二、地方政府隐性债务的类型

按照时间与标准的不同，地方政府债务分类有不同的变化，这种变化不仅代表着监管部门统计标准的变化，也代表了对地方政府债务风险防范重点的变化，本书认为有必要对此认真梳理。

（一）地方政府债务分类的变化

按照时间来看，地方政府债务有两种分类：一是2013年审计署对地方政府债务审计时提出的分类，将地方政府债务分为政府负有偿还义务的债务、或有担保债务、或有救助债务三类。 对于政府负有偿还义务的债务，地方政府可用财政预算收入全额偿还，且在征得债权人同意后，可将2015年以前地方政府非债券形式的存量债务用长期低利率置换债券置换，可以减少地方政府的财政收支压力。关于或有债务的处置，《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）（以下简称88号文件）另有规定。 43号文件发布后，这种分类方式较少使用，因为2015年以后地方政府只能发行一般债券和专项债券举债融资。根据《预算法》的规定，地方政府新增债务原则上只有地方政府负完全偿还责任的这一类。

二是2017年以后各种与地方政府债务相关会议报告中屡次提及的地方政府显性债务和隐性债务的分类。显性债务较好理解，上文对其概念有专门的解释，本书对于隐性债务概念的总结是根据《预算法》中关于显性债务的内容推定而来的，关于隐性债务的治理文件有很多并未公开，对于隐性债务的概念没有一个确定的说明，只能通过《预算法》的内容确定。地方政府隐性债务从形态来看可以包括以下三种：第一种是地方政府为国企（融资平台）、机关事业单位、产业引导基金和PPP项目公司等主体融资提供担保，出具承诺函或担保函等文件的，以国企、机关事业单位等国有资产为企业融资提供担保的；第二种是地方政府将公益性或准公益性项目举借的债务，纳入地方财政预算支出范畴，由地方财政资金偿还；第三种是地方政府违背商业原则，为PPP项目、产业引导基金、政府购买服务等项目承担中长期固定的财政支出责任，包括承诺最低收益、承诺本金回购等。

（二）地方政府隐性债务的类型

提到地方政府隐性债务的类型，绕不开一个核心问题，即该如何解决地方政府事权财权不匹配的问题，缓解地方政府缺钱的现状。为了解决这个问题，中央和地方一直在融资方式上进行博弈，一时鼓励一时规范，一种融资方式大范围铺开发现问题后，就会进入政策调整期，调整和规范的同时探索新的融资方式。回顾这几十年地方政府融资历史，所谓隐性债务主要融资方式在不同发展时期呈现阶段性特征。通过表1-4可以直观地了解2008年以来国家对融资平台从支持到规范的监管态度，金融危机以来从融资平台到PPP项目，再到政府性产业投资基金和政府购买服务的方式的转变体现了国家在不同阶段对地方政府债务融资行为的引导和规范。

经过一段时间的政策调整，目前财政部与审计署就地方政府隐性债务认定标准达成了较为统一的口径，但并未对外公布具体的地方政府隐性债务认定细则。本书根据各地方政府发布的信息进行总结，除去还未实际出现的，超出国务院确定限额发行的债券外，产生地方政府隐性债务的项目大概分为以下几种类型：

1.地方政府融资平台

2008年金融危机爆发后融资平台成为地方政府筹措投资项目配套资金的重要主体，关于融资平台的定义，不同的政策性文件有所差别（见表1-5），本书对这些定义进行了归纳总结，概括出以下几个融资平台的特点：

第一，独立的法人主体。融资平台主要包括机关、事业和企业三类法人，其中较多的是企业法人，从《公司法》角度看拥有独立的人格和财产，是市场经济中的主体。

第二，财产来源特殊。融资平台的财产主要来源于地方政府及其部门和机构，所属事业单位财政拨款或注入土地、股权等资产，财产来源不同于市场中普通的法人，最初的财产来源于财政或国资。

第三，成立目的明确。地方政府成立融资平台的目的是为政府投资项目融资， 执行地方政府意志。融资平台发挥了第二财政的作用，许多地方融资平台的融资工作是由本地财政部门协调指导完成的。

第四，政府信用背书。融资平台表面是独立的法人，本质上与政府职能部门区别不大，自身的经营状况不足以支撑其融资行为，需要政府信用背书。因为融资平台主要是为公益性或准公益性项目融资，自身缺乏足够的盈利能力，现金流不足以偿本付息，需要财政的支持。

第五，没有纳入财政预算体系。融资平台集国资、金融、财政于一体，有效履行地方政府特殊的职责，得到政府信用支持，但中央财政体系为了控制地方债务的无序扩张，未将不规范的融资平台纳入财政预算体系。

43号文件出台后各部门又陆续发布了多份政策性文件，对融资平台监管时紧时松，但是严控地方政府债务风险，督促融资平台转型，与政府融资职能脱钩的趋势没有改变。从自身盈利能力和企业化程度来看，地方政府融资平台大致可以分为三类：一是承担基础建设工作，盈利能力较弱。这类平台以土地整理与开发、棚户区改造、安置房和拆迁房建设、市政公路和桥梁等基础设施建设为主，盈利能力较弱。二是提供公用事业服务，具有一定的盈利能力。这类平台以提供热、电、水或污水处理等公用事业为主，有一定的盈利能力，但同时兼具公益性。三是市场经营属性较强，有较好的盈利能力。这类平台市场化程度较高，经营属性较强，利用自身资源优势开展贸易、旅游、地产、金融等方面的业务。

