2.1　清洁取暖政策的管理模式

目前，我国市政供热采取的基本是政府主导的公共管理模式，由政府垄断提供公共物品，政府需要对热源及供热管网的建设投入大量资本。在这一背景下，取暖管理采取的也是传统的公共管理模式，在政府的全面干预下“自上而下”地对传统取暖方式实施替代，通过将煤炭减量、“煤改气”或“煤改电”工程实施等目标层层下放的方式推进清洁取暖。这种政府主导的传统公共管理模式最早是德国学者马克斯·韦伯在20世纪20年代提出的，核心在于各项活动都严格按照政府的行政文件进行。

在传统的公共管理模式下，现有的清洁取暖政策基本上关注两个问题：一是如何提高清洁取暖财政补贴的使用效率；二是如何更好地实现取暖用清洁能源对传统能源的替代。冯陈玥等（2018）认为，在北方清洁取暖试点中补贴应该倾向于消费侧，重点应放在天然气、电等清洁能源的使用和农村分散式清洁取暖设施的购置，这样可以提高能源效率。王延杰（2015）则认为，补贴资金应该多向能优化取暖能源结构的企业技术改造环节转移，这样可以提高财政资金使用效率。董小明（2018）提出要运用合同能源管理、PPP 政企合作等方式，鼓励社会资本参与政府主导的城市清洁供暖建设与运营。梁传志（2017）通过对不同地区清洁取暖政策的禁煤力度进行模拟分析后认为：各地区的禁煤力度应当根据所承受经济社会压力区别对待，应采取中央财政补贴、减排等政策组合，以推动煤炭替代。在这种政府主导的改革模式下，“煤改气”和“煤改电”是主要的手段，这类能源替代手段具有改革相对简单、易考核清洁改造量化指标的优点。有不少学者关注如何更好地进行燃料替代。Jin等（2017）利用成本效益分析证明了从社会净收益的角度来看，天然气在替代农村散煤方面的效率要高于它替代城市集中供热所用燃煤。张翔等（2019）则运用IMED模型（能源—环境—经济可持续发展综合评价模型）证明在北京地区实施“煤改电”有净收益，而在低收入、耗煤比重更大的河北省则可能带来净损失。

从公共管理理论上看，这种政府主导的清洁取暖管理缺少激励、刻板僵化，在不同条件当中实施的都是千篇一律的政策手段，忽视了政策实施的客观条件。在实践中，公共管理模式的弊端也逐渐显现。在2017年前后，清洁取暖政策实施的初期，经常出现因政府管理方式不当而导致居民无法温暖过冬的现象。在管理效果方面，王俊等（2019）发现这种“一刀切”式去煤化行为，经常会违背本地资源禀赋、经济实力，经济代价高昂，污染物减排效果不确定；应该借助市场的力量选择适宜的能源，辅以集中供暖管网及建筑节能保温的改造。袁华萍等（2014）则通过模拟发现，单纯靠政府补贴推动环境改善效果缓慢，待补贴结束减排效果难以持续。从管理的效率方面来看，殷帅等（2018）指出这种依靠政府补贴进行资源再配置的清洁取暖改革模式，必将带来巨大的财政补贴压力，导致市场效率的低下，政策效果难以维持。只有推动管理体制的改革，建立清洁取暖市场体系，利用市场的力量充分调动企业和用户的积极性，才是提高资源配置及政策规制效率的根本解决方案。

自20世纪80年代起，西方国家掀起了使用“新公共管理”理论替代“传统公共管理”模式的浪潮，对政府直接提供公共物品的模式进行改革。通过国有企业产权改制、引入社会资本、政府与市场主体签订合同等措施，淡化政府的垄断供给，增强市场模式色彩。市场模式是指在公共管理领域，采用适当的方式引入市场竞争，将政府的权威与市场的功能有机地组合，提高政府的管理能力和公共物品的供给效率。新公共管理模式的特点在于：一是政府不再直接提供公共物品，而是主要承担制定规则、决策和监督的职能，具体的公共服务将交由第三方来负责。二是强调参与公共服务的市场主体多元并存、竞争发展，这种模式有效打破了政府独自承担公共管理的局面，为竞争创造了条件，使得提供公共服务的市场主体有动力通过改进自身技术和管理寻求市场机遇，有利于激发创新热情、提高管理效率。三是有效引入社会资本，分担财政投入的压力，在市政基础设施建设领域发挥多元主体的资金来源优势。

新公共管理理论已经相对成熟，而且已经有学者将其运用到供水、电力等公共服务领域。高文程（2018）提出要在市政供水管理中减少不必要的行政干涉，通过水价改革和信息公开促进城市供水市场化，将生产、取水、供水、排水管网的运营维护交由专业的特许经营企业负责，相关基础设施投资建设采用PPP模式进行分担，以提高公共服务的质量以及政府对公共服务的管理效率。在电力行业管理方面，国家早在2002年就开始通过电力体制改革推进“政企分开”和“厂网分开”，将供电的“发输配售”环节全面拆分。韩国明等（2004）将新公共管理理论用于指导2002年的电力改革，提出要使市场机制尽可能成为主导，在环节拆分后，区分竞争环节和垄断环节，放松对发电和售电两个竞争环节的政府规制，促进具有公共物品特性的输配环节由垄断性规制向激励性规制转变。

目前尚未有学者使用新公共管理的思想指导我国的取暖管理，但上述新公共管理理论在公共事业服务领域的应用对取暖管理的改革提供了重要的参考。另外，德国等欧洲国家也在很早之前就利用类似新公共管理的理论，使用市场化的方式引导清洁取暖，通过不同取暖方式的热价高低来促使消费者主动选择环境最友好、效率最高的供热技术。 2NcmXjcqqUtVj/wsMEUj1gw1EZK2En5lAG9pviTKdiUXNqfTI3WBzKBXEMEOuQcT