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基于前文对相关概念的界定，以及对民族发展理论、“间断-均衡”理论和制度变迁理论的梳理，通过将这些概念和理论综合运用，使本书的理论分析框架构建成为可能。
基于对前文政策变迁概念的解释以及核心理论的理解，本书以分析长时间政策变迁的“间断-均衡”经典理论作为主要分析框架，将民族发展理论与制度变迁理论相融合，构建民族地区基本公共教育政策变迁研究的理论分析框架。
根据前文对“间断-均衡”理论的简述可知，构成“间断-均衡”理论的核心在于制度结构、注意力转移、政策形象与政策场所互动和正负反馈机制作用等方面。然而“间断-均衡”理论聚焦于政策变迁“如何变”以及“为何变”的问题，解释了政策变迁过程中多种因素相互作用关系以及驱动政策变迁的动因，适用于说明政策变迁阶段、作用过程和动因问题。但“间断-均衡”理论对政策何时发生“间断”的描述过于抽象，并且由于我国政策制定过程的特殊性，无法参与政策制定过程，加之研究的政策文本历时长且多样复杂，研究难以回到历史时期中还原政策形象与政策议定场所的互动，难以展现这一过程是如何导致的政策发生“间断”。因此，“间断-均衡”理论缺少对政策变迁“何时变”的清晰界定
。
每一阶段的政策变迁均伴随着政策价值理念的转向，政策总目标变化往往代表了政策价值理念转变，这也是政策发生“间断”的重要判断依据。因此，“间断-均衡”理论需要结合霍尔提出的政策范式中政策价值理念变迁的概念
，来判定政策变迁过程中的“间断点”，即政策“何时变”。代表政策价值理念的政策总目标变化往往表明政策进入了下一阶段，发生了政策变迁，这成为判断政策变迁“何时变”的主要依据，用于说明政策从一个阶段走向另一个阶段的变迁点。
为了更加详细和直观地理解“间断-均衡”理论，有必要引入该理论的一些基础概念。
一是注意力。人的有限理性是一种稀缺资源，在有限理性下注意力往往不能“事无巨细”，注意力分配受到多种因素影响发生变化，但是注意力往往会被符合自身利益的事物吸引，促使政策发生变迁或者维持垄断。因此，“间断-均衡”理论提出了“注意力驱动的政策选择”
。在这一过程中注意力分配也是有限的，并且存在注意力偏差，体现在政策中便是在某些年份中一些问题或现象引发了注意力，被分配了更多的注意力，使相关政策得以出台。但是在其他年份之前被关注的现象或问题显得“不再重要”，被其他政策议题所取代，使得同样的政策议题在较长历史时期内呈现出“间断性”的关注。
二是政策形象。政策形象又可称为“政策图景”，即政策是以何种方式被理解和讨论的。人们长时间对某一政策议题的关注，往往包含了人们的政策信念、政治理想、价值需求等价值观层面和情感需求层面，这些层面影响着人们持何种立场和观念看待政策形象，与政策场域共同作用，对政策变迁产生影响。
三是政策场域。政策场域又可以被理解为“政策议定场所”，它由社会中拥有相关政策决策权力的权威机构或团体组成，如美国的利益集团、国会和政府，共同构成政策场域的“铁三角”
。政策场域又可以具体划分为政治子系统和政治宏观系统，政策形象会在政治子系统和宏观系统中被讨论，当政策支持或反对一方期望改变已有政策形象时，便会对关注的政策议题分配更多的注意力，在博弈中促使政策形象在不同的政策场域互动，推动政策保持均衡或发生变迁。
四是正负反馈机制。政策均衡由负反馈（negative feedback）发挥主要作用，即“任何大的政策变化很快就会被反对的群体抵消，背离总是被控制并在一定范围内”
。当政策问题无法在政治子系统内得到解决，便会进入宏观政治系统，此时正反馈（positive feedback）发生作用，通过强化新的政策形象使政策垄断崩溃，政策面临重大变迁的可能。
