坚持走中国特色粮食安全道路

我国作为世界第一人口大国，经过70多年的不懈努力，不仅从根本上解决了亿万人民的生活温饱问题，而且实现了十几亿人从温饱迈向小康的历史性跨越，特别是自2015年以来粮食总产量连续9年稳定在1.3万亿斤以上。这不仅确保了我们自己国家的粮食安全，也为世界粮食安全作出了重大贡献。究其原因，在很大程度上就是我们在实践探索中走出了一条具有中国特色的国家粮食安全道路。

一、粮食安全在探索中前行

中国依靠自己的力量成功解决了14亿多人口的吃饭问题，用占世界不到10%的耕地养活了占世界近20%的人口，提前实现了联合国千年发展减贫目标，为世界粮食安全作出了重要贡献。

（一）不断推动粮食产量迈上新台阶

1949年，全国粮食产量只有11 318万吨（1.13亿吨），人均粮食占有量仅有209公斤。经过长期坚持不懈的努力，我国粮食总产量取得了巨大提升，如果以亿吨计，先后迈上了五个台阶，即1966年总产量为21 400万吨（迈上2亿吨台阶），1978年总产量为30 477万吨（迈上3亿吨台阶），1984年总产量为40 731万吨（迈上4亿吨台阶），1996年总产量为50 454万吨（迈上5亿吨台阶），2012年总产量为61 223万吨（迈上6亿吨台阶）。这其中值得一提的是，改革开放初期，我们推行的农村改革、家庭承包释放了农业生产力，激发了农民积极性。从1978年到1984年，粮食总产量六年间连续登上两个亿吨级台阶，说明制度变革释放的生产潜力是巨大的。

（二）不断提高粮食生产科技水平

科学技术是第一生产力。20世纪50年代末，毛泽东同志把农业增产的基本措施概括为“土、肥、水、种、密、保、管、工”八个字，这就是著名的“农业八字宪法”。1973年，中国农业科学院和湖南省农业科学院组织全国杂交水稻科研协作，实现了三系配套的重大突破，成功选育出如今已广为人知的杂交水稻，为提高水稻产量开辟了新途径，袁隆平因此也被誉为“杂交水稻之父”。党的十一届三中全会以后，国家大力支持引导农业科技发展。邓小平曾指出，农业问题的出路，最终要由生物工程来解决，要靠尖端技术。1989年，我国首次将科技兴农作为振兴农业的重大战略措施。1991年，党的十三届八中全会明确提出：推进农业现代化，必须坚持科技、教育兴农的发展战略。经过不断努力，我国粮食生产在农业科技发展的带动下，单产水平持续提升。1949年我国粮食平均亩产仅为68.6公斤，1965年以后稳定在100公斤以上，1982年突破200公斤，1998年突破300公斤，到2022年达到386.8公斤，70多年来粮食单产增加了4.6倍。

科技进步对粮食增产提质增效的支撑作用，主要表现在以下三个方面：一是农业育种创新取得突破性进展，建立了超级稻、矮败小麦、杂交玉米等高效育种技术体系，粮食品种大规模更新换代，主要粮食作物基本实现了良种全覆盖。二是农业科技成果转化应用的步伐加快，科学施肥、节水灌溉、地膜覆盖、绿色防控等技术得到大面积推广，水肥药利用率明显提高，病虫草害损失率大幅降低。三是农业机械装备取得巨大进步，农机作业极大地提高了劳动效率和耕作水平，更有效地利用了天时地利，保障了农作物适播适收，规避了自然灾害。目前，我国农业科技进步贡献率超过60%，粮食作物自主选育品种面积占比提高到95%以上，三大粮食作物化肥、农药利用率均超过40%。三大谷物耕种收机械作业率全国平均达到90%左右。

（三）不断改善粮食生产基础设施条件

水利是农业的命脉。新中国成立之初，全国仅有22座大中型灌溉水库，农田有效灌溉面积达2.39亿亩。1978年，全国农田有效灌溉面积增加到6.75亿亩，比新中国成立之初增长182%。改革开放以来，我国加快了农田水利建设步伐，加大了农田基础设施建设力度。以优质粮食产业工程为带动，以农业综合开发为依托，加快中低产田改造步伐，增强农业综合生产能力。扎实推进高标准农田建设，改善农业生产条件，提高农业抗灾减灾能力。到2022年累计建成10亿亩高标准农田，基本上做到旱涝保收，夯实了粮食安全基础。到2021年，全国农田有效灌溉面积达到10.35亿亩，分别是1949年和1978年的4.3倍和1.5倍，节水灌溉面积发展到5.85亿亩，农田灌溉水有效利用系数达到0.57。

