铸牢中华民族共同体意识下西部地区地方政府能力建设最新章节_王永明著

第一节
核心概念界定

本书涉及的核心概念有西部地区、地方政府能力和中华民族共同体意识等。

一、西部地区

西部地区是一个区域概念，我国学术界对其没有一个统一且严谨的界定。在1999年中国共产党十五届四中全会提出的“国家要实施西部大开发战略”和2000年国务院下发的《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中，将西部地区明确为陕西省、甘肃省、青海省、四川省、重庆市、云南省、贵州省及宁夏、新疆、西藏、广西、内蒙古5个自治区，共计12个省级行政区。认识这一区域需弄清楚边疆地区、民族地区等概念。

边疆地区主要是指有陆地边境线的省（区）。按照《兴边富民行动“十三五”规划》中指出的，我国边疆地区涉及内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆9个省（区）的140个陆地边境县（市、区、旗）和新疆生产建设兵团的58个边境团场。该地区约占国土面积的20.52%，2300万人口中有近一半为少数民族，其中跨界而居的民族有30多个。

民族地区通常是少数民族聚居地区的简称，至今没有严格的官方和学术定义。在不同的语境下，民族地区的指代也不同。从学术界使用情况来看，有3类不同情况：一是仅指民族区域自治地方［涵盖自治区、自治州、自治县（旗）3个行政层级所管辖区域］，二是指民族八省区（含5个自治区和少数民族人口较多的青海、贵州、云南3省），三是凡是少数民族聚居的地方均可涵盖在内；其中，第二种情况较为常用，我国中央财政从1980年开始对5个民族自治区和青海、云南、贵州实施定额财政补助等政策，由于民族区域自治政策已经拓展到了青海、云南和贵州3省，政府文件习惯上将这8个省（区）简称为“民族八省区”。国内学者如青觉和王伟（2017）、郑长德（2018）、李俊清和蒋祎（2020）将民族地区界定为民族八省区，即蒙、宁、新、藏、桂、青、滇、黔8个省（区）。

通过上述分析，结合本书研究主题，本书中的西部地区是指地处西部地区且民族众多的省（区），具体来说，包括内蒙古、宁夏、新疆、西藏、广西5个自治区和青海、云南、贵州3个少数民族人口较多的省，共计8个省级行政区，2020年年末总人口为1.5253亿人，总面积为567.07万平方千米，占国土面积的59.07%。

二、地方政府能力

（一）地方政府

在西方国家，州政府以下的政府单位被称为地方政府，如美国的地方政府主要有县、市、镇、学区和特别行政区5个类型。在中国这样的单一制国家中，人们一般从中央与地方关系的角度来理解、界定地方政府，也就是说，除了中央政府以外的各级政府都可被称为地方政府。我国出版的《辞海》和《简明政治学词典》均持此观点。也有学者为了更深入全面地分析和研究地方治理，指出地方政府是中央政府依据法律法规在地方设置的、治理其所辖行政区域及所辖区域内社会公共事务的公共组织，通常由地方权力机关（议决或立法）和地方权力执行机关（行政机关）组成。还有学者认为我国的地方政府是指除中央人民政府以外的、按照国家行政区域建立起来的地方各级行政机关，负责在本地区组织实施国家的法律法规及中央政府和上级政府的　政策。

从纵向层级来看，我国地方政府主要有省级政府、地级市政府、县级政府、乡镇级政府；从地方政府的类型来看，目前我国地方政府主要有一般地方政府、城市地方政府和民族自治地方政府3种类型。本书的研究，只限于省级政府，这里既有一般地方政府，如青海、云南、贵州地方政府，也有民族自治地方政府，如内蒙古、宁夏、新疆、西藏和广西地方政府。

（二）地方政府能力

政府能力是关于现代政府的基本的衍生问题之一，始终是判断政府优劣的重要标准之一。所谓地方政府能力是指地方政府运用公共权力，履行和实现其职能，协调国内政府间关系，汲取和利用社会资源，以解决辖区内面临的公共问题，为维护与实现整个地方整体利益所行使的、潜在的和现实的功能性能量、能力的总和。

政府能力与政府职能或职责相关。现代国家的宏观公共行政能力与政府职能相关，在政府职能基本确定的情况下，可认为政府的宏观公共行政能力实际就是指政府履行其职能的能力。也就是说，政府职能的范围决定了政府能力建设的领域和方向。因此，要界定地方政府的能力构成，首先需要界定地方政府的职能范畴和领域。

