3.4　市场管理机制分析

市场管理机制分析不属于环境政策评估一般模式的内容，但良好的供热市场管理模式设计是本书城市清洁取暖管理政策框架的基础，因此本小节对供热的现行市场管理机制进行了评估。

根据《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，我国实行城镇供热特许经营制度，由特许经营企业进行热源厂、供热管网的建设、改造和经营。由政府统一进行供热管网规划，对特许经营企业进行市场准入和价格监督管理。由该指导意见可知，热源生产、热力供应环节同时属于特许经营范畴；热价也不区分热源价格与热输配价格，热价指的是最终销售给居民的价格，由政府统一制定。在这一市场管理机制下，特许经营供热企业是区域内同时承担热源、供热管网的建设与经营的一体化垄断企业，是热源市场的单一买方，也是末端供热市场的单一卖方。供热企业更倾向于购买自备锅炉生产的热能，而不是购买更加清洁又经济的工业余热资源。

供热行业属于公共物品供给行业，但与供电行业类似，在供热行业内并非所有的产品/服务都属于公共物品，并不是都需要由政府通过特许经营来提供。由垄断的特许经营企业提供不属于公共物品的产品/服务时会降低供给的质量和效率。应该根据各供热环节属性的差异设计不同的供热市场管理模式。

热力的输配与换热环节，即狭义的供热环节，存在明显的公共物品特性，为某一热用户提供热能的额外成本很小，因此供热服务不具有明显竞争性；供热工程的建设很难将部分居民排除在可能享受供热服务的范围之外，因此不具有排他性。为了保证充分的公共物品供给，应该由政府通过特许经营提供。另外，供热作为公共事业物品也被称为自然垄断产品。从市场效率角度看，应该由单一的区域供热企业建设一个区域集中供热管网，以避免重复建设供热管网带来的巨大投资和资产浪费。同时，在已有集中供热管网覆盖范围内新增热用户的接网成本很低，不需要额外的热网铺设。

首先，与热输配环节不同，热源环节具有竞争性和排他性，不属于公共物品。虽然锅炉等热源的生产存在规模经济性，但规模经济性并不是公共物品的充分条件。因此，从必要性上看，热源环节不需要进行特许经营。其次，若能将热输配环节和热源环节拆分，有助于清洁、经济的热源得到更好的发展。环节拆分后，热源厂将从热输配企业剥离，具有明显经济和环境效益的工业余热热能有机会更充分地进入热源市场。热输配特许经营企业只从热输配服务当中获得与成本成比例的合理收益，不具有选择热源的权利和动机。应该由政府从全社会福利最大化的角度出发，代表居民选择更为经济、清洁的热源，降低全社会取暖的总成本，提高供热市场的资源配置效率。

末端供热服务大部分由小区物业提供，由其对庭院内的供热管网、换热站进行运行和维护。物业提供末端供热服务的专业性不高，无法提供差异化的服务，不能为热用户提供节能建议，热用户也不能选择提供末端供热服务的提供方。

从企业性质来看，供热企业多为国有企业，特许经营制度没有发挥应有的作用。2003年起实施的供热体制市场化改革的本意是实现政企分开。企业想要进入市政集中供热市场成为特许经营企业，需要参与政府组织的竞标。但实践中，供热基础设施投资巨大，属于资金高度密集型的产业，特许经营企业前期建设投资大，资本回收期长。而且我国的采暖费多年未更新，难以覆盖全部供热成本，导致企业短期难以收回成本，社会资本缺少进入该领域参与市场竞争的动力。同时，缺乏明确的补贴机制和退出机制，导致私人资本不愿意参与市场竞争，没有达到特许经营制度提高市场竞争的根本目的。实际上，大多数城市的集中供热企业为市集中供热和燃气管理办公室下属的国有企业，大多数企业的盈利能力低下，不同程度需要政府财政补贴予以支持。地方政府管理的国有企业，在经营成本难以收回时可申请市政府通过财政支出对企业工资福利等予以补贴。反过来，供热企业的国有性质进一步制约了民营企业进入市场的意愿，也制约了国有企业提高能效、降低能源成本的动力。 saxbnSlO5+pAdOAnLRCriVagwUDYFdeigYumADMICmEBuc4C3Wyv/C9/5MSOAasr