第三节
2007年美国金融危机爆发至今东南亚的金融改革

由2007年3月美国次贷危机引发的金融危机，到2008年第四季度已经转变为一场席卷全球的经济与金融相交织的危机，危机的冲击使欧美诸多银行陷入困境乃至倒闭。在金融全球化的背景下，东南亚的银行业也不可能独善其身，全球金融动荡已通过各种传导途径对东南亚的银行系统产生一定程度的影响，东南亚国家均采取了一系列应对举措。

一、美国金融危机爆发之后东南亚采取的应对举措

东南亚采取的应对举措与欧美国家有所不同。在美国次贷危机爆发不久时，凭着对金融危机的敏感性，东南亚首先注重流动性风险管理，以确保国内银行体系的稳定性。随着危机的深化，东南亚央行继续加强风险监管，防止银行业各项指标的恶化，以保证银行业的稳健运行。同时，在实体经济下滑的背景下，继续保持银行在经济中融通资金的中介作用，确保国民经济向前发展。东南亚充分运用了在1997年东亚金融危机过程中积累的危机应对和风险监管方面的丰富经验。虽然各国采取的应对举措不尽一致，但仍可归纳为以下几个方面：

第一，严格金融监管，加强银行金融机构的透明度和信息披露。

当美国次贷危机在2007年上半年暴露之后，东南亚各国纷纷未雨绸缪，进一步严格对金融部门的监管，加强银行金融机构的透明度和信息披露。同时，对本国银行和金融机构购买的美国金融衍生产品进行评估。

第二，增强存款者对本国金融机构的信心，防止因挤兑而引发市场恐慌和“羊群效应”。

当美国次贷危机于2008年9月向虚拟经济蔓延并向全球溢出之后，新加坡金融管理局，马来西亚、泰国和印度尼西亚的中央银行都为商业银行与金融机构存款提供担保，以防发生大量提款现象。为增加银行的流动性、减轻因客户抢购美元面临的流动资金困难，印度尼西亚央行还于2008年10月16日公布了包括外汇套现时间的延长、国内企业获取外汇的新途径规定、降低传统银行和教规银行外汇转账比率、撤销有关银行向外国短期借款日结余额下限条例、简化印尼盾转账最低准备金的计算方法等五项新条例。此外，东南亚的一些中央银行还采取措施扩大银行可抵押的资产种类，使银行更易获得央行的短期融资。

第三，采取积极的货币政策和扩张性的财政政策，以减轻全球经济衰退对东南亚实体经济造成的严重冲击。

美国爆发的金融危机进一步引发了全球实体经济的衰退。为防止通货紧缩，刺激消费和投资，东南亚的中央银行纷纷对商业银行的存款利率和存款准备金进行数次下调。新加坡政府于2008年11月通过了总额为23亿新加坡元的财政预算方案，并在2009年之后对企业采取各项激励措施。为保证充裕的流动性释放，东南亚国家的央行还不同程度地增加了货币投放量。马来西亚2008年上半年的M1和M3分别比2007年同期增长了17.8%和14.2%。 在鼓励有经济能力的国民扩大消费的同时，新加坡和马来西亚还千方百计打造全球和地区性购物中心，扩大全世界和周边国家的人民在它们国内市场的消费需求。

第四，增加对中小企业金融的支持力度，帮助中小企业渡过难关，减少破产案例。

东南亚大多数国家中小企业所经营的制造业因处于全球产业链中的较低端，在出口订单大幅萎缩、国内市场萧条的情况下首先受到猛烈冲击。这些国家纷纷出台旨在保护中小企业的财政货币政策以帮助产品滞销、出口困难的企业渡过难关。比如，马来西亚央行为中小型工业发展机构注入了2.4亿林吉特的资金，并将贷款年利率降至2%，还成立了专门为微型企业提供融资总额为2亿林吉特的基金；2008年上半年，银行对中小企业的贷款增长了11.2%。 泰国央行扩大了国有银行向中小企业的放贷额度，从此前的1.1兆铢增至1.15兆铢，并配以扶持中小企业税收政策。新加坡2009年财政政策的重点为帮助私人企业加大应对成本和资金周转的力度。印度尼西亚财政部则准备对中小企业实施总额约为12.5万亿印尼盾的税收减免。 越南政府鼓励商业银行对中小企业采取延长还款期限、降低贷款利率，并为企业提供税收优惠等措施。