在我国，对政府职能的认识源于政府职能转变的实践，甚至有学者指出，中国是先有“转变政府职能”的实践要求和提法，之后才有对转变政府职能的理论研究。我国政府职能转变始于20世纪80年代中期。1986年党中央正式提出“政府机构管理经济的职能转变”，自此学术界开始研究讨论“政府应该做什么和怎么做”的问题；1988年的政府机构改革强调把职能转变作为目标；1993年的机构改革坚持的指导思想为“着重搞好转变政府职能，精简内设机构和人员，加强宏观调控和监督职能，弱化微观管理职能，以适应建立社会主义市场经济的需要”；1998年通过的《关于国务院机构改革方案》将政府职能明确界定为宏观调控、社会管理和公共服务。到20世纪90年代，学术界对“政府应该做什么、不该做什么”等重大问题基本达成共识。2003年，党的十六届三中全会将政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2013年，党的十八届三中全会将宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护概括为政府的基本职能，并提出“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理” 。这是第一次对中央和地方的差异性职责作出区分，第一次将“公共服务”置于地方政府职责的首位，也是第一次将“环境保护”作为地方政府的一项职责。党的十九届四中全会特别强调要不断完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府职能。

党的十八大提出，“建设社会主义，总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴” 。这一提法是中国特色社会主义理论体系的又一重大创新成果。党的十九大将“五位一体”明确为中国特色社会主义事业的总体布局，并指出统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”建设。党的十九届五中全会进一步指出，“十四五”时期的重要任务就是统筹推进“五位一体”建设的总体布局。经过改革开放40多年的探索与实践，中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局已初步形成。“五位一体”总体布局是中国共产党从中国特色社会主义建设事业全局出发，根据时代变化和经济社会发展的要求作出的战略部署，从经济、政治、文化、社会、生态文明5个方面为新时代党和政府推进中国特色社会主义事业明确了战略目标、路线图和任务内容。同时，“五位一体”也为我国地方政府职能转变与定位提供了依据。

基于上述分析，本书将经济发展、公共服务、社会治理、文化建设和生态环境保护界定为地方政府的基本职责，据此将地方政府能力界定为经济发展能力、公共服务供给能力、社会治理能力、文化建设能力和生态环境保护能力。

三、中华民族共同体意识

“中华民族共同体意识”这一概念对于做好民族工作具有重要意义。习近平总书记曾多次指出要树立和培养中华民族共同体意识，在第二次中央新疆工作座谈会上指出“在各民族中牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识” ，在2014年召开的中央民族工作会议上指出应“建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识” ；党的十九大将“铸牢中华民族共同体意识”写入党章；2019年召开的党的十九届四中全会将“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展”作为中国特色社会主义制度的十三个显著优势之一；2020年召开的党的十九届五中全会则把“坚持和完善民族区域自治制度，全面贯彻党的民族政策，铸牢中华民族共同体意识，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”作为我国社会主义政治建设的目标之一；2022年，习近平总书记在新疆考察时指出，“要坚持走中国特色解决民族问题的正确道路，不断丰富和发展新时代党的民族理论，推进中华民族共同体基础性问题研究” 。

“中华民族”一词由梁启超于1902年首次使用。他在其大作《论中国学术思想变迁之大势》中第一次将源于我国的“中华”与西方舶来品“民族”组合在一起使用：“齐，海国也。上古时代，我中华民族之有海权思想者，厥惟齐。故于其间产出两种观念焉，一曰国家观；二曰世界观。”之后，其在1903年的《政治学大家伯伦知理之学说》一文中谈及：“吾中国言民族者，当于小民族主义之外，更提倡大民族主义。小民族主义者何？汉族对于国内他族是也。大民族主义者何？合国内本部属部之诸族以对于国外之族是也。……合汉合满合蒙合回合苗合藏，组成一大民族。”意指中华民族乃多元性与混合性的大民族。此外，其在1905年发表的《历史上中国民族之观察》一文中也多次使用“中华民族”一词。梁启超及其后的思想家对中华民族的界定和思考，以及此后中国历史发展的实践，证明了这个历久弥新的提法——中华民族，无论是在血缘、地缘，还是在情感、语言和宗教上，都逻辑地建构了中华民族共同体这个群体身份。1939年，顾颉刚作出“中华民族是一个”的概括。

最为社会各界所认可的是著名社会学家、民族学家费孝通先生提出的“中华民族多元一体格局”理论。在1988年的泰纳讲演会上，费孝通先生提出：“将中华民族这个词用来指中国疆域里具有民族认同的十亿人民。它包括的五十多个民族单元是多元，中华民族是一体。它们虽然是都称‘民族’，但层次不同。中华民族作为一个自觉的民族实体，是近百年来中国和西方列强对抗中出现的，但作为一个自在的民族实体则是几千年的历史过程形成的。它的主流是由许许多多分散存在的民族单位，经过接触、混杂、联结和融合，同时也有分裂和消亡，形成一个你来我去、我来你去，你中有我、我中有你，而又各具个性的多元统一体。”

自第四次中央民族工作会议正式提出“积极培育中华民族共同体意识”之后，学术界基于不同视角就中华民族共同体意识的内涵进行了多维度的探讨和研究，主要集中在思想渊源、本质内涵、价值意蕴和实践路径等几个方面。就其本质内涵而言，学者们基于不同的视角进行了分析。

