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本书选取民族发展理论、政策过程理论以及任何事物发展都无法忽视的制度变迁理论，构成本研究的理论基础。
民族地区基本公共教育政策事关民族地区发展和民族教育事业发展。民族发展观是马克思主义民族理论核心观点的一部分，系统阐述了民族形成、发展、融合和消亡的过程
。马克思主义民族理论作为研究民族发展问题最一般规律的科学，揭示了民族发展的一般规律、为什么发展以及如何发展等问题。在实现中华民族伟大复兴的历史进程中，随着国内国际环境复杂变化、马克思主义民族理论在中国的传播，党的历代领导集体把马克思主义民族理论和中国民族发展问题具体实际相结合，形成了中国特色社会主义民族理论。这是中国共产党在历史实践中形成的一系列关于认识民族产生和民族发展等的规律
，民族发展理论是中国特色社会主义民族理论的重要组成部分。
民族发展是综合全面的发展，是民族经济、政治、社会关系、文化、人口素质以及生态环境等各个方面的协调发展
。民族发展是民族社会形态整体和系统的转变，在我国革命、建设、改革各个历史时期，都体现并实现了对民族发展的重要实践，并在实践中推动着民族发展理论的不断创新与完善。在民族发展理论的指引下，我国在民族区域自治制度、民族关系、发展民族地区教育事业等方面形成了一系列成功实践的发展理论，并且在不同的历史时期针对民族发展提出了具有时代性的理论和具体实践，诸如坚持改革开放、增强民族地区自我发展、实施西部大开发战略、推动人口较少民族发展等相关的民族发展理论和实践。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民族地区当下实际和未来发展，关心各族人民群众切实需求与对美好生活的期待和向往。“各民族要一起推动中华民族发展，像石榴籽一样紧紧抱在一起。”
发展不仅是一个民族的发展，更是一个国家的发展，“发展才是硬道理”始终占据着首要位置。“要围绕服务国家战略需要，聚焦人民群众所急所需所盼，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，加快缩小区域、城乡差距。”
这一论断表明了在民族地区发展基本公共教育的重要性。习近平总书记在2021年召开的中央民族工作会议上指出：“要完善差别化区域支持政策，支持民族地区全面深化改革开放，提升自我发展能力。”
基本公共教育在有形与无形之中，通过满足最低层次的教育需求，向人们提供更高层次发展的空间和机会，提升了人力资本水平，促进了人类的发展，进而提升民族地区的自我发展能力。与此同时，民族地区在生产水平提升的过程中会增加各自生产技术、生产资源、人力资本的交换与贸易往来，从另一个方面促使民族交往交流交融程度不断加深，推动一个民族向前发展。
教育政策是公共政策分析的研究内容，就是利用公共政策分析理论和方法对教育政策进行研究
。其中，政策过程是分析长时间跨度的公共政策研究的重要领域之一，政策过程理论主要用于研究与阐释政策变迁过程中呈现出的特点和变迁规律。对政策过程理论的研究以20世纪50年代为开端，在西方政策领域经历了长期而丰富的发展，并形成了政策过程阶段理论、金登提出的多源流理论以及萨巴蒂尔等提出的倡议联盟框架等颇具影响力的政策过程理论，这些经典理论的出现为满足现实环境中对政策变迁进行科学分析提供了多种选择和解释。这些政策变迁理论各有侧重点，形成了对政策变迁不同维度的理解，如表1.2所示。
表1.2 经典政策变迁理论比较
资料来源：笔者总结。
由表1.2可知，经典政策变迁理论侧重点各有不同，后两个政策变迁理论更关注对政策变迁过程中决策环节的分析。多源流理论关注政策议程的开启条件和时机，最大的特点在于分析和研究多源流“结合”的时机从而开启“政策之窗”，但关注重点在于政策决策的前序过程，即议程确定和备选方案的细化，对三源流之间的关系、变化阶段以及发展规律并未做出充分的解释
。倡议联盟框架侧重政策信念体系与其他政策要素的互动，以及政策联盟中多元利益主体之间的博弈对政策变迁的影响，从另一个视角为政策变迁分析提供了理论借鉴。但是，对于政策联盟信念体系和政策行动者行为逻辑等核心因素的数据搜集难度较大，这给研究历时较长的政策变迁过程带来了一定的难度。因此，这两个政策过程理论运用于民族地区基本公共教育政策变迁的适配性较低。总之，尽管分析政策变迁的研究方法不同，但是这些理论均表明，政策变迁已经不满足于静态层面对某一政策环节的研究，而是发展到相对动态化的理论中，尝试在历时较长的政策变迁中把握政策动态化的本质。
鲍姆加特纳和琼斯提出的“间断-均衡”理论侧重对政策变迁长时间的形态演进及其变迁动力进行解释，正是在饱受批判的“政策过程阶段法”后发展起来的具有创新性的政策过程理论，是政策过程理论中的经典理论之一，用于解释较长时间的政策变迁，对历时纵向研究有很好的分析与解释作用
。因此，比较适合用于分析历时较长的民族地区基本公共教育政策变迁。
“间断-均衡”理论实现了对渐进式政策变迁解释的重大突破，在政策研究中占据重要地位
