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供热过程主要包含热源生产、干网热输配和末端供热三个环节。专门从事热力生产的热源或热电联产电厂将生产的热产品销售给区域内的供热企业，再由供热企业将购买到的热产品分销给区域内的物业公司或热需求单位，最后由物业公司等向热用户提供供热服务，同时向享受供热服务的热用户收取供热费用。具体的居民供热过程中物质、资金、信息流向如图3-2所示。
图3-2 城市集中供热物质、资金、信息流向
理论上，在经过供热市场化改革后，政府部门作为城市供热的管理机构不直接参与供热过程，对特许经营企业的供热行为承担指导、协调的职责，实现了政企分开。但由图3-2可知，实际上很多国有集中供热公司是由市集中供热和燃气管理办公室投资建设的，厂房建设的土地直接来自政府的无偿拨付或低价出售。各级人民政府需要将征收上来的城市维护建设税中供热设施建设分成部分，经过市集中供热和燃气管理办公室拨付热力公司，用于供热基础设施建设，划拨供热设施折旧费。市集中供热和燃气管理办公室也对下属集中供热公司进行供热质量控制。这种“既当裁判员，又当运动员”的现象使得供热服务的质量和效率都得不到保障。
在我国现行偏低的热价水平下，政府通常会提供补贴来保证供暖。此时国有集中供热公司相比私企更有可能通过游说政府获得补贴。长此以往，供热市场将只有国有供热企业能够长期依靠补贴维持运营。这一高度垄断的集中供热市场的效率和公平性都是缺乏的。企业的垄断地位也给供热成本核算带来了很大的困难。在成本加准许收益定价机制下，集中供热公司有足够的动机和能力通过将成本向政府夸大来实现利润最大化。各干系人具体的权利与责任如下所述。
市集中供热和燃气管理办公室的具体责任包括：①负责集中供热发展规划和年度计划的拟定，并承担规划及计划的具体实施。结合上级政策与地方实际制定地方性法规，会同相关部门组织实施供热行业的专项规划。②对辖区所有集中供热的投资、建设、生产、运营及其服务等相关活动进行监督与管理。结合城市发展规划，对集中供热行业的建设和管理进行统一的规划和指导。③集中供热特许经营权授予和对特许经营者的监控。④进行供热工程的新建、改建、扩建等项目的前期审批及后续审查、验收等。⑤投资建设下属集中供热企业，指导所属集中供热单位的工作，进行日常供热质量管理控制，在下属企业不能盈利时，给予工资补贴以维持企业生产经营。⑥依法对运营的供热企业的生产进行监督管理，保障热用户获得达标热能的合法权益。⑦接收热用户对供热质量的投诉，并反馈给供热公司。⑧鼓励并指导集中供热企业通过设施设备、用能方式、技术工艺的改良提高生产效率及用能效率。
发展改革部门进行价格监管，组织价格裁定和价格听证。市政集中供热属于城市重要的公用事业，集中供热热价应执行政府定价，或者政府指导价。依据《中华人民共和国价格法》，集中供热政府定价的价格制定主体为市级人民政府的价格主管部门。具体地，城市集中供热价格由市物价主管部门，依据全市所有集中供热企业的平均供热成本，参考市场供求状况，兼顾居民经济承受能力等最终确定。在正式制定价格之前应委托专业机构对集中供热企业开展详细的成本调查，根据成本信息制定初步价格后，向全社会召开价格听证会，多方协商确认后最终制定。城市建设基金管理办公室负责向建设单位或房屋所有权人征收城市建设综合配套费，其中的供热基础设施建设配套费分成部分拨付热力公司，用于集中供热热源和管网输配设施的建设。地方税务局向负有缴纳增值税、消费税义务的单位和个人征收城市维护建设税。市政公用事业局设立供热保障金用于社会保障，对困难居民进行采暖费补贴。财政部门通过一般公共预算对市集中供热和燃气管理办公室进行财政拨款，主要用于包括市集中供热和燃气管理办公室在内的机构的工资福利支出。建设委员会负责对供热企业的新增及改建项目规划进行审批。环保局负责对集中供热热源及供热管网的新建、改建、扩建项目的可预见环境影响进行审批，并从减少环境影响的角度提供行业发展指导意见。城市管理执法局负责配合市集中供热和燃气管理办公室进行与集中供热相关的执法工作。