农业的根本出路在于机械化。我国的农业机械化事业，是从20世纪50年代初期开始白手起家的，当时的机械工业基础十分薄弱，农业机械工业几乎处于空白，甚至解决农具严重不足问题都成了当时恢复农业生产的急迫问题。1952年，我国农业机械总动力仅为18.4万千瓦。1959年9月，农业机械部成立，国务院于1966年7月、1971年8月和1978年1月相继召开了三次全国农业机械化会议，我国农业机械化事业进入快速发展时期。进入21世纪，在2004年颁布实施的《中华人民共和国农业机械化促进法》和开始实行的农机购置补贴以及小麦跨区作业“南征北战”的推动影响下，我国的农业机械化事业真正步入了快车道，粮食生产的全程机械化成了主攻方向。到2018年，我国农业机械总动力突破10亿千瓦，比1952年增长约5 434倍。我国主要农作物耕种收综合机械化水平在2010年达到52.3%，超过50%则标志着我国农业生产方式实现了由以人畜力生产方式为主转变为以机械化生产方式为主的历史性跨越。2022年，主要农作物耕种收综合机械化率已超过73%，小麦、水稻、玉米三大粮食作物的耕种收综合机械化率分别达到97%、86%、90%，基本实现机械化。

（四）不断优化粮食生产区域布局

新中国成立特别是改革开放以来，受农业科技、地理环境、区域差异和人地矛盾等因素影响，我国粮食生产和加工区域布局已经发生了重大变化，主要表现在粮食主产区优势逐渐彰显，产业集中化、专业化、优质化的发展格局逐步形成。

一是从“南粮北调”到“北粮南运”。新中国成立之初，我国粮食主产区主要在南方，一直有“湖广熟，天下足”的说法，粮食流动方向是“南粮北调”。从20世纪70年代中期至80年代中期开始，南方籼米开始流入北方，北方玉米流向南方，逐步形成了北方粮食总体上向南方调运的格局。从1982年开始，南方粮食产量占全国粮食产量的比重总体上呈逐步下降趋势，北方总体上呈上升趋势，粮食主产区逐渐转移到北方，区域格局发生了重大变化。

二是粮食优势区域布局基本形成。党中央、国务院将优化粮食生产区域布局作为保障国家粮食安全的重要内容来抓，在21世纪初即推进优势农产品区域布局。这几年，国家加快建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，提出建设国家粮食安全产业带。随着粮食生产区域布局和要素组合不断变化，粮食主产区优势逐渐彰显，逐渐形成了东北稻谷、玉米和大豆优势产业带，黄淮海平原小麦、玉米和大豆规模生产优势区，长江经济带双季稻和优质小麦生产核心区，西北优质小麦、玉米和马铃薯优势区，等等。其中，长江流域和东北三省水稻面积占全国的80%以上，冀鲁豫苏皖小麦面积占全国的70%以上，东北玉米约占全国的40%，东北大豆约占全国的65%。全国13个粮食主产区粮食产量占全国的78%，提供商品粮占全国的80%以上。

三是粮食加工业向产区布局。在粮食产业化不断向纵深推进的过程中，围绕稻谷、小麦、玉米、大豆、马铃薯等粮食主产区，我国初步形成了黑龙江东部粳稻加工产业带、黄淮海优质专用小麦加工产业带、东北及内蒙古东部玉米和大豆加工产业带等优势粮食加工产业带，并涌现出一批优势突出、特色明显的粮食加工业密集区，粮食加工业向产区集中布局的趋势更加明显。与此同时，粮食加工产业园区建设步伐不断加快，规范化程度不断提高。这些园区结合本地的资源优势，围绕主要粮食品种进行专业化生产，延长产业链条，优化了产业布局，推动了技术进步，对当地及周边地区粮食加工业的发展起到了很好的示范带动作用。

（五）不断完善粮食生产支持保护制度

近年来，我国粮食生产支持保护力度不断加大，结构持续优化。

一是最低收购价政策。政策执行目标主体主要是稻谷和小麦。稻谷最低收购价政策2004年出台，2005年开始实施，小麦最低收购价政策2006年开始实施。在最低收购价政策实施之初，首要目标是保供给。但随着粮食生产成本不断增加，农民种粮收益逐步缩小，为保障种粮农民的合理收益，政府逐步提高粮食最低收购价。2020年，为适应WTO规则的要求，开始实行小麦、稻谷最低价限量收购政策。总的来看，实行粮食最低收购价政策，市场价格看好时农民直接在市场销售，粮价偏低时政府托市收购，对保护农民种粮积极性、保障粮食市场供应和粮价稳定发挥了重要作用。

