法普及工作,通过统计工作的公开、透明、亲民,鼓励民众直接参与统计工作、向民众展示统计成果和科学方法,让公民意识到参与统计工作、提升统计素质的重要性,取得民众的信任。