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对研究议题的核心概念进行界定和辨析，能够聚焦和把握研究的核心问题，本书选定民族地区与民族自治区、基本公共服务与基本公共教育、民族地区基本公共教育政策以及政策变迁几个核心概念进行辨析。
“民族地区”包括的范围很广，我国民族地区包括5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）
。根据第七次全国人口普查数据，各少数民族人口为12547万人，占总人口数的8.89%
。相较于其他地方，民族地区聚集了更多的少数民族人口，如内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆5个自治区，还有少数民族人口相对集中的青海、贵州和云南3省。
民族自治区是民族地区的重要组成部分，民族自治区作为贯彻和实行民族区域自治的重要载体，成为政策变迁的研究地区具有重要意义。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）提出：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。”因此，民族地区既具有行政区域意义，即实行民族区域自治的民族自治地方，也指一个超过行政区划中特定的“民族自治地方”的较大范围的区域
。从省级行政单位来看，内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆5个自治区属于民族地区。
可见，民族自治区便是民族地区。我国公共政策制定具有“高层驱动”特点
，可以理解为政策是自上而下的；并且，基本公共服务政策中的基本公共教育政策也是由国家统一规划指导，再由下一级政府出台完善细则。尽管云南、青海、贵州等地有民族自治地方，但是基本公共教育相关政策主要依据省级行政单位。本书所探讨的民族地区基本公共教育政策的效力层级，是省级行政单位及其以上，既有中央层面的政策，也有本书选取的民族自治区层面的政策。基于此，本书研究的民族地区以内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆5个民族自治区为例，是行政区域意义上实行民族区域自治制度的省级行政单位，从公共政策的效力级别上也最能代表民族地区基本公共教育政策变迁的基本情况。
根据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，基本公共服务包括人民基本生存与发展的公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育和残疾人服务等诸多领域。因此，基本公共教育属于基本公共服务范畴，理解基本公共教育，首先要对公共服务和基本公共服务的概念进行辨析。
公共服务的概念由西方学者提出，最早涉及公共服务理念的是“经济学之父”亚当·斯密（Adam Smith），他提出国家应该在一些私人无法涉及且关系到人民基本生存和需求的地方，提供诸如国防、社会安全、非营利性社会服务等公共服务，并且确保这些公共服务被每个公民平等享有
。保罗·萨缪尔森（Paul A. Samuelson）提出公共物品理论，使得公共服务的相关界定主要集中在公共物品。其中，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中丰富并完善了“公共物品”的概念和理论，他认为：“纯公共品必须是社会中所有成员平等消费的商品，并且每个公民消费这种商品时不能减少和阻碍其他任何人对该产品的消费。”
如国防、外交、灯塔、社会秩序等，而这些纯公共物品在社会中比较少见。詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan）丰富并完善了萨缪尔森的公共物品理论，他认为介于纯公共物品和纯私人物品之间，还存在一种混合的“俱乐部产品”，即准公共物品
。如义务教育、公共道路、公共交通、医疗保健、文化服务、公园等，这些在生活中最为常见。由此可以认为，公共服务的范围主要是指政府和公共组织所提供的纯公共物品、准公共物品以及个别特殊私人物品的总和。
