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受居民取暖燃煤的影响，我国北方地区采暖季的空气质量明显劣于全年其他时段。为解决这一问题，我国自2017年开始全面推进清洁取暖工作。《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》对清洁取暖给出了明确定义：利用天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业余热、清洁化燃煤（超低排放）、核能等清洁化能源，通过高效用能系统实现低排放、低能耗的取暖方式，包含以降低污染物排放和能源消耗为目标的取暖全过程，涉及清洁热源、高效输配管网（热网）、节能建筑（热用户）等环节。该规划还指出清洁取暖的基本原则为“宜气则气、宜电则电、宜煤则煤”，因地制宜地根据资源禀赋、经济实力、基础设施等条件及大气污染防治要求，在满足取暖季供热需求的条件下选择成本最低、污染物排放最少的清洁取暖方式。该原则囊括了“针对性、经济性、清洁性”三个方面的要求。
为推动清洁取暖改革，国家分别于2017年、2018年、2019年设立了三批清洁取暖试点城市，明确为每个试点城市提供每年约3亿元的财政补贴。目前，试点城市已在集中供暖热源的清洁能源替代、建筑节能改造等方面取得了明显的工作进展。然而中央政府并未对城市清洁改造目标制定、改造方案设计、补贴资金使用给出详细的指导意见。理论框架与专项政策法规的缺乏导致试点城市在实施的过程中，多出现无视上述基本原则的“一刀切”式的清洁燃料替代，既无法满足居民温暖过冬的基本需求，又为各级财政和居民带来沉重的经济负担，最终的减排效果也不尽如人意。
将清洁取暖简化为“煤改气、电”是目前试点城市普遍存在的问题。采用强制性“一刀切”禁止燃煤的方式推行清洁取暖，手段粗暴单一，严重影响了民生。天然气、电力等清洁能源取暖的燃料使用成本对于普通居民来说难以承受，政府在投入设施初始购置补贴后难以保证分散式清洁取暖方式的继续使用，屡屡导致偷偷燃烧散煤取暖事件的发生，产生了高密度的污染物排放，加重了大气环境污染，完全背离了清洁供暖的初衷。
在我国，“富煤、贫油、少气”是客观的资源禀赋，虽然能源结构正逐渐向多元化转变，但现阶段煤炭资源仍占据主体地位。我国拥有众多具有超低排放能力的大型燃煤电厂，由这类电厂进行热电联产可以实现能源的梯级利用，在低成本、低排放的前提下提供大量的清洁热源。除热电联产外，众多工业企业产生的低品位工业余热也可以作为重要的城市清洁热能来源，可实现20亿平方米以上燃煤供热面积的替代。工业余热几乎不需要额外的燃料使用，几乎不产生额外的污染物排放，具有显著的经济价值和环境价值。然而，在清洁取暖工作的实施过程中，由于对清洁取暖政策的狭义解读，以及管理体制的制约，热电联产的供热范围没有明显扩大，工业余热的利用没有成为主要的清洁取暖方案，导致每年损失大量清洁、经济的热力资源。另外，建筑节能改造也是一种节能效果好、投资回收期较短的消费端清洁取暖方式。由于缺乏有效的政策设计，热电联产、工业余热利用、建筑节能等经济可行的清洁取暖方案没有发挥应有的作用。
目前，国家主要是通过补贴的形式推动清洁热源建设以及清洁燃料使用。《财政部关于下达2019年度大气污染防治资金预算的通知》中公布了北方冬季清洁取暖试点补助资金试点城市名单及资金额。由于高昂的燃料成本，“煤改气”“煤改电”为中央及地方政府带来了巨大的财政资金压力，也提高了居民的采暖支出。大范围推进燃煤集中供热锅炉清洁化改造工程所带来的工程建设和设备改造成本，也需要由集中供热企业自行消纳，或通过投资补贴转移给中央及地方财政。对于城市燃气公司而言，巨大的供气压力迫使其在合同量外大量购进高成本的“调峰气”。在考虑到民生问题而无法明显提高销售价格的情况下，城市燃气公司的连年亏损，迫使其长期依赖政府财政补贴维持基本运营，进一步加重了政府财政负担。
