下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
德国的供热市场是欧洲市场化供热的典范，热价由市场决定，但政府会根据成本对热价进行必要监管。由于德国政府不进行过度规制，而不存在各种可能造成热价扭曲的供热补贴，集中供热热价在高效的市场竞争中接近生产成本。与我国一样，德国为了摆脱对化石能源的依赖，对可再生能源给予了补贴。但由于补贴强度的不足，未能达到理想的效果。德国在取暖管理方面的经验与不足可为我国清洁取暖由传统的政府主导的公共管理模式向市场化的新公共管理模式的转变提供参考。
在德国，居民取暖和热水的能耗占家庭总能耗的84%（见图2-1），占全部终端能源消费的28%，是较大的终端用能项目之一。德国民用建筑中集中供热取暖占比12%，比例不大但集中供热管网较为发达。德国居民集中供暖的热源主要为热电联产电厂（60%）和化石燃料供暖锅炉，另有以光伏等可再生能源为燃料的锅炉作为调峰锅炉。
图2-1 1991—2015年德国居民能源消费结构
在能源结构方面，与我国类似的是，目前德国的居民建筑供暖系统仍然主要依赖化石燃料。但与我国高度依赖煤炭资源不同，相对清洁的天然气是德国居民取暖使用最多的燃料，石油用量也很高（见图2-2）。自石油危机发生后，德国提出到2050年基本实现脱碳，希望能通过提高建筑能效、鼓励在集中供热热源中增加可再生能源的方式实现脱碳。
图2-2 1991—2015年德国居民取暖能源结构
国际对集中供热服务性质的观点主要分为两种：一种是认为供热是社会福利的一部分，而非商务事业。另一种是认为集中供热是普通的市场商品，应根据经济原则发展集中供热行业，同时以更具针对性和透明度的方式单独向贫困群体提供社会保障。而在将供热视为商品的国家，部分存在政府监管，而剩下的则不存在。集中供热服务性质的不同导致了对集中供热市场管理机制的不同，以及促进清洁取暖的手段的不同。在包括德国在内的绝大部分西欧国家，集中供热行业未得到特别的监管，只受反垄断法的制约，供热企业纷纷参与竞争。在德国，集中供热的替代性自行供热十分发达，居民选择取暖方式的自主性很强，可以快速地以最小的转移成本和运营成本使用另一种供热形式。
如图2-3所示，德国热力与能源市场的高度市场化导致其热价和能源价格相比欧洲其他国家较高，而热价同天然气和石油等原料价格高度相关。高热价与德国的高生态税有关，热价中包含了很多能源使用带来的私人成本和环境外部成本。高热价、高能源价格一方面增加了居民取暖的成本；而另一方面也有助于培养居民的节能意识、提高能源效率，这也使得德国成为欧洲乃至全世界节能意识较高的国家之一。
图2-3 1991—2015年德国、英国的能源与热能价格
在德国，三个联邦部门共同负责居民供暖：经济事务和能源部（BMWi），环境、自然保护、建筑和环境保护及核安全部（BMUB），内政、建筑和社区部（BMI）。而这些部门所采取的低碳能源取暖政策之间具有很大的差异。BMUB的目标是在政策监管的推动下脱碳：通过逐步提高新建筑和现有建筑的能耗标准，推动高能效建筑对低能效建筑的替代，在2050年前对新建造及翻新建筑全部进行能效升级。这一手段的目的是通过提高居民建筑的整体能效，在保证居民取暖需求的前提下实现能耗与排放的双重降低。除此之外，BMUB还提供资金鼓励使用可再生能源的供暖系统。然而，考虑到目前的建筑翻新速度，这似乎是非常不现实的。BMWi强调通过实施符合技术经济可行性的能源项目投资的方式，一方面通过能源效率促进经济增长和就业，另一方面实现节能减排。项目技术经济分析的目标主要包括3个方面：项目竞争力、政府预算以及环境可持续性。
在集中供热市场相当发达且具备相互竞争的替代性供热方式情况下，无须对集中供热行业实行监管，如德国、芬兰和瑞典。尽管这些国家可能使用国家政策或一般规定，例如针对垄断企业滥用行为的反垄断和控制，但对集中供热行业没有作出明确的规定。此种情况下，制定标准和定价法规对贯彻国家政策和能源目标有着重要意义。合理的热价定价机制对推广热电联产，利用可再生能源实现燃料多样化，使用本地能源服务，实现热力、电力和空调联供起到了重要作用。