随着社会经济的发展，公共服务的内涵和涵盖领域日益发生变化，从其内涵延伸出来的基本公共服务开始出现在人们的视野中。基本公共服务是我国特有的一种说法，同西方国家的公共服务有相似之处。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出：“基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。”
因此，基本公共服务涉及的范围和内容是公共服务中最基本的部分，它关乎人类最基本的生存权和发展权。
当前，学术界对基本公共服务概念的界定尚有争论。陈昌盛认为，基本公共服务是根据国家现阶段发展总体水平并建立在一定社会共识基础上，全体公民都应公平和普遍享有的最基本服务
，这一定义基本符合国家规划中的思想内涵。陈海威认为，“基本公共服务是诸多公共服务中有保障和平等属性的服务，是指一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等和普遍享有的公共服务”
。该定义重点强调了保障和平等，但需要指出的是，平等是指享有机会上的平等，而非绝对的平等。也有学者认为，与最低消费层次相关的服务即为基本公共服务
。这一定义在某一程度上从需求侧解释了为什么需要有基本公共服务，以及为什么要提供基本公共服务，即它与最低生活需求息息相关。
由此可见，学者们关于基本公共服务的概念界定尚未统一，但都从某个侧面反映了基本公共服务应该具备的基本要求：与社会经济发展水平相适应，并且能够保障人们生存与发展最基本的权利。因此，基本公共服务内容和范围相比公共服务较小，并且是动态变化的，即“与经济社会发展水平和阶段相适应”，是政府为不断满足人民日益增长的美好生活需要，为维护国家经济发展和社会稳定，落实公民基本的生存权与发展权，以公平正义为价值取向而提供的产品和服务的总称。长期来看，基本公共服务的动态发展会不断地将目前的公共服务转化为基本公共服务，并且会实现公共服务全覆盖。
其中，基本公共教育作为基本公共服务领域的重点，始终受到国家的重视，在基本公共服务政策中处于优先发展位置。从现有研究来看，国内关于“基本公共教育”这一概念并未有明确和统一的定义，大多从基本公共服务概念延伸而来。如蒋云根认为，教育公共服务以教育公平为导向，通过对公共教育资源进行合理与优化配置，满足受教育群体的基本教育需求
。这一定义基本涵盖了基本公共服务的内涵，但忽视了动态变化的事实。从《国家基本公共服务体系“十二五”规划》到《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，对基本公共教育服务体系的描述则体现了基本公共教育的动态变化，在学前教育、义务教育、高中阶段教育的基础上增加了继续教育，并且每个阶段的重点工作和保障措施随着时代变化而更新。在动态化中，基本公共教育的内涵和覆盖面逐步扩大，涵盖的如留守儿童、残障人士、贫困地区儿童等不同类型人群也越来越多，涉及的具体工作内容涵盖了教育发展的各个环境，而这无一例外地体现出基本公共教育作为基本公共服务的应有之义。
本书根据基本公共服务动态发展的理念和内涵，并结合《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中完善基本公共教育制度的目标——“加快义务教育均衡发展，保障所有适龄儿童、青少年平等接受教育，不断提高国民基本文化素质”
，将基本公共教育界定为：政府主导、多元主体参与，随着政治、社会、经济发展水平而变化，满足公众最基本教育需求的公共服务。
目前学界对于民族地区基本公共教育政策，尚无一个相对明确的概念。因此，要理解民族地区基本公共教育政策，首先要明确公共政策的基本内涵。由于公共政策被纳入科学研究视野的时间并不长，各学者研究涉及或强调的内容互有差异。总体而言，公共政策可以被认为是国家、政府、执政党及其他政治团体，在特定时期为实现一定目标所采取的政治行动，它是一系列法令、措施、办法和条例等的总称
。从公共政策内涵理解，似乎民族地区基本公共教育政策，便是针对发展民族地区基本公共教育出台的相关文件，同民族教育政策有相似之处。但是，仍然需要辨析民族地区基本公共教育政策和民族教育政策。