五是政策总目标。政策总目标代表着解决问题要达到何种程度的期望，一定程度上代表了政策价值理念。它会随着问题发展而不断进行更新和动态化调整，从某种意义上代表了一个阶段的问题解决和下一个解决问题阶段的开始。
基于对“间断-均衡”理论的理解和梳理，并借鉴政策范式进行相应的完善，可以初步形成如图1.1所示的民族地区基本公共教育政策变迁的理论分析框架。
图1.1 基于“间断-均衡”理论的分析框架
资料来源：笔者绘制。
由图1.1可知，该理论分析框架以“间断-均衡”理论为主分析框架，其中包含了民族发展理论和制度变迁理论的思想内涵。
一方面，从民族发展理论视角来看，民族地区基本公共教育政策的“间断-均衡”变迁过程，体现了在党的领导下，民族地区和各族人民不断向前发展。政策代表着一个时期背景下需要解决的社会问题或现象，因而形成了政策变迁历程。政策变迁历程体现出不同时期各族人民群众对具体问题的诉求有所不同，在此过程中也反映出党坚持人民至上、不断创新发展相关政策的脉络。从政策层面而言，引起政策变迁的动因是不断发展与变化的，这些变化使得基本公共教育政策对具体问题的界定发生了改变，在政治子系统和政治宏观系统的政策形象也在变化中被讨论。其间，正负反馈机制会强化或者弱化已经建立的政策形象，在政策形象与政策场域的互动中使得政策维持均衡或者政策总目标发生变化，造成政策“间断”，在政策“间断”后又会走向另一个均衡时期。在维持一段时间后由于政策变迁动因的发展，政策再次进入“间断-均衡”循环期，推动政策向更高层次和水平变迁。
另一方面，从制度变迁理论视角来看，这一系列变化离不开制度变迁的作用。制度规则不可避免地会影响到政策
。无论是政策形象变化还是后续政策走向，均在一定程度上受到过去制度的影响及制度“路径依赖”的作用。政策变迁的“间断-均衡”也伴随着旧制度被新制度的取代、更替，从而达到新的制度平衡，在这个过程中民族地区基本公共教育政策在不同制度影响下发挥了不尽相同的作用。潜在意义上，这些作用的好坏也导致了政策形象在后续变迁中是继续保持均衡还是被“间断”后重新树立。但是，从较大的制度环境而言，中国特色社会主义制度的优越性，始终能够推进民族地区基本公共教育政策实现更高水平和更优质量的发展。
综上所述，该分析框架为初步解释民族地区基本公共教育政策变迁的核心问题提供了理论上的参考。具体体现在以下三个方面：一是回应政策“何时变”，即政策总目标发生变化。二是回应政策“间断-均衡”过程“如何变”，即政策形象在正负反馈机制中的相互作用。三是回应政策“为何变”，即注意力驱动政策选择、社会经济发展、制度变迁等发挥了作用。
接下来，本书将对该理论的适用性进行探讨，在此基础上深入开展政策变迁分析，在理论框架的支撑与政策变迁的逻辑演进中，对该理论分析框架运用的差异性进行论述，并进行适用于民族地区政策变迁的调整，构建起民族地区情景下基本公共教育政策变迁的“间断-均衡”理论分析框架。
“间断-均衡”理论适用于解释长时间跨度中的政策变迁，能够有效回应民族地区基本公共教育政策变迁的核心问题，并且能对政策变迁做出规律性解释，作为本书政策变迁分析的主要框架，在历经时间节点、注意力分配命题和教育政策属性三个方面具有一定的适用性。
第一，民族地区基本公共教育政策变迁历程经历了重大事件或时间节点。对于某一具体领域的政策变迁研究，总历时应至少10年起步，这也是大多数政策从丰富的政策实践中发现问题到再次完善的一个较为完整的过程
。从民族发展和追求社会公平正义的角度来看，无疑需要将政策变迁置于长时段的时间跨度内进行不同维度的考察，通过对政策变迁过程进行合理科学的描述与分析，侧面展现民族发展的前进脉络以及在基本公共教育中不断追求公平与正义的步伐。在回顾过去、把握现在与展望未来的政策变迁理解中深入具体实践，不断完善民族地区基本公共教育政策。这对在较长一段时间内，提升民族地区地方政府治理体系和治理能力现代化水平具有极强的理论指导意义。
自2006年“基本公共服务”这一概念正式从国家层面提出