二、主要金融改革举措

次贷危机对全球金融系统造成巨大冲击，对全球金融监管体系的变革也产生了深远影响。完善金融监管体制、加强金融监管目标和维护全球金融稳定成为主要国际经济组织与国际评级机构积极推动的重要事项。围绕防范系统性风险、控制金融创新风险等目标，欧美等金融市场发达的国家，在美国次贷危机后对金融监管系统采取了一系列改革措施，包括美国通过的《金融监管改革法案》、巴塞尔委员会推出的更加严格的《巴塞尔协议Ⅲ》等。二者背后的宗旨都是将宏观审慎监管的重要性提升到空前重要的位置。

东南亚银行业在经历了1997年东亚金融危机后，进行了较为全面的改革，在美国金融危机爆发时，其银行业正处在改革与调整时期，发展轨迹明显不同于其他国家和地区。在国际银行业受到美国金融危机重大冲击的情况下，东盟四国外资银行并没有出现撤资的现象，业绩依然稳定增长。同时，本土银行加快扩张步伐，各国继续放宽外资限制以及大力发展伊斯兰银行业，使得东南亚银行业逆势而行，在一定程度上回旋于美国金融危机之外。因此，东南亚在美国金融危机爆发至今的金融改革主要是遵循《巴塞尔协议Ⅱ》与《巴塞尔协议Ⅲ》，夯实银行业的稳健性，以及注重金融稳定、金融公平和金融安全。

(一）遵循《巴塞尔协议Ⅲ》，继续夯实银行业的稳健基础

次贷危机的爆发使得刚颁布的《巴塞尔协议Ⅱ》受到了挑战，巴塞尔委员会针对危机中暴露出来的金融监管问题对《巴塞尔协议》再次进行了修订和完善，形成了《巴塞尔协议Ⅲ》。相较于《巴塞尔协议Ⅱ》，《巴塞尔协议Ⅲ》中的三大支柱仍然是最低资本要求、监督检查和市场纪律，但对三者均进行了修订。首先，在第一支柱下，对资本充足率计算公式中分子的资本定义和构成进行修改，对分母中风险权重进行更新和强化。最为重要的则是提高了最低资本要求比率，引入了杠杆率作为原有基于风险框架的校验和补充，以有效防范银行系统风险。其次，对于第二支柱中的监督检查，《巴塞尔协议Ⅲ》重点关注了流动性风险，提出了流动性风险管理的十七项原则。最后，对于第三支柱，增加了六个方面信息的披露，提高了信息披露要求。值得关注的是，《巴塞尔协议Ⅲ》与《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》最根本的区别则在于其引入了宏观审慎监管，提出逆周期资本缓释工具，且鉴于系统重要性银行及其关联对系统性风险的重要贡献，要求系统性重要银行应具有额外的损失吸收能力。由此可见，《巴塞尔协议》的监管框架已经从微观审慎监管开始向宏观审慎监管和微观审慎监管相结合转变。

由于东南亚在经历了1997年东亚金融危机之后严格按照《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》进行了认真和艰苦的金融改革，当巴塞尔委员会推出《巴塞尔协议Ⅲ》时，东南亚积极响应，明确跟进落实的时间表和路线图，并根据《巴塞尔协议Ⅲ》确定的银行资本和流动性监管等新标准，提高了资本充足率、杠杆率、流动性和贷款损失准备的监管标准，建立更具前瞻性且有机统一的审慎监管制度安排，以增强银行业金融机构抵御风险的能力以及金融体系稳定性。而且，由于东南亚在1997年之后严格按照巴塞尔委员会、IMF等国际经济组织的要求进行严格的金融监管，在圆满地完成《巴塞尔协议Ⅱ》的基础上，达到了《巴塞尔协议Ⅲ》的要求，进一步夯实银行金融业的基础便轻而易举。实际上，几个老东盟成员方都为本国银行和金融机构制定指南(CAR Framework)提供了如何操作资本保全缓冲和反周期资本缓冲要求的指导。新加坡金融管理局甚至实行比《巴塞尔协议Ⅲ》更加严苛的资本规定。印度尼西亚制订了具体计划，从2014年至2019年分阶段逐步推行《巴塞尔协议Ⅲ》。马来西亚颁布了最新资本充足(CAR)框架，做好了满足《巴塞尔协议Ⅲ》条件的充分准备。菲律宾新中央银行的行动也很迅速，宣布实施《巴塞尔协议Ⅲ》计划，并颁布了一系列规定以奠定《巴塞尔协议Ⅲ》的实施基础。

