政府统计主要指国家机关依法使用统计方法对国民经济和社会发展情况进行调查、分析,提供信息、咨询和监督等主要功能的一类活动的总称。我国自1978年恢复国家统计局以来,统计改革取得了重大成就,建立了以现代信息技术手段为基础、多种调查方法制度并用、多种调查组织形式并存的统计调查体系。采用了以“周期性普查+经常性抽样调查”为基本框架的统计调查方法体系;实施了基于SNA的国民经济核算体系;形成了实施垂直管理的政府统计部门、行使地方管理职能的统计机构、新兴统计部门或机构等三种政府统计的组织形式。
以“周期性普查+经常性抽样调查”为基本框架的统计调查方法体系具有方法多样化、制度规范化的特点。由原来基于统计报表进行全面统计调查的单一方式,发展成以普查为基础、抽样调查为主体、重点调查和科学推算相结合的多种调查方式。建立了周期性普查制度,在经过人口普查、工业普查和基本单位普查后,又将工业普查、第三产业普查与基本单位普查合并为经济普查;其次是投入产出调查、劳动力调查、家计调查、物价调查等相关专项调查,也建立了规范化的制度。
政府统计主要以国民经济核算为理论基础开展研究和实践工作的。在SNA体系中国化长期实践中,我国的统计调查体系逐步内容完整化、标准国际化。根据产业结构和经济形态的发展变化,政府统计不断增加所需要的统计指标,使统计调查内容越来越完整;以SNA为导向,我国统计调查的方法制度、分类分组、指标口径、数据含义、数据质量控制等,都逐步趋于具有国际可比性,先后加入了GDDS和SDDS,国际影响力不断扩大。
行政体系方面,我国主要形成了三种类型的政府统计:一是实施垂直管理的政府部门统计,例如工商、税务、银行、金融和海关等;二是行使地方管理职能的统计机构,统计职能依附行政职能,例如财政、公安、计生、卫生、体育、民政等;三是新兴部门或机构的统计,例如环境统计、开发园区统计、软件园区统计等。
国家统计局为推进中国统计工作现代化,于2010年起实行了统计“四大工程”,也就是重点推进的工作安排:首先是建立动态更新的调查单位名录库,其次是建立企业直接填报的一套表制度,再次是建立数据采集处理软件系统,最后是建设联网直报系统。为此,国家统计局做出了巨大努力,成果丰硕。通过连接各省级、市级、县级、大部分乡镇街道的统计机构的统计业务专网完善更新了已有的调查单位名录库,使用空间信息技术(遥感技术、地理信息系统GIS、全球定位系统GPS等),构建上下五级基本单位统计空间信息系统和人口地理信息系统。在基层单位的价格调查和住户调查中大力推行手持电子终端,在提高数据采集信息化的同时也实现了资料存储的数据库化,建立了以国家统计数据中心为核心,13个省级分节点数据中心组成的全国统一的统计数据采集体系和联网直报体系。各级统计机构或者数据使用单位可以按照权限到国家统计局获取相关调查对象的原始数据、使用其开发的统计业务应用软件,实现了数据资源在一定程度上共享开放、充分利用。而企业“一套表”制度将涉及企业的调查汇总成统一的报表,由企业自主在线填报,国家统计局也实行线上审核,大大提高了企业统计的效率和信息化程度。农林牧渔业、工业、能源等各领域的专业报表制度也在往企业“一套表”制度靠拢,制定了各领域的专业报表,辅以后期的调查修正,就能得到各领域数据。然而,由统计单位在线上自主填报数据,一方面提高了数据采集的效率,另一方面也对数据质量提出了难题,我们将在后面进行讨论。
企业一套表业务流程是对企业一套表业务工作各环节及要素的总体描述,为各级统计机构及其内部的各专业部门制定了详细的工作流程及要求,提供了标准模式和基础。“企业一套表”核心是重构统计业务工作流程,将标准化的流程植入统计生产过程,来保证统计设计、调查单位的管理、软件开发等各方面工作有统一的运行规则。企业一套表工作流程根据统计调查的内容和要求,将统计调查流程确定为6大工作环节,即统计设计、调查单位确定和管理、任务部署、数据采集、数据审核验收和数据加工汇总。统计调查的工作流程:在横向上,某个层级统计调查机构的工作流程包括数据的收集、处理、输出三个环节;在纵向上,各个层级的统计调查机构将数据层层上报,最后归总到国家统计局。统计设计环节包括建立核心指标、制定元数据标准、设计统计调查制度、编制审核规则、确定数据采集处理要求并开发和完善数据处理软件等一系列业务活动;调查单位的确定和管理包括制定统计单位标准,创建调查单位库,对调查单位的历史数据、管理级别、统计机构、单位账户等基本信息进行更新和维护等业务活动;任务部署包括部署数据采集处理应用环境,分配系统和业务管理权限,布置业务培训,确定报表的定制、管理时间、处理要求、分配方式等业务活动;数据采集即调查单位的数据填报,包括调查单位内部业务分工,管理权限的分配,数据填报、查询、打印及储存等业务活动;数据审核验收包括各级专业部门在统一的数据采集处理应用环境中对基层数据进行审核、验收、查询评估等业务活动;数据加工汇总包含各级名录库管理部门和专业部门进行报表加工、处理、增设和数据管理、评估、分析等业务活动。
