一、发展中国家森林分权改革的兴起和模式

从二战结束到20世纪70年代末期，强烈的发展主义浪潮主导了亚、非、拉新兴独立主权国家的森林资源管理实践。在发展经济学结构主义的指引下，许多发展中国家以发达国家为现代化样板，政府成了发展干预浪潮中的积极推动者与实施者，试图通过国有化和计划管理使森林资源成为工业化发展的资本来源和助推器。森林国有化、木材生产工业化、价格管制成为许多发展中国家森林治理的主要措施，社区和居民普遍被排斥在森林经营之外（Haeuber，1993）。根据联合国粮农组织（FAO）对全球森林产权的定义 和统计，全球80%的森林为公有制形式（见表3-1）。在除东亚国家之外的几乎所有新兴主权国家，公有制为森林资源的主导产权形式。在很多森林覆盖率高的国家，公有制也是最常见的所有制，如巴西、刚果民主共和国、印度尼西亚及俄罗斯等。欧洲（不包括俄罗斯）和东亚地区的公有林和私有林面积几乎相等。私有林还常见于北美洲（31%）、中美洲（46%）和大洋洲（37%）。中国农村拥有和管理了发展中国家规模最大的“私有”林，这使中国有可能走出一条有别于大部分发展中国家的森林管理道路，即我国森林分权主要是从村集体向农户分权，而非从政府向社区或农户分权。

然而，政府主导管理模式在许多发展中国家不仅没有实现经济发展和人民福利改善的目标，反而导致了森林减少和退化，带来了腐败、资源浪费、社会冲突、林区贫困等问题（Kummer and Turner，1994；Geist and Lambin，2002）。加之这一时期人口迅速增长，毁林开垦严重，造成了贫困和毁林的恶性循环（Alen and Barnes，1985）。在森林资源丰富的发展中国家，自然资源的诅咒普遍发生，开发森林资源只能带来短期的繁荣，随之而来的就是经济萧条和生态退化。几乎没有发展中国家能够走出一条同时实现森林可持续管理、经济发展和人民生计改善三重目标的道路。

20世纪80年代以来，森林分权改革的产生和盛行是政治、经济、社会、生态等各种因素推波助澜的结果。第一，在宏观经济社会方面，计划经济体制和结构发展主义的失败，以及新自由主义的兴起，直接推动了发展中国家和转型国家的分权、民主和市场化改革（Parpart and Veltmeyer，2004）。森林分权改革成为发展中国家分权改革在自然资源管理领域最为显著的特征和表现之一。第二，在国际层面，森林问题逐渐成为国际政治、发展、环境议题的重要部分。在国际发展赋权、民主、可持续发展、绿色消费、公民运动等思潮和运动的推动下，各国政府和非政府组织积极促进森林分权改革和相关发展干预（Larson and Ribot，2005）。第三，在林业部门，中央政府管制的政治、经济、社会、生态负面影响逐渐凸显，越来越多的地方政府、社区、居民也积极要求分享森林的权属。为了减贫和促进林区经济的发展，下放森林经营权、促进自然资源可持续利用和管理被认为是重要的措施。第四，在理论层面，相关理论不断发展并被广泛认可，包括以奥斯特罗姆为代表的公共池塘资源理论、可持续发展和参与式发展等新发展理论、公共选择理论、从单一经营树木实现可持续的采伐转向实现森林可持续经营和当地人生计改善的世界森林经营思想，以及华盛顿共识代表的新自由主义。森林分权的基本逻辑是，与中央政府相比，地方政府和居民更有信息和知识优势来管理森林、改善生计。在政治上，森林分权也被认为可以满足赋权、平等、参与、民主等理念的要求。

国际社会和学术界提出了一系列普遍性原则来指导发展中国家的森林分权实践。概括起来，包括：（1）充分的自由裁量权，尤其是充分而有安全保障的管理权和收益权。权利向地方行动者的转移形成自由裁量权。只有建立在广泛参与之上的自由裁量权，才有助于实现森林分权改革的效率、平等和生计改善目标，带来地方森林治理的改善（Ribot，2002）。（2）运行良好的对下问责制度。对下问责制度与自由裁量权构成了民主分权理论的两大关键条件。尤其是，在向地方政府和社区进行森林分权的改革中，需要重视建立对下问责制度，使地方居民更好行使监督和参与权，避免精英俘获和寻租腐败。一个运行良好的问责制度，将有助于实现赋权、平等、参与、民主、可持续森林管理等治理目标。（3）重视传统的森林管理制度。森林分权改革的倡导者十分重视与产权相关的传统知识在森林管理中的作用。森林分权改革需要尊重传统森林管理制度（如村规民约）的作用，促进新制度与社区传统制度和文化的相互协调和适应，形成复杂和多样的林权组合模式。（4）关注弱势群体和能力建设。在森林分权过程中，需要配套有利于弱势群体可持续生计和参与决策的政策，提高弱势群体的维权能力和可持续管理森林的能力，真正改善弱势群体的处境，促进社区公平与和谐。

过去30多年来，国际社会和发展中国家政府在向下分权、明晰产权上做出了不懈的努力，全球森林经营向下分权和私有化进程加速推进。据统计，全球有超过60个发展中国家向地方政府、社区和农民转移了不同程度的森林权属（Agrawal et al.，2008）。各国根据自己的国情和林情，促进林权变革的方式也不一样。加拿大、澳大利亚等发达国家十分重视土著民族的传统林权。在部分东盟国家，社区林区是林权变迁的焦点。南亚（尤其是印度、尼泊尔）和非洲则更多偏向于林业部门与社区分享森林管理的权利。南美国家则侧重于保护土著民族传统的森林管理权利。中国和越南强调农户平等均分森林资源，既不同于南美和加拿大、澳大利亚、新西兰等国的情况，也不同于印度、尼泊尔等南亚国家的社区合作林业。

具体而言，在印度尼西亚，地方政府分享了丰富森林资源的税收，传统或者土著社区的林权也在森林分权改革中得到了法律确定（Wollenberg et al.，2006）。在玻利瓦尔，地方政府获得了20%国有森林的管理权（Andersson，2003）。在乌干达，地方政府获得了部分辖区内森林和保护区森林的管理和执行权（Muhereza，2006）。在印度和尼泊尔，地方社区获得了从政府转移来的国有退化森林的经营管理权和部分收益权（Agrawal and Ostrom，2001）。在中国，随着计划体制向市场化体制的改革，森林经营权也逐渐从村集体向农户和私营部门转移，农户获得了逐渐扩大的林地承包经营权和林木所有权。越南效仿了我国家庭联产承包责任制的制度安排，农户可以获得50年的林地承包经营权。在加拿大等西方发达国家，在环保运动和民权运动的推动下，原住民的森林管理权利逐渐得到认可和保障。 1L9lVVJKipvEY8DDZeTPOSiKlyxEnr+5On/PghBq0LJZbW7cWD7yFx9eKeV0Jf98