分山到户与集体管理：集体林权制度变迁的实践与逻辑最新章节_龙贺兴著

二、发展中国家森林分权改革的效果

与20世纪80年代相比，超过2亿公顷森林的权属不同程度地向地方社区、农民和民间组织进行了转移（White and Martin，2002）。在欧洲、南美洲和非洲，国营森林管理的占比都有所下降。对拥有全球80%森林面积的25个国家的研究表明，2002—2008年，国有经营的森林面积占比从80.3%下降到74.3%，由社区和土著居民社区经营的森林面积占比从1.5%上升到2.3%，社区经营的森林面积占比从7.7%上升到9.1%，个人和公司经营的森林面积占比从10.5%上升到14.2%（Sunderlin et al.，2009）。综合来看，森林所有权变化不大，但经营权逐渐从国有向社区、农户和私有企业转移。印度将退化的国有林地委托给当地社区来管理，为此恢复了至少500万公顷的天然林，当地社区从森林退化过程中分享了利益。到2008年，尼泊尔20%的退化国有森林转交给社区经营，森林得到了恢复，当地社区的生计也得到了改善。

森林分权改革对发展中国家地方森林治理产生了基础性的影响，并成功引导了国际社会和学术界关注地方居民的权益和贡献。森林分权改变了过去自上而下的政府管制模式，推动了地方森林治理话语、实践和理论的日益活跃。为应对森林管理的复杂性和不确定性，森林分权改革使越来越多的相关利益者介入地方森林管理，弥补了政府单一主体知识和激励的不足，有利于探索综合自然资源管理的方法，形成公私合作的伙伴关系（Larson and Soto，2008）。森林分权后，地方政府、社区和农户在森林资源管理、林权安排上扮演了越来越重要的角色。非政府行动者在森林治理中的权威、合法性、问责和能力不断增强，并不断拓展自己的治理边界、参与程度。政府与非政府行动者的相互依赖日益增强，政府的职能逐渐由控制管理转向协调不同行动者的行为和提供公共服务。然而，如何调整和应对如此多的新兴非政府行动者成为政府的一大挑战。

森林分权改革得到了学术界、政界的广泛推崇，但改革总体成效却不如预期。对亚洲、非洲和拉丁美洲等9个国家森林分权的综合研究发现，改革没有实现预期的森林可持续经营、生计改善、民主化的效果，在一些地方森林反而继续遭到破坏、治理恶化，如冲突频发、腐败加剧、精英俘获、森林管理无序化等（Mccarthy，2004；Persha and Andersson，2014）。从全球来看，森林分权改革没有遏止住全球森林面积下降的趋势。在南美洲、非洲、东南亚、大洋洲的发展中国家，毁林依然十分严重（FAO，2011）。对森林分权成效不佳的机制的研究主要从政治权力、民主化或赋权等方面进行。Larson（2003）构建了法律结构、地方政府决策和外部调节三因素的森林分权改革成效的分析框架。一些社会学家和人类学家认为，基层森林管理实践中的林权变迁只能是诱致性的，森林分权是导向森林可持续经营和良好生计的必要条件，但不是充分条件。民主分权是研究森林分权的操作指南，突出分析赋权制度、对下问责制对社区森林治理及其效果的重要性（Agrawal and Ribot，1999）。但现实中，民主分权作为一种理想类型，或者一种指导森林分权改革的策略，在发展中国家并没有完整地实现过。

实证研究发现，森林分权改革成效不佳的主要原因包括：（1）政府不愿意放弃权力，假分权，或分权后又收权（Ribot et al.，2006；Larson and Soto，2008）。在许多发展中国家，中央政府保持控制着重要和有价值的森林资源，地方政府或当地社区只获得了一些生计性的退化森林，或者森林的部分管理权能，且经常发生分权和集权的往复（Pulhin and Dressler，2009）。Ibarra（2007）对哥斯达黎加分权式改革的研究发现，政府政策的协调性和稳定性对分权式改革的成果至关重要。由于政府政策的相互冲突，以及政府无法为农民创造一个稳定的预期，不可持续的传统森林砍伐方式仍然延续。产权不稳定导致权利获得者会快速地对森林进行砍伐和攫取。（2）地方政府和社区缺乏对下问责制和公众的参与，缺乏对地方选民负责任的机制，改革收益为地方精英所俘获，社区和居民获益很少（Agrawal and Ribot，1999；Wollenberg et al.，2006；Tacconi，2007）。Coleman和Fleischman（2012）通过比较研究玻利维亚、肯尼亚、墨西哥和乌干达4个国家的分权式改革，发现问责制和赋权是决定改革效果的主要因素。当重要权利被赋予社区、社区成员利用新权利的能力提高时，分权式改革将发挥最大作用。（3）权利转移到社区、社会组织、公司等，形成了新的权威，但缺乏相对应的能力和激励（Ribot and Lund，2010）。例如，在印度尼西亚，中央、地方政府和社区之间权力的碎片化，致使森林分权的利益为地方精英所攫取（Mccarthy，2004）。（4）缺乏中央政府的监督（Larson and Soto，2008；Andersson and Ostrom，2008）。同样在印度尼西亚，当地区政府数量由2000年的189个上升到2008年的312个，地区间竞争加剧推动了木材价格下降，地方政府为维持租金收入不得不增加非法采伐的数量（Robin et al.，2012）。显然，单纯的管理权转移并不能带来良好的生态、经济和社会效益。正如Tacconi（2007）总结的，森林分权改革过于理想，忽略了改革中复杂的政治、经济、社会条件，也没有充分的证据表明家庭经营、社区为基础的森林管理必然能带来森林的可持续经营。