二是生产者补贴政策。当前，政策执行目标主体主要是玉米和大豆。2009年，国家在东北地区启动实施玉米临时收储政策，对调动农民种粮积极性起到了积极作用。但在实际执行过程中，临时收储已演变为固定收储，且收储价格逐年提高，客观上扭曲了市场价格信号，既造成了价格倒挂，也影响了畜牧养殖和玉米加工业的发展。2016年，国家取消了玉米临时收储政策，在东北三省和内蒙古实施“市场化收购＋生产者补贴”制度，也就是玉米价格由市场形成，同时给玉米生产者实行补贴。大豆临时收储政策的执行时间为2009年至2013年。2014年东北地区大豆实行目标价格补贴试点，取消了大豆临时收储政策。2017年，国家将大豆目标价格调整为“市场化收购＋生产者补贴”制度。对粮食生产者按种植品种给予补贴，对帮助农民降低生产成本、承受市场风险发挥了直接作用，也有效激励了农民发展玉米、大豆生产，实现了政府的调控目标。

三是生产扶持政策。主要包括农业支持保护补贴政策、农机购置补贴政策、农业保险补贴政策和产粮大县奖励政策等。其中，农业支持保护补贴政策主要支持耕地地力保护和粮食适度规模经营；农机购置补贴政策重点向粮食作物倾斜；农业保险补贴政策已覆盖玉米、水稻、小麦等粮食品种；产粮大县奖励政策主要是对粮食主产区的扶持政策，一个县的财政转移支付大体上是每年5 000万元左右，个别产粮超50亿斤的大县，能达到1亿多元。这些补贴与奖励政策对提高我国粮食综合生产能力、调动种粮农民和产粮大县的积极性起到了重要作用，有效保障了粮食生产的持续稳定发展。

四是农业资源及生态保护补助政策。与粮食相关的政策主要包括耕地等主要生态系统补偿政策和农业资源环境突出问题治理政策，其核心是建立健全绿色发展方式补贴制度，这方面的空间很大。其中，在财政补助政策的支持下，自2015年起国家开始在东北4省（区）开展黑土地保护利用试点，2016年国家启动耕地轮作休耕制度试点，2019年国家在北方部分地区实行保护性耕作试点等，对恢复地力、提高粮食生产能力起到了积极作用。

五是支持粮食产业发展的政策。首先是优质粮食工程，国家从2017年开始每年陆续投入奖励资金，重点支持粮食产后服务体系、粮食质量安全检验监测体系建设和“中国好粮油”行动计划。其次是支持粮食产业化发展，支持方向包括一二三产业融合发展、农业产业化、多种形式适度规模经营、农业生产性服务业建设、现代农业产业园建设、乡村特色产业发展、特色农产品优势区建设、产业扶贫等政策。

目前，我国已经基本建立了粮食生产支持保护制度体系。在中央政策的带动下，各地也纷纷出台含金量高的支农惠农政策。例如：有些地区如黑龙江省按照粮食播种面积进行补贴；有些地区如山东省、河南省等对土地流转进行补贴；有些地区如沿海省份对水稻种植大户和新型农业经营主体购买种子种苗、肥料农药等农资进行补贴；还有些地区如广东省、浙江省等对双季稻生产进行补贴；等等。这些政策实惠之多、力度之大、覆盖之广、调控之有效都是前所未有的，在调动农民务农种粮和地方政府重农抓粮的积极性方面发挥了不可替代的作用。

二、保障粮食安全任重道远

虽然我国粮食综合生产能力在逐步提高，但粮食稳产增产的长效机制尚未形成，农业基础仍然薄弱，粮食需求刚性增长的趋势在短期内不可逆转，保障粮食安全任务艰巨。

（一）资源环境制约不断加大

农业生产经营活动是自然再生产与经济再生产的统一，在农业生产经营活动中必须遵循包括动植物的生长发育规律在内的各种自然规律。因此，资源环境对粮食生产的影响可以说是一种硬约束，对此我们应有清醒的认识。粮食是从地里长出来的，耕地是根本，水利是命脉，生态环境是屏障。