制度设计要根据数据来源、数据类型、现有的统计调查资源进行顶层设计,包括报表设计、统计制度设计等。政府及行业监管部门实现对企业及行业的监管和服务需要数据的支撑,设计合理的指标体系以及统计报表,便于及时发现存在的问题和不足,从而针对性的出台政策,规范和引领企业健康发展。统计实践的每个阶段都需要有相应的制度保障,如数据调查的制度、数据归纳统计的制度、数据核算的制度等。建立一套科学、统一、全面、简便、规范、可操作的统计制度体系,进而充分运用统计手段来达到研究目的。
调查采集数据的来源主要可分为调查与非调查两类。其中,调查的组织形式有普查和抽样调查,分别是对统计总体的全部单位和抽取的部分样本进行调查,以得到统计资料。非调查是指通过传统社会调查(例如统计、问卷调查、访谈、民族志等)以外的方法产生的数据,例如地理数据库、卫星数据和行政记录。其中地理数据库是应用计算机数据库技术对地理数据进行科学的组织和管理的硬件与软件系统;卫星数据是由卫星数据收集系统收集的包含气象、水文、水利、海洋、航运、森林、地质、远洋捕捞、环境监测、地震预报等领域的数据;行政记录是行政部门为实现管理、控制和服务等目的,通过办证、登记、审批等方式收集并保存的关于自然人或其他社会实体的相关信息。
调查采集的重点是划定调查对象后采用合适的统计方法得到数据,包含但不限于报表前催报、正式填报。主要取材于规模以上企业的报表和规模以下企业的抽样调查数据。数据整理上报主要包括数据的审核、整理,以及正式上报系统。数据的发布指的是政府统计利用统计快报、统计公报、统计年鉴等媒介方式向相关单位、社会公众发布统计数据,要体现的是政府统计的权威性、及时性。开发利用是说,政府统计根据统计数据开发出符合社会需要的统计产品,丰富统计指标体系,提高统计数据的利用率。
根据数据生产过程以及所使用的数据资料来源和完备性不同,国家统计局调查的指标数据分为快报数据和年报数据。其中,快报数据是根据定期统计报表制度的调查范围和调查项目,在月度或季度统计的基础上,在下一年年初时统计出的各项指标的全年完成数据。快报公布的时间较早,能满足社会各界及时了解上一年度社会经济发展状况的需要。
统计分析是对收集到的有关数据资料进行整理归类并进行解释的过程,具有科学性、直观性和可重复性。大致可以分为收集数据、整理数据和分析数据三个步骤。主要的统计分析方法包括描述统计和推断统计。
统计公报是政府统计机构通过报刊向社会公众公布一个年度国民经济和社会发展情况的统计分析报告,一般由国家、省一级以及计划单列的省辖市一级的统计局发布,如《国家统计局关于20××年国民经济和社会发展统计公报》。统计公报的政治性、政策性和权威性较强,主要用统计数字直接反应方针政策的贯彻执行所取得的成就和问题,一般不作统计分析。公报中的数据通常来自国家部门(如人力资源和社会保障部、生态环境部、财政部、交通运输部)、国务院部委管理的国家局(如国家外汇管理局、中国民用航空局、国家邮政局)、国务院直属机构(如国家统计局、国家市场监督管理总局、海关总署)、国务院直属正部级事业单位(如中国证券监督管理委员会)、国有独资公司(如中国国家铁路集团有限公司)等、事业单位(如中国互联网络信息中心)等。
统计年鉴摘要是统计年鉴的摘要本,摘录了年鉴的章节和要点,宏观地、梗概地记录我国国民经济和社会发展的基本情况,是一本综合性简明统计资料性年刊,也是国家统计局的拳头产品之一。摘要遵循与年鉴相同的共性原则,如全面性、可比性、一致性和适用性;同时有其特殊性原则,如浓缩性、时效性、宏观性和高效用性。
统计年鉴是指以统计图表和分析说明为主,通过高度密集的统计数据来全面、系统、连续地记录年度经济、社会等各方面发展情况的大型工具书。1982年,国家统计局开始出版《中国统计年鉴》,发布上年度详细统计数据。目前,《中国统计年鉴》在每年9月出版,已经成为国家统计局最具代表性的统计出版物。除了《中国统计年鉴》以外,国家统计局还出版各专业年鉴,省、地市级人民政府统计机构和部分县级人民政府统计机构也都编辑出版本行政区域的统计年鉴,形成了统计年鉴系列。国家统计局编辑出版的年鉴包括:各专业统计年鉴,如《中国工业经济统计年鉴》《中国农村统计年鉴》《中国县(市)社会经济统计年鉴》等;地方统计年鉴,包括主要省份统计年鉴以及主要地市(县)统计年鉴。
