一、地方政府隐性债务的概念

2015年以前我国只有所谓的地方政府性债务的概念，根据国务院发布的《关于做好全国政府性债务审计工作的通知》规定，对地方政府性债务审计的范围主要包括以下三类 ：一是地方政府负有偿还责任的债务，确定由财政资金偿还的债务，地方政府负有直接偿还责任的债务； 二是地方政府直接或间接担保的债务，债务无法偿还时地方政府负有连带偿还责任的债务； 三是地方政府负有救助责任的债务，地方政府融资平台、经费补助事业单位和公用事业单位为了公益性项目进行举债的，非由财政资金偿还的，也没有地方政府担保的债务，这类债务出现偿还危机时，地方政府可能需要承担救助责任。

2014年8月31日全国人大常委会第十次会议对《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第一次修订，修订后的《预算法》规定地方政府只能在国务院规定的限额内发行地方政府债券举借债务，并且这些债务资金只能用于公益性项目支出。地方政府及其所属部门除地方政府债券外不得以任何方式举债，不得以任何方式为任何单位和个人的债务提供担保。 尽管《预算法》规定了地方政府举债方式、额度和使用目的，但随后财政部印发的《地方政府存量债务纳入预算管理甄别办法》 对适合的项目大力推广PPP模式，鼓励社会资本提供公共产品和服务并取得合理回报，导致2015—2018年3年间地方政府大量购买服务和PPP项目，其中存在政府违规担保等不规范行为，进一步增加了隐性债务风险隐忧。此时，我国政府债务管理部门仍然没有明确提出采取地方政府显性债务和隐性债务的分类维度。

2015年财政部发布的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》中提出，地方政府存量债务中通过银行贷款等非债券方式举债的部分，经过3年左右的过渡期，在省级额度内发行地方政府债券置换。《地方政府性债务风险分类处置指南》（下文称152号文件） 进一步明确地方政府债务的边界，对地方政府债券形式的债务，地方政府承担全部责任，非债券形式的存量债务，可以用地方政府债券置换。对于或有债务，地方政府不承担偿债责任。 2017年7月24日召开的中共中央政治局会议强调“要积极稳妥化解积累的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，这是我国地方政府债务管理中首次提到隐性债务，意味着债务管理开始采取一个新的债务分类维度。

（一）地方政府隐性债务的内涵

隐性债务在地方政府债务风险管理的发展历史中并不令人陌生，是债务管理关注的重点。1992年哈维·罗森提出了政府隐性债务的概念，1998年Hana Polackova Brixi在财政风险矩阵分析框架中，将政府债务分为显性债务和隐性债务 、直接债务和或有债务两个维度四类负债，构建了较为清晰的隐性债务的理论框架（见表1-1）。

国内有学者（刘尚希）在研究中运用财政风险矩阵理论，在2004年对我国隐性负债规模进行了一次较为系统和全面的估算，并给出了隐性债务一个大致的范围，认为隐性债务包括社会保障资金缺口、农村社会保障缺口、公共投资项目未来的资本性和经常性支出等隐性直接负债，以及金融机构支付危机的救助、国有企业未来弥补亏损、拖欠企业在职职工工资、拖欠下岗职工和农民工的工资、自然灾害等突发性公共事件等隐性或有债务。 但有的学者认为我国地方政府隐性债务的成因复杂，难以严格对照Hana的政府债务矩阵进行分类。对此，国内一些学者从自己的研究角度对地方政府隐性债务概念进行了界定（见表1-2）。

隐性债务的概念和范围在具体债务管理中始终存在争议，直到2015年《预算法》的颁布，隐性债务的概念和范围才被厘清。我国地方政府隐性债务的内涵可以从《预算法》法条推导出来，虽然《预算法》没有直接规定隐性债务的内涵，但《预算法》从正面规定了省、自治区、直辖市只能在国务院确定的限额内发行政府债券进行举债，这部分债务可以列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。 笔者根据《预算法》第三十五条规定的内容，推导出地方政府隐性债务的概念——凡是地方政府以非债券形式举借的债务或发行债券超出国务院确定的限额，债务不能列入地方政府预算的，地方政府负有偿还、担保或救助义务的债务是地方政府隐性债务。综上所述，地方政府隐性债务的概念和范围随着政府债务管理需要会有细微的调整，不同时期、不同研究领域的学者对这个问题的认识和研究重点也略有不同，本书仅从法律规制的视角对此进行研究，帮助政府债务管理部门明确法律规制思路。

（二）与地方政府隐性债务相关的概念

与地方政府隐性债务相关的概念主要有地方政府显性债务、地方政府性债务，这些概念看上去相似，但它们是完全不同的概念，在不同的语境下使用，有必要放在一起辨析，有利于进一步明确地方政府隐性债务的概念。

1.地方政府显性债务

与地方政府隐性债务和地方政府性债务相比，地方政府显性债务的概念相对简单、清晰，从法律层面定义，地方政府显性债务是指按照合同约定或法律规定，地方政府向债权人承担的资金偿付义务。但《预算法》第三十五条对地方政府及其所属部门举借债务的方式有明确的规定，只能在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式举借债务，并且这部分债务可以列入地方政府财政预算。总结归纳《预算法》规定的地方政府显性债务的判断条件，具体包括：第一，举债方式。只能通过发行地方政府债券的方式举债。第二，举债范围。在国务院确定的债券限额内举债。第三，举债程序。举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。《预算法》将按照合同约定将地方政府债务排除在地方政府显性债务之外，地方政府及其所属部门只能根据法律规定向政府债券持有人还本付息。综上所述，地方政府显性债务涵盖的债务范围较窄，仅指法律明确规定的政府债券形式，在国务院确定的限额内，可以列入预算的地方政府直接负有的偿付义务的债务，不包括地方政府及其所属部门承担的或有债务。

2.地方政府性债务

与其他几个概念相比，地方政府性债务的范围最广，参照国务院相关规定，地方政府性债务主要分为以下四类：地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、承担一定救助责任的其他相关债务、通过新的举债主体和举债方式形成的债务。详情见表1-3。

地方政府因承担担保责任和救助责任而产生的债务又被称为或有债务，这部分债务是地方政府隐性债务产生的温床。从这个维度对地方政府性债务准确定义不难，但进行全面、综合的认定和分类却相当困难。2010年、2011年审计署组织全国各省市县对地方政府性债务开展审计调查，工作方案中对地方政府性债务的定义为：“地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业、公用事业单位、融资平台公司等为公益性（基础性）项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及地方政府（含政府部门和机构）为竞争性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。” 审计署工作方案中给出的定义具有指导作用，明确界定了审计主体的范围 以及举债的主要方式 ，但是采用穷举的方式很难囊括所有地方政府性债务。因此，本书认为采用责任分类法 对地方政府性债务进行定义更准确。综上所述，在我国地方政府债务管理过程中采取何种债务分类方式，不仅会影响财务审计工作，还会影响法律、行政法规、地方性法规、部门规章等其他规范性文件的规范思路。因此，我们从法律角度探讨防范和化解地方政府隐性债务风险，必须准确定义地方政府隐性债务、地方政府显性债务和地方政府性债务等基本法律概念，在这些法律概念基础上才能进一步展开研究。 cCuRYJP/drYwg1I81s1+DB6XfGc6pcHK4HtAQvM1mlafEsUD8otTnJvd2G9Q+QrL