一是耕地资源约束。从耕地数量看，我国耕地面积约为19亿亩，排在世界第三位，但人均耕地面积约为1.3亩，不到世界人均水平的1/3，在世界190多个国家中排第126位。从耕地质量看，我国耕地受干旱、洪涝、盐碱、陡坡、瘠薄等多种因素影响，中低产田所占比重较大，陡坡开垦、草原开垦、围湖造田等形成的耕地面积较多。耕地退化面积已占总面积的40%，东北黑土层由新中国成立初期的80厘米降至30厘米，土壤有机质含量也明显下降。耕地占优补劣问题突出，被占的多是基本农田、优质耕地，而补的却是生地、劣质土地。耕地质量整体不高对粮食单产提升造成了很大压力。从耕地资源分布看，我国东部地区特别是东部沿海省份，人口多耕地少，但在西北地区则是人口少耕地多，反映出我国的耕地资源分布与人口分布不相匹配。

二是水资源约束。从水资源总量看，我国是一个缺水大国，被联合国列为13个贫水国家之一，全国50%的国土面积年降雨量低于400毫米。我国淡水资源总量为2.8万亿立方米，人均水资源占有量为2 240立方米，约为世界平均水平的1/4。在水资源开发利用中，农业既是用水大户，也是缺水大户。目前我国每年农业生产缺水300亿立方米，未来城市生活用水、工业用水和生态用水还要挤压农业用水空间。从水资源时空分布看，时空分布的不均衡加剧了水资源对粮食生产的约束。从时间分布看，我国水资源年内、年际变化都比较大，大部分地区降雨量最多的四个月占了全年降雨量的70%左右。从空间分布看，我国水资源分布趋势是从东南向西北逐渐递减。从水资源和耕地资源的匹配看，耕地资源是“南少北多，东少西多”，而水资源是“南多北少，东多西少”。我国北方地区耕地面积占全国耕地面积的3/5，但水资源占有量不足全国水资源总量的1/5，南方地区耕地面积占全国的2/5，水资源总量占全国的4/5。也就是说，我国地少的地区水多，水少的地区地多，水资源和耕地资源是错配的，而且还非常严重。

三是生态环境约束。我国是一个发展中的农业大国，过去依靠化肥农药的高投入带来了粮食的高产出，但同时也带来了突出的环境问题。不合理使用化肥、农药、农膜等化学品农资，会导致严重的农业面源污染，进而损害粮食生产的生态基础。此外，我国地域广博，不同地区的气候条件千差万别，农业气象灾害种类比较多，包括干旱、洪涝、台风和极端天气等多种形式，多种气象灾害都导致了粮食产量下降。我国农业因灾损失的70%～80%是由气象灾害造成的。

（二）科技支撑还不够强

我国粮食总产不断登上新台阶，农业科技在增产提质增效方面的作用功不可没。但也应当看到，尽管我国农业科技进步贡献率从1996年的15.5%提高到2021年的61%，25年提高了45.5个百分点，但发达国家在2015年时农业科技进步贡献率就已达70%～80%，这说明我国农业科技与发达国家相比还有一段差距，意味着我国通过科技创新发展农业的潜力还有较大的空间。

我国农业科技创新存在着“四多四少”现象，表现为常规技术多、重大关键技术和创新技术少，产量技术多、品质技术少，生产技术多、加工技术少，知识形态技术多、能转化为现实生产力的技术少。同时我国农业科技成果转化率偏低，与发达国家也有明显的差距，有较多的农业科技成果没能转化为实际生产力，农业科技研发和农业生产实践之间存在较多脱节的地方，即科技创新的供需不匹配。

（三）基础设施仍然薄弱

粮食生产基础设施问题主要体现在两个方面：一方面，农田水利设施老化。我国中低产田占耕地总面积的2/3，大型灌区骨干工程完好率为60%，中小灌区干支渠完好率为50%，灌溉排水泵站老化破坏率接近75%。近年来，国家出台政策项目加强农田水利建设，但建设速度仍然跟不上需求，特别是小型农田水利设施建设面窄，农业抗灾能力仍显薄弱。另一方面，现代要素投入不足。现代投入要素的使用对农业发展尤其是粮食增产的作用巨大。受农业基础设施薄弱、投资周期长回报低、经营风险大等因素制约，先进技术装备进入农业仍然比较缓慢，大马力、高科技装备还主要依靠国外进口，大型农业基础设施建设基本靠政府投入，而粮食生产区财力又有限，社会资本因农业基础设施投入的特点很少进入。在加快推进农业农村现代化的背景下，现代要素投入不足问题无疑会增加持续提升粮食综合生产能力的难度。