2017年12月7日，巴塞尔委员会发布公报，宣称已经完成《巴塞尔协议Ⅲ》的修订，2022年起开始实施。修订后的协议框架对银行监管进行改革，包括就银行计算风险的方法、所需保持的资本充足率等指标达成一致，这会减少银行业监管的不确定性，使银行业资本框架更健全，增强对银行业系统的信心。

(二）注重金融稳定并强调金融公平，建立金融安全网

美国次贷危机爆发之后，以美国为代表的发达国家普遍实施大规模的量化宽松货币政策(Quantitative Easing Policy)，这些国家的中央银行在实行零利率或近似零利率政策后，购买国债等中长期债券，增加基础货币供给，以及向市场注入大量流动性干预。这种流动性在全球范围内进行资产配置，不可避免地通过国际投资等方式涌入新兴经济体，给全球金融市场的稳定，包括东南亚的金融市场和金融体系的稳定带来新的挑战，使得金融稳定问题备受关注。此次金融危机的经验告诉世人，过去基于风险资本要求的微观审慎监管在金融创新和金融全球化不断深入的今天已不足以保障金融稳定。因此，除了关注单个金融机构经营的稳健性，还必须高度重视对整个金融体系的稳健性监管。系统性风险和金融稳定密切相关，而如何避免系统性风险爆发，或降低系统性风险对金融稳定的影响，属于宏观审慎监管的内容。

G20峰会是宏观审慎政策框架的主要推动力量。2009年4月，G20集团召开伦敦峰会，会上首次正式提出宏观审慎政策框架，而这也成为日后历次G20峰会的重要议题。在2010年11月首尔峰会上，G20集团正式批准《宏观审慎政策基础性框架》；2011年11月，金融稳定理事会(FSF)、IMF和国际清算银行联合发布《宏观审慎政策工具和框架》，并正式提交G20戛纳峰会，这将“宏观审慎监管”的重要性以及金融稳定的重要性提到了前所未有的新高度。

东南亚在制定立法的过程中阐明将实现金融稳定作为实现国家金融安全的一项重要目标任务，并明确规定了责任机构的权力（见表2-2)。比如，马来西亚在2009年修订的中央银行法中声明，其主要目标是“促进货币稳定和金融稳定，使其有利于马来西亚经济的持续增长”。

在新加坡和马来西亚，中央银行是保持金融稳定的责任机构。2009年马来西亚中央银行法(the CBA)赋予马来西亚国家银行正式维护金融稳定的任务，以及为完成任务所具有的总体权力。马来西亚国家银行内部设立的金融稳定委员会(FSC)，是金融稳定问题的决策机构。金融稳定执行委员会(FSEC)延续了国家银行的监督权力，对直接监管范围之外的机构行使监管权力。金融稳定执行委员会的正式成员包括马来西亚国家银行总裁、一位副总裁、马来西亚保险存款公司(PIDM)的高级执行官、一位审计员、一位法律专家，每年至少开两次会。证券委员会和财政部不是正式成员，但有可能应邀参加金融稳定执行委员会的会议。根据中央银行法，马来西亚国家银行在从事宏观审慎政策方面具有广泛的权力。迄今，马来西亚国家银行在没有其他监管机构参与的情况下单独执行宏观审慎政策。近年来，马来西亚国家银行采取了一系列宏观审慎措施以遏制家庭债务的增长和房价的上涨。

印度尼西亚于2011年颁布了金融服务管理局法，引入了宏观审慎政策框架，其核心部分为金融体制稳定协调论坛。该论坛由财政部领导，具有明确的指导、评价和稳定金融体系的任务。论坛的成员组成为印度尼西亚中央银行行长、OJK主席和存款保险公司主席(LPS)，更加明确了中央银行肩负金融稳定的任务。与此同时，还制定了金融系统安全网法。菲律宾因其特殊的国情，早在20世纪90年代中期便按照IMF的贷款条件对本国的中央银行职能作了重大改革。菲律宾的新中央银行(BSP)在内部创立了一个中央货币机构——中央银行货币署，注重国内价格稳定，以创造一个稳定与可持续性的经济增长环境。菲律宾的BSP具有独立制定国家宏观经济政策的权力，其金融政策的制定不再受政治因素的影响。美国次贷危机爆发之后，BSP最为重要的任务之一是保持金融稳定，从各个方面落实以《巴塞尔协议》为核心要求的宏观审慎监管理念。

