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苏联和包括我国在内的一些亚洲国家将集中供热视为一项保障民生的福利性服务。在这种体制下，国家拥有集中供热服务的所有权、管理权、运营权，且有责任在集中供热企业入不敷出时，为维持社会稳定对供热企业提供补贴。在这一福利体制下，集中供热热价由国家权衡制定，被以维持承受力为理由保持在“社会可接受”的偏低水平，集中供热企业多为国有企业。集中供热通常由国家通过政府预算用纳税人的钱进行补贴，而不管纳税人自己是否获得该服务，存在扭曲。
我国自计划经济体制时期开始，北方地区的冬季采暖就是一种福利性服务，并未纳入市场经济体制。这种福利性的集中供热服务在实施中出现了很多的问题。这种福利供给方式缺乏有效的热力生产和消费的激励机制，导致热费大量拖欠，供热企业难以正常运转，对私人投资者参与集中供热市场缺乏吸引力。福利供给方式同样缺乏鼓励革新和发展的激励机制，导致不必要的资产置换，以及最终高额的设施运行成本。同时，福利机制需要财政补贴来弥补成本，对所有集中供热消费者和效率低下的供热企业进行补贴。这种方法在私人投资者看来风险太大，不确定资金缺口能否得到弥补。如果成本的增加并没有被转移到费率上，也没有针对投资的激励机制，很容易导致热力供给的不足和质量低下。
我国在2003年进行过一次大规模的供热体制改革，供热管理的思想逐渐由传统公共管理向新公共管理转变。这次改革的重点在于集中供热产品由福利化转为商品化，顺应我国计划经济向市场经济的变革。这次供热体制改革引入了市场竞争机制，建立了供热特许经营制度。特许经营制度的目的是实现政企分开，一方面逐步形成经营权和所有权分离，提高供热质量；另一方面降低供热企业运营总成本。这次改革也进行了分户热计量改造，建立了按照用热量收费的两部制热价。按用热量收费凸显了集中供热热能的商品化属性，有助于解决供热商品化程度不足的问题。两部制热价模式可以在技术层面为供热企业获得应有收益提供保障，逐步摆脱对财政补贴的依赖，可以帮助政府部门按照合理成本加准许收益的模式制定热价。改革也实现了由采暖费“暗补”向“明补”的转变，在保障低收入群体用热的前提下，逐步努力消除集中供热产品的福利属性。这一转变有助于解决供热企业热费收缴率下降、供热服务标准低、缴费主体不明确、取暖补贴费用不公平等一系列的问题。我国供热市场化改革政策框架如表3-1所示。
表3-1 我国供热市场化改革政策框架
虽然供热管理体制改革推进了特许经营制度，但仍存在一些突出的问题。在现有的特许经营模式下，特许经营企业同时承担热源及热网建设、热力生产、热力供应等职责，而相关热源及热网基础设施建设的前期投资额大，资本回收期长，且福利化热价水平加剧了企业回收投资的不确定性，企业通过银行或资本市场融资的成本和难度很大。低利、高财务压力导致民营供热企业没有能力也没有充分的意愿加入供热特许经营。在大部分城市，热价长期倒挂，供热基础设施建设投入巨大，且难以回收，民营供热企业已纷纷退出集中供热特许经营。剩余的市政集中供热企业大多数为市集中供热和燃气管理办公室下属的国有企业，实际上仍由政府进行供热设施的投资建设和运营管理，以保证居民正常生活。在这种管理模式下，特许经营制度形同虚设，没有实现特许经营制度政企分开的目标，特许经营制度的市场化改革效果没有达到预期，供热市场仍由国有集中供热企业垄断，市场效率低下，供热质量难以保证。
我国的城市集中供热执行政府定价。供热成本主要包含热网基础设施建设成本和热力生产经营成本，具体包括设备设施和网络的折旧费用、燃料价格、管理费用等。集中供热成本及合理的利润与税金共同构成集中供热热价。我国集中供热定价政策框架见表3-2。
表3-2 我国集中供热定价政策框架
虽然我国供热管理体制改革通过产品市场化、热计量收费等手段使得定价机制更加合理，但学者们普遍认为目前的城市集中供热定价仍存在一系列问题。首先，供热产品价格虽由政府制定，但理论上应跟随燃料等市场价格而变动。然而，很多城市集中供热价格多年未更新，未按照《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》等要求进行联动，未实现采暖费价格依据燃料价格、经济发展水平、居民经济承受能力的动态调整。林琳（2019）利用某供热企业的实际审计数据证明：热价长期不变，单位面积采暖费用小于集中供热企业供热成本，造成成本收入倒挂。Jing Lin等（2018）利用全国供热企业的经营数据证明：在现行的热价水平下，一定存在由政府财政负担的隐性补贴，各省市的补贴额度在0.0003～0.1482元/（千瓦·时）。其次，在热价形成过程中政府难以准确掌握具有垄断性质的集中供热企业真实的成本、利润信息，政府和消费者处于极为不对称的信息环境。