（四）种植效益总体不高

粮食生产供给在很大程度上取决于农业生产主体的种粮积极性，而种粮积极性主要取决于种粮的经营效益和比较收益。粮食主产区农民收入偏低，低于全国平均水平，这不是个好现象。脱贫地区和粮食主产区农民收入增幅要明显高于全国平均水平。其一，种粮的经营效益呈下降趋势。尽管近些年粮食补贴规模不断增大，但总体上还不能弥补成本快速上升导致的利润下降。种粮成本上升主要表现在三个方面：一是化肥、农药价格上涨，导致物质和服务费用（农机）支出快速增长；二是农村劳动力大量外出，导致农业劳动力成本明显上升；三是土地资源日益紧缺，导致土地流转费用显著增加。数据显示，2004—2020年稻谷、小麦和玉米三大主粮的平均生产总成本从395元/亩上涨到1 120元/亩，上涨183.5%；其中，人工成本从141元/亩上涨到414元/亩，上涨193.6%；土地成本从54元/亩上涨到239元/亩，上涨342.6%；物质与服务费用从200元/亩上涨到468元/亩，上涨134.0%。可以看出，人工成本和土地成本的上涨速度要快于物质与服务费用的上涨速度。其二，种粮的比较效益偏低。有的地方，种1亩大棚蔬菜的收益大约相当于9亩粮食的收益，种1亩特色水果的收益相当于10亩粮食的收益；农民外出打工的收入大大高于种田收入，农民一亩粮食的纯收益只有200～300元，辛辛苦苦种一亩田，还不如外出打几天工。这些都导致了农民种粮积极性不高。

（五）“谁来种粮”问题日益凸显

随着城镇化、工业化进程的加快，农民大量外出务工，农民工达2.9亿人，一些地方劳动力外出比例高达70%～80%，留在农村务农的多为“386199部队”，就是农村多为妇女、儿童和老人，文化程度低，老龄化程度达30%，平均年龄达55岁，导致我国农业劳动力出现结构性短缺，“谁来种粮”问题凸显。有一句话概括说“40后干不动，以50、60后为主在种，70后不愿种，80后不会种，90后不知道家里的庄稼在哪儿种”。此外，我国土地经营规模小，“怎么种地”也是个问题。我国现有承包农户2.2亿户，户均经营规模7.5亩，经营耕地10亩以下的农户有2.1亿户，人均一亩三分地，户均不过十亩田。农业人口人均耕地2.34亩，几乎是世界上最少的，大约是美国的1/200、阿根廷的1/50、巴西的1/15、印度的1/2。在今后相当长一个时期内，广大承包农户仍然是我国农业生产经营数量最多的主体，土地小规模经营为主的格局在短期内不会发生根本改变。而小规模经营，再加上种粮效益不高，使不少农民缺乏提升种粮水平、增加种粮投入的动力。

三、多措并举保障国家粮食安全

今后保障国家粮食安全到底怎么做？关于这个问题，习近平总书记讲了四句话：根本在耕地，命脉在水利，出路在科技，动力在政策。这是保障国家粮食安全的措施和方向。从我国的国情和现实生产看，再加上两句话，基础在农民、重点在大县。实施好新形势下国家粮食安全战略，保障国家粮食安全，就要坚持走中国特色粮食安全道路，重点做到坚持一个方针、实施两个战略、用好三个分区、处理好四个关系、做好五指并抓。

（一）一个方针：立足国内实现基本自给的方针

我国人口多、粮食需求量大，世界每年粮食贸易量仅相当于我国粮食消费量的一半左右，靠国际粮食贸易根本无法保障我国粮食安全。此外，由于我国粮食生产的耕地、水等资源条件缺乏且分布不均，粮食供求长期处于紧平衡状态，任何外部供给冲击都会对我国粮食安全造成一定程度的影响，所以解决我国粮食安全问题的基本方针和路线只能是立足国内，将中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