2008年金融危机全面爆发之后，金融资本进一步集聚而导致贫富差距进一步扩大。国际货币基金组织、世界银行、20国集团等组织在强调注重金融稳定的同时，大力推广“包容性金融”（普惠金融）倡议， 强调金融公平，使得中小企业和家庭以合理的成本获取较广泛的金融服务。

以菲律宾为例，菲律宾政府积极响应主要国际组织所提出的发展“包容性金融”倡议，发展微型金融(microfinance)，试图在保持金融机构稳健和可持续发展的同时，促使菲律宾金融体制更具“包容性”。菲律宾的金融包容性战略包括以下三个方面：提高公众对金融部门康健的信心；教育公众认识金融工具以及公众权利；鼓励金融机构提供各种金融产品以满足各种消费者的需求。可是，当Gilberto M.Lianto(2015)在研究了菲律宾金融普惠的现状、教育和规则问题后指出：尽管菲律宾政府认为普惠金融是菲律宾“包容性”经济增长的重要组成部分，但是菲律宾现有的金融体制却并未体现普惠。菲律宾政府面临的主要政策挑战是如何界定其在为贫困人群提供安全与有效产品时创造广泛的、互联的生态系统。

泰国政府也努力拓宽金融服务领域，实施普惠金融战略。针对家庭和中小企业金融服务不足问题，泰国财政部专门成立了一整套的小微金融服务体系，包括新设国有特定金融机构(SFIs)，比如国民储蓄银行(GSB)、农业及农业合作银行(BAAC)，以弥补逐利的商业银行不愿涉足的领域。此外，为鼓励商业银行积极拓展金融服务范围，泰国中央银行调整了面向小微和贫穷家庭贷款的风险权重，降低了在这些特定领域商业银行的资本要求。

保证金融安全最为重要的举措便是建立金融安全网。新加坡金融体系的稳健性名列前茅，在构建金融安全网方面表现突出。尤其是2008年全球金融危机爆发之后，新加坡金融管理局(MAS)在原有监管框架基础上构建宏观审慎监管框架的同时，进一步推进并扩大存款保险计划，构建金融安全网。新加坡金融安全网主要由审慎监管、最后贷款人制度、存款保险计划三部分构成，监管职能由新加坡金融管理局单方行使。新加坡存款保险与保单持有人保障计划的直接保护对象是小储户和保单持有人，由新加坡存款保险公司具体实施。从防范系统性金融风险的角度来说，具有事前防范、事中干预、事后处理三方面作用。第一，在事前削弱民众挤兑的“羊群效应”和信号效应，阻塞因储户信心变化而产生的危机传染路径；第二，为事中干预决策提供新选择，为银行或保险公司退出市场准备条件；第三，在事后对储户和保单持有人进行赔偿，以降低银行或保险公司破产导致的社会成本。

泰国政府也制定了存款保险制度，以提高存款者保护和透明度。 2008年8月，泰国正式实施《存款保护法》， 并对于陷入困境的金融机构，由泰国央行成立管理委员会代为管理，如委员会认为该机构丧失经营能力，其执照将被撤销。存款保护机构(DPA)履行代为清偿债务的责任，这就强化了市场纪律约束，以约束金融机构过度承担风险。此外，泰国央行还要求金融机构提高服务透明度，必须每日公布存贷款利率，并将这些信息报送监管机构。为进一步保护弱势消费者权益，泰国央行还对银行消费贷款的综合收益率设置28%的上限，并要求金融机构将其收取的贷款利率、手续费和其他费用在每个分支机构进行公布，以约束金融机构“乱收费”。

在贷款条件的制约下，早在1963年菲律宾便建立了存款保险公司(PDIC)。在新形势下，菲律宾PDIC的功能已从原先的储蓄动员转变为维护国家的金融稳定与金融公平。如果中央银行货币署命令一家银行倒闭，PDIC可最大限度地提供存款保险，以保证储蓄者免受储蓄损失，有助于促进公众对银行体制的信任，减少储户在经济困难时期的悲观情绪，促进银行金融业的稳定。 V6JDYB1QXkuVsMNp+hEQ3v9UKaOqnygOBRl8mo1bgAteOcioM2Qmd5u6xt7Kzai+