但补贴资金的投入似乎并未产生相匹配的减排效果。以2018年认定的第二批试点城市咸阳市为例，中央及地方政府每年投入6亿元用于补贴清洁取暖，但2018—2019年采暖季咸阳市的PM 2.5 浓度均值127.26微克/立方米，相比于2017—2018年采暖季PM 2.5 浓度均值不降反增，提高了6.48%。
《城市供热价格管理暂行办法》规定城市供热政府定价应遵循合理补偿成本、促进节约用热、坚持公平负担的原则。但实际上，在大部分城市，热价多年未经调整，未与能源价格联动，热价与成本倒挂。扭曲的居民热价水平导致社会资本在缺少财政补贴政策和银行宽松贷款政策的支持下，很难维持供热特许经营，逐渐退出特许经营。只有少数的地方集中供热管理部门下属的供热企业能够通过基础设施建设投资财政支持、土地无偿拨付或低价出让等方式在热价与成本倒挂时依旧正常运营。在这一高度垄断的供热市场，热力生产与供应的成本信息也受到高度垄断，导致财政资金对热价的补贴最终都会成为垄断供热企业的利润，社会总剩余向垄断供热企业转移。另外，城市发展改革部门在进行供热成本调查时也并未涵盖国有供热企业所持有土地的机会成本，以及部分由地方财政负担的管理费用和财务费用，导致供热成本被严重低估。
在“清洁”取暖这一新诉求下，本书认为，居民热价的扭曲，即热价与取暖成本的背离，还体现在现行取暖成本核算中未涵盖居民取暖行为污染物排放所引致的健康损失。这种由忽略取暖环境货币化影响所带来的价格扭曲，主要表现为取暖价格不能正确评价取暖活动的环境外部性，导致热价不能正确反映清洁取暖背景下清洁化热能的市场供求关系，清洁热能的社会价值被低估，清洁热能的私人供给远小于社会需求。在这一错误的价格信号下，传统的燃煤供热依然具有成本优势，市场无法自发对包括清洁空气在内的所有资源进行最优配置。在面临清洁取暖目标压力时，只能被迫通过补贴“煤改气、电”等方式重新配置资源，但这一配置方式同样被证实是低效的。
我国的集中供热市场虽然推行的是特许经营制度，但实际参与集中供热的企业依旧几乎全部是地方集中供热管理部门出资成立的垄断企业。供热特许经营制度的形同虚设，让供热质量和市场效率难以保证。地方集中供热管理办公室同时扮演着组织者、裁判员和运动员的三重角色。在集中供热这一公共物品行业存在着政企不分、服务质量差、企业内在改进动力不足，城市集中供热管理低效、权责不清等一系列问题，阻碍着城市集中供热管理水平的提升。在城市集中供热管理体系中，并没有建立相对独立的公共决策机构和相应的决策机制，决策与具体行政事务处理职能存在明显混淆。在供热企业成本与价格倒挂的情况下，地方政府同时作为城市供热工程建设资金征收标准的制定者及资金的征收者、使用者和供热企业经营的获利者，很难保证资金使用的公平性。
由垄断供热企业造成的配置效率低下还体现在企业的纵向一体化垄断。特许经营供热企业同时承担热源生产、热力输配和末端销售环节的全部建设与生产活动。在热源生产环节，供热企业对热源企业而言是单一的买家，而对于热用户而言是单一的卖家。纵向一体化垄断供热企业作为热源市场的单一买家，一定会优先购买自身生产的热源，而不会考虑热源的污染物排放水平及经济成本。供热企业也将利用自身对成本信息的高度控制能力，夸大生产成本，依据“成本加成比例的准许收益”原则抬高热价，获取超额利润。此时，垄断供热企业更倾向于夸大成本，而不是选择购买成本更低、更加清洁的工业余热和热电联产资源。在售热环节，热用户虽然拥有购买低价、低排放的工业余热和热电联产热源的强烈愿望，却由于市场尚未放开，而无法实现购买目标。成本信息的不透明隐蔽了问题，不利于成本核算和热价扭曲的消除。