（二）两个战略：实施藏粮于地、藏粮于技战略

我们靠什么来提升粮食综合生产能力，让自己的饭碗装满自己的粮食？

首先是藏粮于地。加强耕地质量保护和提升，这是国家粮食安全的命脉所系。皮之不存，毛将焉附。习近平总书记多次强调，“耕地是粮食生产的命根子”“耕地保护既要保数量，也要提质量”“保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做”。这些年，我国耕地数量减少，既有工业化、城镇化发展占地的原因，也有用地不节约、不集约的原因。只有守住耕地，才能守住明天的饭碗。如果耕地守不住，都“非农化”了，粮食生产就成了无本之木、无源之水，我们就没有了赖以吃饭的家底。这是关系子孙后代的长远战略问题。

守住粮食生产的耕地红线，必须实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。核心就是深入实施藏粮于地的战略，必须严守18亿亩耕地红线，守住17亿亩粮食播种面积和14亿亩谷物播种面积的底线。一是要严格控制乱占耕地建房，正确处理好耕地保护和支持发展的关系；二是要确保在耕地占补平衡的同时，补划耕地的质量不降低，避免出现“狸猫换太子”现象；三是永久基本农田不能再占，而且主要用来种粮。

守住耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的。这些年，农业基础设施建设持续加强，是粮食连年增产的重要原因，但靠天吃饭的局面仍未根本改变。如果发生大范围干旱，我们还不能有效应对。要确保产能，就要在保证耕地面积稳定的前提下，建设旱涝保收的高标准农田。高标准农田，就是指土地平整、土壤肥沃、集中连片、设施完善、农电配套、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、持续高产稳产的农田。到2022年，我国累计建成10亿亩旱涝保收高标准农田，每亩产能一季不低于1 000斤，保证1万亿斤以上粮食产能。

其次是藏粮于技。在耕地、水等资源约束日益强化的背景下，粮食增产的根本出路在科技。要紧紧依靠科技挖掘粮食增产潜力，这是实现粮食持续增产的根本出路。目前，我国正处在推进农业现代化的关键时期，促进农业和粮食生产可持续发展，必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步。

一项技术创造一个奇迹。要适应资源禀赋和发展阶段的变化，及时调整农业技术进步路线，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向，以发展高产、优质、高效、生态、安全现代农业为基本要求，不断提高农业科技进步贡献率。一是组织开展重大农业科技攻关，推进良种攻关，加快培育一批高产稳产、优质专用、绿色生态、适宜机械化和轻简化的新品种，尤其是加快培育高产优质玉米、大豆品种。二是促进农业节本增效，集成推广节水、节肥、节药、节膜、节能等技术，发展资源节约型农业，提高农业生产效益。三是解决好农业技术推广“最后一公里”问题，加快推进农业科技成果转化应用，加强基层农技推广体系改革与建设，让科技成果和关键技术进村入户。

劳动过程机械化，是农业节本增效的重要手段，也是促进和提升粮食生产的有效手段。我国农业生产方式已由传统的以人力畜力为主转向以机械作业为主。今后要完善农机购置补贴政策，在主产区推进水稻、小麦、玉米三大主粮全程机械化。我国农业信息化建设起步虽晚，但发展较快、前景广阔。要推动信息服务进村入户，要推动农机化与信息化结合，发展数字农业，发挥信息化对农业现代化建设和粮食安全的助推作用。

（三）三个分区：利用好粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区

建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区是巩固与提升我国粮食和重要农产品供给保障能力的重大战略性举措，是从我国实际出发确保国家粮食安全的一项非常重要的制度性安排。2017年3月，国务院出台了《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，对“两区”建设作出了全面的安排部署，划定水稻、小麦、玉米等粮食生产功能区9亿亩，大豆、油菜籽等重要农产品生产保护区2亿多亩。按照新时期国家粮食安全战略，以稻麦两大口粮自给率100%和玉米、水稻、小麦三大谷物自给率保持在95%左右为目标，划定水稻和小麦生产功能区的面积占现有稻麦用地面积的83%，可以保障95%的口粮生产；划定水稻、小麦和玉米生产功能区的面积占现有三大谷物用地面积的80%，可以保障90%以上的谷物自给率。加上“两区”之外的产能，“口粮绝对安全、谷物基本自给”的底线目标可以有充分的保障。此外，按照发挥比较优势、优化种植结构、稳定农民收益的思路划定1亿亩的大豆生产保护区，也能够确保现有大豆的供给水平不降低。经过三年的努力，“两区”划定工作在2019年已经完成，当前和今后的工作重点是把“两区”建设好，使“两区”在确保国家粮食安全和保障重要农产品有效供给方面发挥基础支撑作用。