各国国家统计机构(中央统计局)在行政上分别隶属于不同的部门,但是绝大多数国家法律规定,国家统计机构在业务工作上是独立的,统计工作不受政府干预,以排除各方面对统计数据的干扰。如日本的商业统计调查是由通产省负责,各地方的商业统计调查是由通产省设在各地的办事处负责,而不是地方政府统计机构承担;农业统计由农林水产省负责,地方农业数据是由设在地方的农林水产部下属的调查机构来承担,不是由地方政府统计机构调查。这种独立的垂直的调查体系有利于独立进行统计调查,不受来自地方的干扰,统计调查效率较高。除此之外,国外的统计工作建设有十分发达的信息公布渠道,能及时地将统计数据公布于众,保证各界能够及时地获得统计数据以及统计资料,接受社会的监督。
国外的统计工作起步较早,在漫长的历史发展过程中形成了完备的法律保障体系,确保统计工作依法独立进行。它一般由两部分内容组成:一是规定统计机构组织的法律地位,如统计机构的权利与义务,由谁确定统计工作项目和统计方法问题,如何收集数据,国家统计机构与进行统计工作的其他政府统计机构之间的关系、与地方统计机构之间的关系,以及国家统计机构首长(中央统计局局长)的地位,包括由谁任命和解职,向谁递交国家统计工作报告及其具体职责等。二是确立统计工作的法律规范。政府统计工作是政府管理的重要手段,必须依法统计。许多国家都有详细规定统计方法制度、数据收集、加工处理、公布和保密的基本法律条款,如自愿的和法定的数据收集规定,对拒绝履行法定数据收集的处罚,一般的和具体的保密规则等。各国统计法律严格规定了统计调查对象的填报义务和调查主体的保密义务,以及统计数据同时对全社会公布的有关规定,保证依法行使统计职能。在大多数国家,还规定了统计调查项目的审批程序,要建立新的统计调查项目时,必须经过严格的法律审批程序。
1.服务对象广泛
各国在统计数据发布和对公众服务方面,注重了服务对象范围的广泛。日本统计体制改革的《最终报告》中明确提出,改革的基本方向是将“为政府服务的统计”转换为“作为社会信息基础设施的统计”。英国国家统计的服务范围也包括英国政府、工商界、分析研究者以及社会公众、欧盟和其他国际组织。
2.服务渠道多样
国外政府以新闻发布、电话、出版物、磁介质、网络等多种渠道相结合的方式,发布统计信息;免费服务与有偿服务相结合,不断拓宽统计服务领域;建立统计图书馆,向社会提供完整的官方统计信息服务。这些统计图书馆会收藏国内外完整的官方统计信息,全面系统地向社会特别是大中院校、研究所等免费提供统计信息服务。美国商务部普查局将地理信息系统及关联起来的统计数据一同向全社会公布,大大提高了统计数据的附加值,极大地提高了数据的可用性及可分析深度。
3.服务制度规范
各国制定了统计信息发布政策,增强统计信息发布的公正性、权威性和严肃性。统计发布政策主要规定官方统计数据必须同时向社会各界公开,任何利益主体不得优先获取有关信息。政府统计部门必须预先公布当年各项统计数据发布的时间表,并严格按时间表公布数据。
1.注重计划管理
为了强化依法行政和官方统计工作的连续性、规范性,许多国家统计法规定,国家统计机构每年应向上级部门提交官方统计工作的年度计划和中长期规划及其执行情况。各国普遍注重统计工作的计划管理,以推进统计事业发展,实现统计工作管理的科学化和现代化。计划内容一般包括组织机构的变动情况、各项统计工作的目标(如统计调查方法和数据发布方式的改进和提高、数据质量评价、在减轻调查负担方面的改进情况等)、统计经费收支情况、人员构成和变动、统计信息服务水平、信息处理技术改进、数据库发展等。通过统计工作的计划管理,增强统计工作管理的透明度,确保统计工作的经费来源和合理使用,提高工作效率,使统计工作具有连续性和一致性。
2.根据专业和流程设置机构
各国中央统计局内设的机构一般可归纳为三个部分:一是统计业务部门,如经济统计司、社会统计司、各产业统计司等;二是反映统计工作流程本身的专业部门,如标准与制度方法司、数据收集司、信息服务司、数据处理技术司等;三是行政管理部门,负责人事与后勤工作。此外,发达国家的中央统计局非常注重内部管理的科学化和合理化,各内部机构之间的职能分工明确,严格规定各个统计工作项目的范围和职责,避免职能的交叉和重叠;注重内部协调,保持中央统计局内部统计分类标准、调查方法、计算机应用程序的统一、协调。
3.国际化程度高
随着经济全球化进程的加快,以及互联网时代的到来,统计数据用户和质量评论者逐步从国内扩大到国外。各国普遍注重遵循国际统计定义、分类标准、方法,力争使本国标准与国际标准之间相互衔接、相互转换,提高统计数据的国际可比性。例如,尽管各国国民核算体系、统计分类标准各具特色,国内生产总值核算方法也有差异,但是大多数国家都以联合国SNA为基本框架,本国SNA体系与国际标准之间可以直接转换。