。它建立在西方政治制度基础上，试图对政策变迁做出规律性解释与说明，解释了西方公共政策变迁中稳定渐进与偶尔重大变迁的政策过程。稳定性和间断性都是政策过程中的重要体现，尽管也有政策模型用来解释稳定或者间断，但是“间断-均衡”可以同时解释两者
。“间断-均衡”理论通过分析政策图景（policy images）和政策场域（policy venues）的互动，并且在正负反馈机制的相互作用中解释了政策过程中“如何变”的问题。该理论发展并引入了“注意力”（attention）这一概念，构成驱动政策变迁动因之一的来源。注意力分配存在着间断与均衡，因而政策变迁有着长期稳定和间断的特征。从某种意义而言，注意力驱动将政策变迁看作注意力而非偏好转换的结果，政策变迁是基于“注意力驱动的政策选择”结果，为政策“为何变”提供了解释之一。时至今日，“间断-均衡”理论在发展中逐渐形成了自己较为成熟的理论解释逻辑，在我国其他政策领域得到了验证，已经进入对各种政策变迁理论的整合、对不同国情和领域下的适用性调整和验证阶段，并取得了一定的进展。
民族地区基本公共教育政策作为教育政策大类中的一种，随着基本公共教育的发展历经了较长时期的发展历程，具有与教育政策相同的目标——实现既定历史时期中的教育目标。本书通过时间维度分析，在回溯过去、整合现在、展望未来三者连接中展现教育政策的变迁过程，揭示出教育政策动态化变迁过程中的逻辑和规律
。公共政策分析的目的在于揭示政策过程及其各项环节呈现的特点和逻辑等内容。因此，基于“间断-均衡”这一政策过程理论对民族地区基本公共教育政策变迁进行分析，为这一重要的教育政策提供了观察问题方式变化的方法，而不仅仅是解决方案的选择。
简言之，“间断-均衡”理论对政策变迁的“如何变”和“为何变”这两个核心问题有着较为成熟的理论积淀，为我们在研究足够长时间范围内的政策变迁问题奠定了坚实的基础
，而这与之前本书提出的民族地区基本公共教育政策变迁的核心问题相符合。因此，成熟而相对完善的“间断-均衡”理论分析框架为本书分析政策变迁奠定了坚实的理论基础。
民族地区基本公共教育政策变迁，受到历史变迁中外部环境和内部系统下不同制度变迁的影响，这些不同维度的制度变迁从不同方面影响着民族地区基本公共教育政策。因此，制度变迁理论也成为民族地区基本公共教育政策变迁研究离不开的理论基础。
制度变迁理论经历了漫长发展，同时也是一个庞杂的理论体系。制度主义理论衍生出很多学派，并提出了很多代表性理论与观点，不同学派的学者对“制度”的理解也不尽相同。董志强对制度变迁理论的不同学派进行了较为完善的总结，大致可以从确定的思想和行动、一种集体行动的逻辑、扩展秩序与自由传统、持久和规范化的行为、共享信念和规范组合等方面对制度变迁进行理解
。可见，不同学派的学者对“制度”有着不同的理解，这为认识制度变迁提供了多元的角度，也为制度不同层面对民族地区基本公共教育政策带来的影响提供了多种来源的合理解释。
根据以上学者对制度的理解和阐述，可以认为制度具有公共物品属性，可以视为一种公共物品，它由个人或组织提出用于规范和约束其他人或组织，达到维护统治阶级利益、社会稳定、经济发展等目的，使得公众普遍“享有”制度的存在，并可以看作“制度供给”的公共物品或公共服务。然而，人们认知的有限理性和资源稀缺性使得制度供给往往是有限且稀缺的，并且存在一定短视性，不能满足所有人的需求。随着外界环境和自身内在要求的变化，新的制度需求也会由此产生。因此，制度在漫长的历史发展过程中是随时代要求和内外环境动态变化的，而非呈现静止状态的一成不变。这与民族地区基本公共教育政策具有“动态化”属性相一致，因而制度变迁的过程也影响着基本公共教育政策的变迁。
从博弈论角度去理解制度变迁，可以认为当制度存在供需不匹配时，制度便呈现出“非均衡”，这时制度便会发生变迁。概括来说，制度稳定是制度供给与需求均衡时的状态，制度变迁由制度供给与需求失衡导致
。其中，制度变迁分为两种不同性质的变迁：一是“制度漂移”，即制度均衡的内部博弈，实质是均衡走向另一个均衡，不涉及实质性的制度改变。二是制度本身发生变化，即“制度创新”，旧的制度均衡被打破，在创新中制度从现有均衡变化到一个新的均衡上
。无论是“制度漂移”还是“制度创新”，都是制度变迁的两种不同表现，均可以认为是在制度供需不匹配失衡情况下，制度发生的不同程度的变迁，由“非均衡”走向“均衡”的重新调整。在“非均衡”走向“均衡”的过程中，制度也体现出动态化的调整模式。
从某种意义上说，一部人类发展史也就是制度变迁史。因此，民族地区基本公共教育政策漫长的变迁历程离不开制度变迁发挥的重要作用。大到政策外部的政治制度、经济制度、社会制度，小到政策中各项制度规则，都离不开制度变迁带来的影响。因此，从某种程度而言，民族地区基本公共教育政策变迁是过去制度变迁历程下的缩影，同时也能体现未来制度变迁的发展趋势，暗含着制度变迁由“非均衡”走向“均衡”的动态化发展过程。在制度变迁理论中理解并关注政策变迁过程，不仅能深刻理解制度变迁发挥的作用，还能选择正确路径优化民族地区基本公共教育政策，为未来完善民族地区基本公共教育体系提供支持。