2017年，农业部等9部门发布了《关于开展特色农产品优势区创建工作的通知》，国家发展改革委、农业部、国家林业局联合印发了《特色农产品优势区建设规划纲要》，在全国开展特色农产品优势区创建工作。截至2020年底，共遴选出4批中国特色农产品优势区名单，其中包括马铃薯、红薯等粮食作物，还有水果、瓜菜等也是“大食物”，对保障国家粮食安全起到了补充作用。

（四）四个关系：正确处理好四个方面的利益关系

保障国家粮食安全是一个复杂的系统工程，涉及多个环节、多个利益主体，需要处理好多个方面的利益关系。

第一，要处理好责任与积极性的关系。从总体上看，中央和地方保障国家粮食安全的责任关系尚未完全理顺，保障国家粮食安全的责任更多地由中央承担，地方虽然是落实粮食安全责任的主体，但由于粮食生产是低效益产业，对GDP和税收的贡献小，因此一些地方政府在抓粮食生产上投入的精力不多，积极性不高，与中央确保粮食安全的目标不相适应。这个问题要解决，就要落实米袋子省长负责制。要实行粮食安全党政同责，压实地方党委政府责任。

第二，要处理好主产区与主销区的关系。当前的主要问题是，主产区和主销区利益与责任不对称。主产区承担粮食生产责任多、获得回报少；主销区承担责任轻、对主产区的依赖程度高，导致粮食主产区产粮越多则包袱越重、财政越穷，地方政府财政压力大。现在能够实现粮食自给的省份逐年减少，缺粮省份逐年增加。要建立完善主销区与主产区利益补偿机制。

第三，要处理好政府要粮与农民要钱的关系。国家粮食安全责任在政府，而生产主体是农民，政府保障粮食安全，农民追求经济效益，有时二者存在矛盾。随着农民收入结构的变化，种粮收入所占比重不断下降，一些地方农民种粮的目的只是解决口粮问题，粮食生产的兼业化倾向日益突出。有些农民讲，“光靠种粮养不活家”“哪个赚钱种哪个，哪个赚钱来得快种哪个”，就是从农民的角度看待种粮效益的真实写照。要制定和完善政策，健全种粮农民收益保障机制，让农民种粮不吃亏，有钱赚。

第四，要处理好生产者与消费者的关系。生产者与消费者是整个粮食产业链条中最重要的利益主体，调整二者利益关系的核心是粮价。生产者最关心的是粮食能否卖个好价钱，消费者最关心的是能否买到价廉物美的粮食。处理好生产者与消费者之间的利益关系，既要避免“谷贱伤农”，又要防止“米贵伤民”，这既是理顺价格关系最重要的原则，也是目前调控价格的难点。总的来说，在商品比价关系中，粮食还是便宜的，更多还是要先顾农民这一头。这实际上也是保粮吃饭优先。

（五）五指并抓：重点从五个方面加大抓粮力度

一是抓主体。要加快培育新型农业经营主体。这是解决“谁来种粮”、发展现代农业的应对之策，也是深化农村改革的一个重点。习近平总书记强调：要解决好“谁来种地”问题，培养造就新型农民队伍，确保农业后继有人；要以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系。确保粮食安全，首先要有人种地。近年来，我国农村劳动力加快向非农产业和城镇转移，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化日益严重，“谁来种地”问题日益突出。为此，要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，重点发展种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，大力发展粮食规模化经营和农业社会化服务，积极推广“家庭农场＋专业服务公司”模式，建设高素质农业生产经营队伍。

二是抓种业。一粒种子改变一个世界。要把发展现代种业放在保障国家粮食安全的突出位置，打好种业翻身仗，把民族种业搞上去。要深化种业科技体制改革，强化种子企业技术创新主体地位，加快推进育种制种基地建设，开展重点品种联合攻关，实施生物育种项目，着力提升品种创新能力。同时，要加强种子市场监管，保护知识产权，打击套牌侵权、制假售假等违法行为，确保种子产业健康发展。

三是抓防灾。我国农业自然灾害多发频发，如暴雨、干旱、凝冻、冰雹、寒潮、倒春寒、病虫草害等，都会对粮食生产造成很大影响，很多地区还是靠天吃饭。要加大农业防灾减灾救灾力度，切实做好监测预警、应急处置、疫情防控、灾后技术指导等工作，牢牢把握农业防灾减灾的主动权。要完善信息共享和联合会商机制，强化灾害预警服务，提高预报预警准确性和针对性。加强指导服务，根据气象灾害和作物生育进程做好科学防灾减灾，把灾害降到最低程度。特别是要采取工程和技术措施，提高防汛抗旱能力，“水冲一条线，天旱一大片”，旱灾还是粮食生产的主要威胁。