2017年推行的清洁取暖工作，为政府各职能部门带来了新的权责分工。由市政府统一筹建清洁取暖试点工作办公室，在由市委常委等组建的清洁取暖领导小组的指导下，负责全市清洁取暖工作总体协调、监督和验收工作。清洁取暖试点工作办公室在市发展改革委下设综合协调科，负责与取暖清洁能源替代相关的工作，做好新增气源保障及电力增容计划与建设工作；试点工作办公室在市财政局下设财务审计科，负责城市清洁取暖改造工程资金的筹措、使用及管理，并做好相关资金信息的统计与汇总，定期向清洁取暖领导小组汇报资金管理状况；试点工作办公室在住建局下设计划任务科，负责统计居民取暖面积、取暖方式、用能量等信息，并结合城市清洁取暖目标，会同市集中供热和燃气管理办公室制定清洁取暖计划的实施方案，负责在新增与既有建筑中推进建筑节能，保证城市完成清洁取暖试点工作中制定的建筑节能目标。另外，市环保部门、农业部门、市国土资源局、市集中供热和燃气管理办公室分别负责做好居民取暖相关污染物排放的统计、空气质量监测与考核，制订农村地区散煤、秸秆禁烧工作计划，设计清洁取暖替代方案，做好地热资源勘测与开发规划，将热能资源与热需求做好匹配，开展地热能开发利用项目，推进地热供热发展，开展分户热计量改造。
从上述干系人责任机制中可以发现，清洁取暖工作涉及发改、住建、环境、财政等多个部门，试点城市的清洁取暖办公室人员组成十分复杂，涉及干系部门众多。清洁取暖工作的推进为各政府部门干系人带来了新的责任，而负责整体统筹的发改部门的责任分工导致了清洁取暖改造很容易落入盲目“煤改气”的误区。从清洁取暖工作的工作内容来看，负责日常居民供热服务的住建部门（市集中供热和燃气管理办公室）只负责编制清洁取暖实施计划方案，在发改部门的统筹下，督促气源改造、热力管网建设、建筑节能改造等工作。而清洁取暖规划的整体责任机构是发改部门，发改部门的日常工作重点就是负责保障城市能源供应。按照其工作范围，在清洁取暖改造活动中，其工作重点是“煤改气”工程的气源协调，以及“煤改电”工程的电网扩容建设。在发改部门负责清洁取暖整体工作这一背景下，清洁取暖的工作重点很容易限制于气源建设和传统热源的气化改造。发改部门指挥这类改造活动更加容易，也更可能在相关工程建设活动中获批资金，通过工程建设招投标等活动，与中标企业勾结产生寻租行为。而负责日常集中供热管理的集中供热和燃气管理办公室也愿意进行传统燃煤热源的气化改造。在现行的热价水平下，供热企业入不敷出，只有市集中供热和燃气管理办公室下属的国有企业可能通过获取财政拨款的方式保持盈利，政企不分的现象十分普遍。在这种管理模式下，市集中供热和燃气管理办公室也可以从热源的气化改造工程建设中获批资金，而不会在意气源供应能否满足“煤改气”供热工程的需求、“煤改气”所带来的减排效果能否实现。作为清洁取暖规划效果的主要判定方，环保部门在清洁取暖工作中仅负责空气质量的监测和考核工作，存在权责不对等的现象。