，至今已然过去17年时间。在17年中民族地区经历了西部大开发、进入新时代、“一带一路”倡议提出等具有历史意义的时刻。受到民族发展和制度变迁影响，这些历史时刻势必会在每一个阶段对民族地区基本公共教育政策产生影响。每一个阶段的基本公共教育体系变化均对应了当时历史时期下的政策，政策既是对当时历史时期的反映，也是对当下历史环境的改善与推动。可以说，从民族地区基本公共教育政策变迁大背景而言，历经了几个具有时代意义的历史时期，符合“间断-均衡”理论提出的具有重大事件或是时代对政策的影响。
第二，政策决策过程与“间断-均衡”理论中注意力分配的基本命题相适应。“注意力”最早源于古生物学，是指“生物体内对特定刺激产生反应的过程”，即生物体仅会对外界诸多刺激中的某一方面刺激产生反应，进而引发该生物对这个刺激的关注。由于有限理性对人类认知能力的限制
，注意力成为一种稀缺资源。注意力稀缺性特征使得具有特征突出性的问题才会被带入政策议程
，这使得并非所有社会问题都会引起注意进而进入政策议程。在政策出台过程中，决策也受到注意力驱动的影响，有些问题虽然进入了政策议程，但是随着问题热度的减退无法最终形成政策出台而实施。
具体到民族地区基本公共教育政策变迁领域，任何分配给一个政策议程的注意力都可能被认为是从其他一些政策领域抽走的宝贵时间，政府决策会选择重要议题进行资源配置，并且对问题领域的关注也会随着年份变化而发生改变。例如，对于基本公共服务领域而言，在某些年份注意力集中于环境问题上，如2012年党的十八大将“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局，民族地区在这个时期对环境保护领域的重视程度骤然提升。在其他年份可能集中于教育方面，如历次全国民族教育工作会议召开后，民族地区对教育问题的注意力分配要高于其他基本公共服务领域。每个基本公共服务领域在每个阶段的总体目标和任务均有所不同，这些政策目标的制定均是基于当下实际状况被给予了更多关注而做出的政策决策，如基本公共服务均等化在不同阶段发生了从“基本实现”“总体实现”到“实现”的转变，相关政策随着这些目标循序渐进地改变而发生了变化。
因此，在不同的年份，每个决策系统都会倾向于关注一些基本公共教育中的特定问题，这使得相应出台的政策也有所不同。从某种意义而言，注意力对研究政府在面对复杂社会环境和庞大信息时，如何对不同事物进行关注的重要性排序，进而做出有效决策具有重要意义。民族地区一些基本公共教育政策的具体议题出现频率的不稳定性和间断性，与“间断-均衡”提出的注意力分配命题相符合。
第三，民族地区基本公共教育政策动态化和阶段化的特征属性与“间断-均衡”理论运用相适应。民族地区基本公共教育是教育政策的重要一类，教育政策不应该仅仅作为政策文本被看待，更应该是从政策文本中体现教育政策动态化的变迁过程
。用发展的眼光和观点去看待教育政策，不仅限于传统静态化的视角对待政策文本，才能在动态化的过程和实践中实现螺旋上升的渐进调适
。因此，从属性来看，教育政策变迁是一个动态变化的过程，这与“间断-均衡”理论注重研究较长历时政策过程中所体现出的逻辑背后的动态化意涵相符合。
教育政策动态化的变迁过程必然体现出阶段性的变化，这与教育本身随着社会经济发展需要进行调整有关。教育政策不适应当下环境发展需要而进行阶段性的调整，从短期来看体现在政策文本中，从长期来看则体现在政策的阶段性更替中。因此，纵观民族地区基本公共教育政策变迁的整个历史时期，教育政策在动态化的调整中体现出阶段性的变化，这与“间断-均衡”理论体现出政策变迁的阶段性相符合。
综上所述，民族地区基本公共教育政策变迁在历经重大事件或时代节点、注意力分配原则、教育政策属性等方面与“间断-均衡”理论提出的重要观点或命题有一定的合理性和适应性，可以将“间断-均衡”理论运用在民族地区基本公共教育政策变迁分析中。