三、典型发展中国家森林分权比较

表3-2简要比较了典型发展中国家的森林分权情况。中国、印度、印度尼西亚、玻利瓦尔、乌干达被认为是发展中国家森林分权的典型代表，受到了国际社会的高度关注。在这5个国家中，中国大规模森林分权改革的时间最早，其他4个国家都起步于20世纪90年代。中国和印度属于森林稀缺国家，而印度尼西亚、乌干达、玻利瓦尔属于高森林资源的国家，并通过出口森林获取财政收入。森林稀缺国家相对而言有更强的保护动力，更加重视森林的生态功能；而高森林资源国家则更看重森林的经济价值，容易形成攫取森林的政治势力与产业结构。关于改革原因，中国和印度尼西亚的森林分权是系统性危机后的分权改革；印度是森林危机后的分权；乌干达和玻利瓦尔的森林分权类似于国家建设的重要内容，为国家基层政治制度的过程、系统性改革的部分内容。一个证据是乌干达和玻利瓦尔分权改革的重要内容是建立了新地方政府，从而将权力从中央授予地方政府。5个国家具体的森林分权原因都包括中央政府为了提高森林经营效率和降低管理成本，鼓励发挥地方政府的自主权和参与权。

与其他国家较强的内部性危机导致的不同，印度尼西亚的森林分权改革是亚洲金融危机后在世界银行等国际组织的推动下发生的，会相对削弱中央政府分权改革的决心和政治意愿，造成改革的反复。中国国有森林比例最低，印度、印度尼西亚、乌干达、玻利瓦尔4个国家的森林都是以国有产权为主。国有森林占比的高低对森林分权方向和程度有着重要影响。国有森林产权意味着中央政府对森林享有较大的垂直控制权，地方政府和社区容易被排斥在国有森林管理之外。社区或私人产权占比越大，地方政府和农民对森林的影响越大。如果国有森林产权占比大，中央政府、国有企业等利益集团在森林中的利益就有可能固化了，不会轻易向地方政府或社区让渡权利。

中国是上述发展中国家对地方政府森林分权最为彻底的国家。中国和印度的地方政府都享有较大的森林管理权、行政执行权和财权。在中国，中央政府的森林行政权力很多都要通过地方政府来执行。地方政府享有辖区森林事务的大部分管辖权。在印度，产权虽主要由国家所有，但林业权力由中央和地方共同分享。在印度尼西亚，垂直的林业部门主要受中央领导，面临与基层政府的竞争问题。可以说，印度尼西亚、玻利瓦尔、乌干达的地方政府都只获得了有限的森林管理权力。这主要是因为，中国和印度的中央政府对地方森林的管理都需要地方政府的配合，而其他3个国家的中央政府建立了垂直的林业管理体制，仍然负责管理大部分森林，保留了大部分权力，如决策权、采伐权、审批权。一方面，中国与印度都是超大规模、历史悠久的国家，具有较深的分权传统。森林分权与集权的往复在印度尼西亚和乌干达较为频发，源于中央政府倾向于将森林管理成本转移给地方政府，但又不愿意放弃来自森林的丰厚收入。另一方面，中国的中央政府有着绝对的控制权和权威，地方政府的合法性来自中央政府的授权，中央政府可以随时收回地方政府的权力。在某种程度上，与单一的集权或分权体制相比，这种高度分权和集权相结合的体制与森林的属地管理和国家产权存在较高的适应性，容易调动中央与地方政府的积极性。

1998年以来，中国在所有发展中国家中对林业投资最多。这已经成为国际生态环境学术界的共识。例如，退耕还林工程为发展中国家最大的PES项目。在印度，20点项目（20-Point Programme）和国家五年计划都开展了大规模的国家造林活动。印度尼西亚政府也实施过一些林业造林项目，但因资金有限、社区参与不足、激励不够、管理滞后、产权问题等，在部分地区成效不明显。玻利瓦尔和乌干达的国家林业项目不多，对国际组织的援助形成了一定的依赖。

如果从对地方政府分权、社区或农民的分权、国家对林业的投资3个方面来看，中国的地方森林治理有理由比其他发展中国家做得更好，取得举世瞩目的生态成就也实属正常。可以期许，中国地方森林治理的改善和森林的增长并不是一个例外，其他发展中国家若有如此大范围的森林分权和大规模的林业投资，也有可能带来森林的增长。例如，韩国和越南与我国有类似的森林产权结构和政府投资，这两个国家也成功实现了森林转型。印度也是一个成功的典范。20世纪80年代末期，印度政府开始将部分森林的管理权和收益权转让给社区和农民，同时政府开展了大规模的植树造林活动，最终也成功实现了森林转型。然而，中国、越南、韩国与其他发展中国家，尤其是热带国家又有所不同。中国、韩国、越南、印度有世代传承的小农经济，森林嵌入在社区之中。同时，当代中国、韩国、越南又具有儒家文化圈的强政府传承，官僚体制对推动森林增长发挥了重要作用。如此看来，中国的森林分权和政府角色是历史传承的结果，亚非拉地区的新兴殖民地或半殖民地国家一时难以模仿，因为对很多发展中国家而言，国家建设仍然是未完成的任务。 kC7WqaJQHY7vc6q9N8m6v0jDAhXBT12eEnOKKq1IZ3iroo1fvh0ydU2TWsyp8spT