四是抓政策。完善粮食生产扶持政策体系，坚持不懈把强农惠农富农政策落到实处。扶持政策的方向是健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，核心是提高农民种粮积极性和地方政府抓粮积极性。一方面，要加大对农民种粮的政策扶持，构建“补贴＋价格＋保险”的政策支持“组合拳”。21世纪以来，我国农业补贴资金从无到有、从少到多，农业补贴制度得到了广大农民的衷心拥护。今后，要改革和完善农业补贴制度，继续扩大总量，新增补贴重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜，让多生产粮食者多得补贴，引导农民多种粮、种好粮。要适当提高粮食收购价格，保证农民对种粮收益有稳定预期。要为种粮农民提供价格保险和收入保险，让农民种粮无后顾之忧。在完善强化政策的同时，更重要的是在狠抓政策落实上下功夫。另一方面，要加大对粮食主产区的扶持力度。国家扶持粮食生产的政策措施要进一步向粮食主产区和产粮大县聚焦，项目投入要向主产区和产粮大县倾斜，指导服务要向主产区和产粮大县延伸，支持主产区和产粮大县加强农业基础设施建设。产粮大县多数是财政小县，要进一步加大中央财政转移支付力度，增加对产粮大县的奖励。完善产粮大县利益补偿机制，总的要使主产区种粮不吃亏，让重农抓粮的地方在政治上有荣誉、在财政上有实惠、在工作上有动力。

五是抓节粮减损。如何降低粮食产后损耗是一个世界性的难题。联合国粮农组织发布的《食物浪费足迹：对自然资源的影响》报告显示，全球每年食物浪费总量高达13亿吨，约占食物总量的1/3，相当于每年14亿公顷耕地资源的投入和2 500亿立方米水资源的消耗；当前全世界每年生产但被浪费的粮食所耗用的水相当于伏尔加河年流量的3倍，而生产这些粮食所排放的温室气体高达33亿吨。我国粮食产后损耗和浪费总量也比较大。据联合国粮农组织估计，中国每年在收割、运输、储备、加工过程中损失的粮食超过6%。《中国农业展望报告》的农产品平衡表数据显示，我国稻谷、小麦、玉米三大主粮2021年的粮食损耗量达到2 800万吨。最后一个损耗环节就是消费环节的浪费，其中主要是餐饮浪费。随着生活水平的改善，我国城乡居民外出就餐的比例越来越高，外出就餐频率和消费量也持续提高，而外出就餐的浪费惊人。有人估算过，我国每年在餐桌上浪费的粮食价值高达2 000亿元，浪费的食物相当于2亿人一年的口粮。有关方面对北京、上海、成都和拉萨四个代表性城市366家餐馆的实地调研结果表明，餐饮业人均食物浪费量为93克/（人·餐），浪费率达到11.7%。

粮食产后损失存在于收购、储存、运输、加工、消费等多个环节，如果中国能够在这个棘手的世界性难题上找到办法，率先实现突破，不但可以减少国内粮食损耗，有效缓解国内粮食供给偏紧的问题，也会对世界粮食安全作出贡献。在这个问题上，我们要坚持系统观念，加强顶层设计和整体谋划，通过构建节粮减损的政策体系、管理体系和技术体系，整合研究和行政力量，进行系统治理。要以提升粮食全产业链综合利用率为主轴，努力在重要领域和关键环节减损上取得新突破。要聚焦收获损失、储粮损失、过度加工、餐饮浪费等关键问题，根据不同区域、不同品种和不同环节，合理确定损耗水平和评价标准，分类编制标准规划和制定改革措施，提高政策的精准性和有效性。

仓廪实而知礼节，粮食足则安天下。年轻人是祖国的希望和未来，是“三农”事业发展的后备军。确保中国粮食安全，年轻人肩负重任。希望年轻人秉持报效国家的理念，刻苦学习、德才并进，培养创新精神，锻炼实践能力，实现全面发展，使自己真正成为祖国需要、人民满意的高层次人才。对“三农”感兴趣的年轻人可以通过进一步的学习与深造，在祖国“三农”事业发展中实现自己的人生价值。 n17khm3XHjUvqJNuFM9lOc+CDvPNPsSp46gEE8EIuhlIADOnFMmjZEuyVOHEV3Zk