一是认为中华民族共同体意识属于认同范畴。对现有文献进行梳理发现，近年来从这一视角出发的研究迅速增加。其中有代表性的观点如下：郝亚明（2020）认为中华民族共同体意识就是全国各族人民在对历史文化共同性的深度领会与认同的基础上，形成的现实利益共同体和未来命运共同体的意识。徐杰舜（2014）认为中华民族历史上的多元一体互动和各民族共同创造的中华文化是中华民族认同的两个重要基础。严庆（2020）、赵刚和王丽丽（2017）则从政治学视角指出中华民族共同体意识对国家、族际关系和民族社会发展道路的认同，所要塑造的是国民的政治认同。还有一些学者从心理学视角解读中华民族共同体意识，认为其本质上是一种群体的认同意识，是各民族成员对中华民族共同体这一客观实体的认同。王曦（2020）认为中华民族共同体意识是一种心理活动，是人们对中华民族共同体的认知、评价和认同态度的过程。赵英（2018）强调铸牢中华民族共同体意识要多维度摄入，以使广大民众达到自觉自为的社会心理认同。郎维伟等（2018）认为中华民族共同体意识的核心内容就是“五个认同”，是一种集体认同、理性认同与自觉认同。从这一视角出发，秦玉莹、郝亚明（2021）认为中华民族共同体意识包括民族间的利益认同、国家的政治认同、文化认同和价值认同等内容，其作为涵盖“五个认同”的理论结晶，成为培育和铸牢中华民族共同体意识的思想基础。

二是从形成视角认识中华民族共同体意识。持这一观点的学者大多回溯中华民族共同体的形成过程进行分析。顾颉刚先生于1939年提出的“中华民族是一个”的著名论断，在当时国家处于内忧外患的艰难时期，引发了广泛的讨论并产生了深远的影响。费孝通（1989）指出，中华民族作为一个自在的民族实体则是几千年的历史过程所形成的，在这个过程中不断交往、接触和融合。在各民族抗击列强的过程中，自在的中华民族形成了民族自觉和民族意识，形成了自觉的中华民族。费孝通先生进一步指出，中华民族的形成是一个逐步发展的过程，组成中华民族的成员众多，各民族都融合了其他民族的因素，形成了一体性。在此基础上，我国老一辈民族学专家谷苞、陈连开、贾静颜等通过深入细致地分析和研究中华民族形成和发展的历史细节，极大地丰富了该领域的学术成果。近年来的代表性观点有：伍雄武（2014）指出，中华民族共同体意识来自中华民族的民族精神；徐杰舜（2008）认为文化是中华民族共同体意识的基础；纳日碧力戈、陶染春（2020）则认为历史自然形成的民族命运互助性指向了命运共同体与认同共同体；张淑娟（2018）认为近代中国民族主义为中华民族共同体意识的产生提供了基础和动力，二者如影随形，密切相关，影响至今；平维彬、严庆（2017）从传统的儒家族类观、近代以来西方民族主义以及马克思主义民族理论3个方面探索中华民族共同体意识的理论来源，认为中华民族共同体建设不仅超越了西方“民族—国家”建构的理论范式，也超越了中国历史上“天下—国家”的文明体系建构模式；闫丽娟、李智勇（2018）认为“天下观”“民族主义”“马克思主义民族理论”共同构成了“中华民族共同体意识”的理论渊源；赵红伟（2018）认为马克思的共同体思想和孙中山、毛泽东、习近平的中华民族思想是中华民族共同体意识的理论和观念渊源；王新红（2019）则认为当下中国56个民族拥有的价值共识就是社会主义核心价值观，社会主义核心价值观应该贯穿于铸牢中华民族共同体意识的全过程，唯此，铸牢中华民族共同体意识才有深厚的根基，体现新时代中国特色社会主义的本质特征；青觉、徐新顺（2018）认为中华民族共同体意识是由各族人民的中国认知体验、中国价值信念和中国行为意愿3个要素关联共存而成。这一视角的研究促使我们更好地认识和理解中华民族共同体意识的本质和内容。

三是从构成要素视角认识中华民族共同体意识的内涵。自2014年提出“中华民族共同体意识”这一概念以来，学术界对其构成要素进行了深入研究和分析。青觉、赵超（2018）认为中华民族共同体意识涵盖感性层面的心理活动和理性层面的心理过程两个层次的心理要素。范君、刘悦（2019）强调中华民族共同体意识包括“共建”“共享”“共担”3种意识。宫丽（2019）认为中华民族共同体意识是政治共识、文化共识、发展共识和命运共识的集合体，涵盖民族利益、民族情感、民族归宿、民族价值等因素。此外，还有学者认为铸牢中华民族共同体意识主要包括铸牢“中国人民和中华民族”意义上的命运共同体意识，以及铸牢“全体中华儿女或中国人”意义上的命运共同体意识。从学术界的研究来看，中华民族共同体意识的核心构成要素包括民族团结意识、国家公民身份意识等。