民族教育政策是指党和国家为了发展民族教育事业制定的行动准则，在层级上包括中央制定的政策，也包括民族地区为贯彻和执行中央政策而制定的政策，具体政策内容包含义务教育、高中阶段教育和职业教育、高等教育、少数民族干部培养、对口支援、师资队伍建设、招生考试等
。民族地区基本公共教育政策，在具体政策内容上重点强调民族地区教育领域相对基础部分，关注当下民族地区人民群众需求相对较多的教育服务，体现出基本公共教育均等化的意涵。根据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，基本公共教育服务包括义务教育、高中阶段教育、普惠性学前教育、继续教育四个重点内容
。两者的具体共性与差异如表1.1所示。
表1.1 民族教育政策与民族地区基本公共教育政策辨析
资料来源：笔者总结。
可见，民族地区基本公共教育政策同民族教育政策有相似之处又有所区别。它们有着相似的政策意图，处于同样的政策环境，有着相同的政策主体，在政策客体上大同小异，侧重点存在差异。其一，就政策意图而言，最终目的在于发展民族地区教育事业，促进民族团结与社会发展。其二，就政策环境而言，均处于多民族聚集的民族地区。其三，就政策主体而言，均是中央和民族地区的政策制定主体。其四，就政策客体而言，民族教育政策基本包括了教育体系的各个阶段，并包括针对少数民族发展的少干计划、对口支援政策等。民族地区基本公共教育政策就涉及的教育阶段而言范围小于民族教育政策，不涉及民族地区高等教育。但是从其他范围来看，则要大于民族教育政策，基本包括了人人都应公平享有的基本公共教育，关注人民基本生存与发展在教育方面的各个细节，并且产生了与其他政策领域的协同联动。
由此，根据以上对民族地区公共政策理解和对民族教育政策的辨析，结合基本公共教育的内涵，本书认为民族地区基本公共教育政策，是在考虑民族地区共性与特性环境下，由中央和地方的国家行政机关制定、出台、实施为满足民族地区各族人民群众基本公共教育需求，提升民族地区基本公共教育服务均等化水平，推动民族地区教育事业发展出台的一系列政策、法规、条例、办法的总称。
政策环境的变化会促使政策随之发生改变，这便要求政府及时检视政策变迁历程
，在环境变迁过程中不断完善相应的公共政策，研究政策变迁的重要性由此凸显。关于政策变迁的概念，美国学者詹姆斯·P.莱斯特（James P.Lester）认为，政策变迁是在新旧政策交替中，现有新政策不断取代旧政策的过程
。布莱恩·豪格伍德（Brian W.Hogwood）和盖伊·彼德斯（Guy Peters）认为，外在环境和内在因素引起的影响，使得公共政策长期处于多次的“次循环”或“再循环”，在不断革新中对政策产生影响
。如果将政策变迁放在人类社会发展的大背景下，可以认为政策变迁是围绕集体行动或人为安排秩序，具有人类社会基本特征的、相对正式的制度变迁模式
。可见，政策变迁随着人类社会和相关问题发展而演进，并呈现出不断更替的状态。
诸多学者认为公共政策应处于不断变迁过程中，并且政策变迁体现出了不同的变迁方式。如鲍姆加特纳和琼斯认为，政策变迁有渐进的、稳定的政策变迁和激进的革命性的政策变迁
。萨巴蒂尔根据政策变迁的主题和范围，将政策变迁区分为来自政府计划核心方面的主要政策变迁和其他次要的政策变迁
。彼得·霍尔（Peter Hall）根据政策变迁的程度，认为政策变迁分为政策工具的设置变化、实现政策总体性目标所采用的政策工具变化、特定领域政策的总体性目标的变化三个序列变化
。可见，不同学者对政策变迁有着各自的理解，但总体而言对政策变迁认识的共同点在于认同政策变迁是一个动态的过程，在这个动态过程中会展现出或渐进、或稳定、或突变、或延续等规律的变迁形态。
综上所述，政策变迁是一个动态过程，它随着社会经济的发展而不断自我革新，既是对上一阶段政策的延续，也是对下一阶段政策的革新，揭示政策变迁阶段、变迁特征、变迁动因、变迁脉络等演进逻辑，是对具有长时间跨度政策的规律性解释。因此，民族地区某一项基本公共政策变迁，便是随着民族地区社会经济发展、基本公共教育、各族人民群众需求等不断变化体现出的政策变迁形态，并揭示民族地区某一项具体政策长时间变迁逻辑的规律性解释。