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在国家层面，《规划》为清洁取暖提出的目标是：以天然气、电、工业余热、具有超低排放能力的清洁化燃煤等清洁化能源为燃料，实现低排放、低能耗、低成本的取暖，在2019年实现50%的清洁取暖率，到2021年实现70%的清洁取暖率。这里的清洁取暖率目标很明确，也是可以测量的。但是作为环境政策的目标，清洁取暖管理的目标应该是降低取暖污染物排放，而不应该是单纯的清洁取暖率，或者煤炭替代量。而且对清洁取暖率的定义也不十分明确，是清洁取暖设施的建设率，还是真正由清洁热源提供热量的比率？单纯地强调清洁热源设备的建设和煤炭减量替代是没有意义的，只有实现了取暖减排才是真正实现了清洁取暖政策的目标。另外，《规划》也对取暖方式的经济性提出了要求，但是，何为经济的清洁取暖方式，又如何度量经济性指标并不明确。
在地方层面，也存在同样的问题。以陕西省为例，《陕西省冬季清洁取暖实施方案（2017—2021年）》给出的政策目标为：“到2019年，全省（关中和陕北地区）清洁取暖率达到63%；到2021年，全省清洁取暖率达到70%以上。”这里同样是以清洁取暖率定义的政策目标，与环境政策应有的减排目标之间存在差异。该方案中没有给出这一清洁取暖率目标是如何确定的，对目标值的合理性也缺乏论证，最终能够实现多少污染物减排也不清楚。