清洁取暖工作涉及干系人众多也成为工业余热利用等具有明显经济效益的清洁取暖方式无法全面发挥作用的重要阻碍。一直以来，具有低排放、高能效优势的工业余热供暖都被视为最有潜力的取暖方式，若能将我国工业行业全部潜在的低品位热资源回收，将可以对20亿平方米以上的传统燃煤供热面积进行替代。然而实际上，目前我国的工业余热供暖进程缓慢。各政府职能部门职能划分所带来的体制障碍是工业余热供暖面临的最大难题。工业余热供暖项目牵涉的政府部门众多，包括住建部门、发改部门和负责热源企业管理的工信部门，如果是大型的国有钢铁厂或电厂，则又牵扯到国资委。工业余热供暖虽然具有明显的经济价值和社会价值，拥有余热资源的工业企业也愿意参与城市清洁取暖改造工作，但推广工业余热势必将现有的供暖利益在热源企业中重新分配，传统的供热企业很难配合。任意单一部门都不具备推动工业余热利用的能力，“九龙治水”的局面难以化解。相比之下，清洁取暖规划的两大权责主体发改委和住建局都更愿意采取与自身职能密切相关、涉及部门少、更容易获取财政支持的“煤改气”方案，而非利益关系复杂的工业余热利用。
热源企业依据与供热企业签订合同中规定的职责，将符合质量要求的热蒸汽或热水输送至指定地点，并每日对供热计量表的读数进行核对和记录，在约定付款日与供热企业核定供热量，在供暖季结束时，供热企业结清所有供热款项后开具发票。
热源企业既包括专门从事热力生产的燃煤锅炉、燃气锅炉、地热能等运营企业，也包括通过热电联产以副产品形式生产热力的电力企业和通过余热回收利用生产热力的工业企业。在现行的热力特许经营模式下，区域内的热源企业和从事热力输配交换的供热企业由同一个热力企业建设运营，即由热力企业同时从事热力生产、输配和销售活动。
参与热电联产和工业余热利用的热源企业与供热公司（热力公司）在采暖季来临之前签订购热合同，规定供热量和售热价格，在供暖季按月或季结算。但供热公司经常以供热管道铺设不到位、供热面积估算失误等为理由，减少购热量，使实际购热量小于采暖季前与热电联产和工业余热利用企业签订的合同购热量，导致热电联产和工业余热利用企业供热的单位成本远高于合同上标明的售热价格，使企业难以收回供热成本。
供热企业负责向热用户按照已签订供热、用热合同，向指定用热地点，按照指定的供热方式、供热质量供热。在收到热用户投诉信息后，及时反应，保证供热质量达标。对直接供热的热用户，按照已签订的供热合同中采暖费标准、结算期限、结算方式收取采暖费。
供热企业还需要对供热、换热、计量设施进行维护管理和调试。为保障居民供热达标，政府规定由供热企业出资设立供热质量保证金，当居民热用户家中出现温度不达标或者无故停供的现象时，由供热质量保证金出资对热用户进行赔付。当供热企业存在违规收费行为，或集中供热设施故障率超标时，同样由供热质量保证金出资赔偿居民热用户的全部损失。
申请加入集中供热的建设单位应预先缴纳供热基础设施建设配套费，用于集中供热热源和管网输配设施的建设，该部分成本最终将通过购房款转移给房屋所有权人。
部分物业管理企业代替供热企业向小区热用户征收采暖费，按照已签订的供热用热合同中采暖费标准、结算期限、结算方式收取采暖费，在扣除供热计量器具的安装更新费用后，按照与供热企业签订的供热合同支付采暖费。
热用户所在工作企业需按照国家与地方的采暖费补贴规定对企业员工发放采暖费补贴，并向地方税务局支付城市维护建设税，作为集中供热建设资金的来源。
居民作为热力的购买者和使用者，需要缴纳采暖费和城市维护建设税，并通过投诉等方式将热力公司的供热质量反馈给市集中供热和燃气管理办公室，参与热力价格调查和听证工作，协助城市制定热价。其所工作的企业除要缴纳城市维护建设税外，还需要按照规定给予员工采暖费补贴。
居民按照供热、用热合同中采暖费标准、结算期限、结算方式直接向供热企业或通过小区物业缴纳采暖费。在供热质量不达标时，居民可以向市集中供热和燃气管理办公室进行投诉。居民也有权利和义务参与发改部门组织的供热价格调查和价格听证。