2.部分不合规PPP项目

2013年11月中共十八届三中全会提出“深化投融资体制改革，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，建立现代财政制度”，PPP项目开展得如火如荼，地方政府隐性债务的风险逐渐被各级管理部门所重视。表1-6是2013年以来与PPP相关的政策，从政策内容中可以看出PPP项目的政策导向与融资平台类似，从鼓励逐渐转为防范，以遏制地方政府隐性债务增长风险。

不合规PPP项目中有一部分项目通过限期整改，可以做到合法合规，例如运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体不合规等PPP项目。 笔者认为只有涉及政府财政资金偿还或政府担保等问题的不合规PPP项目才可能形成地方政府隐性债务。包括但不限于以下几类不合规PPP项目：一是虽然在项目中设定绩效目标，但政府付费和缺口补助金额与绩效评价无关，这相当于政府变相承诺保底收益或固定回报； 二是没有测算项目建设成本、运营成本及利润水平，政府直接承诺保底收益或固定回报等； 三是使用者付费前提下，地方政府仍承诺保底收益或固定回报；四是地方政府及部门或全额拨款实业单位为项目债务提供担保的； 五是采用BT模式的项目，如果地方政府采取BT模式，不包括运营，则应认定为约定以财政资金偿还的项目；六是承诺回购社会资本方的投资本金、承担投资本金损失、承诺最低收益或明股实债的项目。

综上所述，近年来财政部致力于引导PPP项目规范运作， 加大了对PPP项目的核查力度，要求立项之前充分做好前期论证，按规定办理入库手续，杜绝违法违规项目。但是存量和新增PPP项目仍然可能产生地方政府隐性债务的风险，对其风险的控制是一个系统性工程，需要长期保持警惕。

3.政府性产业投资基金

不能将政府性产业投资基金等同于政府投资基金 或政府出资产业投资基金， 财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》和国家发展改革委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》分别给予政府投资基金和政府出资产业投资基金明确的法律界定，二者的资金均来源于财政性资金。 相较于这两个概念，政府性产业投资基金是一个更广义的概念，包括了政府投资基金和政府出资产业投资基金，只要基金中有政府出资或政府为基金提供任何形式的担保，就可以称之为政府性产业投资基金。政府投资基金和政府出资产业投资基金属于政府性产业投资基金，但反之则不然。

虽然财政部和发改委对政府投资基金和政府出资产业投资基金的投资行为监管非常严格，但是仍然会有地方政府违规操作，存在变相举债的现象，例如明股实债，承诺回购社会投资本金或保底最低收益的。除政府投资基金和政府出资产业投资基金外还有一部分政府性产业投资基金，游离在监管的灰色地带，利用基金的财务杠杆功能，以公司或合伙企业的形式，帮助地方政府融资，解决地方政府建设资金短缺的问题。这些基金的债务不会明确地反映到地方政府预算中，也无法预测在基金出现经营问题时，地方政府可能承担的风险有多大。因此，政府性产业投资基金是一个广义的概念，其可能产生隐性债务风险的形态因产业投资基金的类型、资金来源、组织形态和监管单位等有所不同，但归根到底只要导致地方政府债务增加，而这些债务又不能体现到财政预算中，就有形成地方政府隐性债务的风险。

4.政府购买服务

规范的政府购买服务不会产生地方政府隐性债务，有问题的是一些扩大政府购买服务范围，延长服务期限等违法违规的政府购买服务。《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称87号文件）规定地方政府要严格按照确定的服务范围实施购买，严禁以下行为：“（1）将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；（2）将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；（3）将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；（4）将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围；（5）未安排年度预算实施了政府购买服务；（6）政府购买服务中违法违规融资。” 87号文件对政府购买服务范围给予了严格的限制，但却留下了棚改和扶贫项目的口子，这使得棚改项目较容易获得金融机构的融资支持，进而激励地方政府扩大棚改项目范围，将一般项目包装成棚改或扶贫项目。棚改项目为什么容易产生隐性债务呢？因为根据《政府购买服务管理办法》规定，政府购买服务合同履行期限一般不超过1年，特殊情况下不超过3年。 按照以收定支的原则，政府购买服务合同的支出不会形成地方政府债务。但有的政府购买服务合同履行期超过3年，而棚改项目期限长达5～10年，很多地方政府只能将当年应付部分纳入预算，这就导致大部分资金缺口只能靠银行贷款等融资解决。虽然短期缓解了政府的支付压力，但长期来看这些贷款不计入财政赤字，自然就成了地方政府隐性债务。 XLhbRKnef0OftJ3x7TJ6aAGEbrgd+pNROvyeioaRCglWPN8R8hZMAGp6EYnr3FZY