供热市场管理体制与合理定价机制之间也具有相辅相成的关系。现有的供热市场管理体制决定了供热市场必然会成为高度垄断的市场。虽然供热管理体制改革逐步推进了特许经营，但由于受到价格倒挂和自然垄断特性的影响，大部分集中供热企业为国有企业或事业单位，控制着制热、输热、售热的全部环节。而垄断供热的市场信息不对称问题反过来又成为政府制定供热价格主要的障碍。集中供热企业作为垄断企业，有动机也有能力垄断真实成本信息，并利用信息不对称的天然优势，通过谈判游说政府提高定价，以期获取额外的利润。同时，政府没有形成公平合理的供热成本监审体系对供热企业所投入成本和利润进行核算，无法获取真实的成本利润信息。另外，垄断市场企业竞争力的缺失导致垄断集中供热企业的生产成本明显高于完全竞争市场企业的生产成本，当垄断企业面临的市场即为全部市场、自身也变相拥有定价权时，生产成本的最小化就不再是垄断企业的目标。成本加准许收益的热定价原则也使得垄断供热企业没有降低自身成本、降低热价的动力，而是试图通过夸大成本的方式获取收益。
供热市场化、商品化是形成合理热价的前提，供热体制改革也需要有合理的热价形成机制来提高民营企业参与特许经营的动力，以发挥应有的作用。缺乏合理的集中供热价格机制是制约供热市场效率和资源配置效率的根本原因。合理的热价信号是供热市场实现资源优化配置的最佳方法，也是找到成本效益最大化的城市清洁取暖方案的根本手段。一个反映真实社会成本的热价能够帮助城市在清洁化取暖改造方案可能带来的经济负担与所获得的人群健康收益之间作出权衡。本书的核心目的是构建一个以取暖社会成本为基础的居民取暖热价体系，并通过设计一系列的政策手段来帮助这一热价信号形成，并在取暖市场发挥高效配置资源的作用。
为解决低效取暖燃煤带来的冬季空气质量恶化的问题，国家发展改革委联合多部门于2017年12月印发了《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》（以下简称《规划》）。《规划》对北方地区清洁取暖的定义、目标及工作内容进行了说明。2018年国家发展改革委再次强调清洁取暖不等同于“煤改气”“煤改电”，清洁取暖的燃料不仅限于天然气和电，也包括可获得的可再生能源、生物质能、工业余热资源和具有超低排放能力的清洁化燃煤、核能等，不仅包含通过能源替代来降低取暖空气污染物排放，也包括通过提高取暖能源效率、降低建筑物热损失等方式实现取暖的节能减排改造。
为推动城市清洁取暖改造的进程，缓解地方财政进行清洁化改造的资金压力，财政部、生态环境部等四部门于2017年6月、2018年8月、2019年7月发布了三批中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点城市名单，陆续涵盖了北京、天津、河北、山西、山东、河南、陕西等地的43个试点城市。清洁取暖规划也为接受中央财政补贴的试点城市设置了严格的清洁化目标。几年来，试点城市的清洁取暖工作取得了一定的成效。本书在表3-3中对典型试点城市的清洁取暖政策实施效果进行了梳理，并总结了政策实施以来的地方经验和存在的不足。
表3-3 城市清洁取暖政策实施效果
续表
总体来说，全国清洁取暖试点政策的不足基本集中在以下几个方面：
首先，“一刀切”现象严重，忽视了地方资源供给能力与经济承受能力，影响取暖效果。在各试点城市清洁化建设初期，存在很明显的“以改定气”现象，为了保障财政资金支持的延续性，很多试点城市盲目推进改造工程，导致投产运营后气源不足，居民无法温暖过冬。
其次，高度依赖财政补贴，这也是盲目推崇高成本的“煤改气”“煤改电”所带来的必然后果。在气源及电网建设尚未配套的情况下，盲目开展改造工程，导致大量设备闲置，补贴资金使用率低。在农村地区不考虑居民经济承受能力单向推行壁挂炉等，在补贴资金使用上又只补贴初装，不对运行燃料费进行足额补贴，导致农村居民复烧散煤、秸秆，补贴效果难以持续。
再次，补贴重点只在清洁能源价格和居民清洁取暖设施购置，忽视了工业余热等高效清洁热源的开发利用和建筑节能。工业余热利用是具有经济效益和社会效益的供热方式，且工业余热资源十分丰富，但目前我国的工业余热利用程度较低，尤其是低品位热源很少用于居民供热。建筑节能也被证明是投资回收期较短的节能减排项目，但至今未得到大面积推广。
最后，没有充分利用特许经营等管理模式推进政府职能转变，以保障社会公共利益，提高供热服务的质量和效率。