与我国的社会福利服务模型形成对比，在德国的无监管的集中供热行业，集中供热可以市场为导向，并与其他供热方法相竞争，其中替代供热方法可予以采用。在加入集中供热管网之后，用户可以快速地以最小的转移和运营成本开始使用另一种供热形式。德国集中供热市场参与主体之间的关系如图2-4所示。
图2-4 集中供热市场参与主体
在德国，集中供热与热泵、燃气锅炉、燃油锅炉等方式同时竞争，集中供热平均每年的费用是最低的，其次是泥煤炉，石油、天然气锅炉的费用较高。德国主要是用市场化的手段来引导消费者主动选择环境最友好、效率最高的供热技术，较少使用行政管理手段。出于行政管理的需要，这类法令往往会脱离污染者付费的原则，从而在外部成本内部化方面出现问题。高度市场化的供热管理机制主要的优势在于：①可以通过有效竞争实现效率和热价优化；②实现行政管理和监管成本最小化；③激发私人投资者的投资兴趣；④市场风险从公共政府实体转移和分配至私人投资者。
但供热市场化管理同时存在一些劣势：首先，行业规划可能与企业决策相冲突。这个问题对于低增长（尽管在大量集中供热已经安装的情况下可能存在投资搁浅）以及城市基础设施完善的城市来说可能不是很明显，但对于发展快速的城市（如中国城市）而言则至关重要，包括城市发展规划过程中的集中供热规划者将注入经济管网构成的相关知识。其次，利用集中供热来实施国家能源政策效果是有限的。欧盟目前利用热电联产促进能源效率和燃料多样化。而且，正如上面所提到的，基于市场的供热竞争只有在替代供热选择可与集中供热相竞争的情况下方才可行。
目前，我国受到资源禀赋及长期存在的供热福利化思想的限制，集中供热价格低于供热生产成本，存在大量不公平的补贴，集中供热的替代化选择较少，且成本高昂、技术水平尚待加强。因此就现阶段而言，完全市场化的机制也许并不适合我国的集中供热管理。
受到严格的环境标准的制约，德国全面禁止散煤燃烧，取暖燃料类型以天然气及燃油为主。因为天然气零售价格相较于出售给集中供热公司的批发天然气价格保持相对较低，天然气公司在20世纪90年代迅速并成功地进入德国住宅分散式供热市场。天然气相对其他化石能源更为清洁，因此超过75%的新住宅使用天然气以减少空气污染。
德国在第一次能源危机后，迫切地希望通过减少天然气、石油消费，利用可再生能源的方式提高能源安全度。2009年，德国提出了雄心勃勃的“near-zero carbon”（近零碳）能源转型计划，计划在2050年基本脱碳。但目前德国大多数家庭供暖仍然来自天然气和石油，2017年德国低碳技术（包括热泵、太阳能、生物质能）只为13.5%的居民取暖提供能量，其中为住宅用热蒸汽和热水提供能量的比例分别为16%和11%。这项脱碳能源转型计划设想通过两大手段实现：一是居民住宅楼的一次能源消耗要在2050年降低80%；二是剩余的能源需求应以可再生能源为主。前者主要通过提高能效来实现，后者则通过推广清洁能源技术和项目来实现。
因为居民住宅所有权和结构的高度多样性，德国针对供热的直接强制性手段较少，补贴等间接性的引导工具较多，因为政府认为这类经济性手段的效率更高，也可以促进取暖成本的降低。德国联邦政府认为：针对可再生能源和高能效技术的财政激励是低碳化取暖政策的核心要素。具体的手段包括：
德国一直以来希望通过提高可再生能源在能源消费中的比例，来实现其温室气体减排目标（到2050年减少80%～95%），并在2022年彻底放弃核能。联邦政府的市场激励计划（MAP）是德国第二大政府计划，是促进热能领域可再生能源的核心手段，旨在为投资可再生能源供暖提供补贴。MAP的目标是减少对化石燃料的依赖，降低温室气体排放；并且加快可再生能源进入市场的速度，降低同使用可再生能源相关的成本。自2009年起，MAP支持项目就被纳入《可再生能源热能法》第13条中，支持用于取暖和制冷的可再生能源。MAP支持项目修订的时间及内容如表2-2所示。
表2-2 MAP支持项目修订的时间及内容
续表
MAP于1999年底启动，并提供补贴用于可再生能源供暖的投资。支持项目具体包括：太阳能电池板安装、生物质能取暖、热泵、深层地热能取暖、可再生能源供能的热网以及可再生能源的大型热储存系统。MAP政策主要补贴家庭、小型企业和市政机构，推广的主要技术有太阳能集热器、生物质和热泵。MAP计划也通过州政府的KfW发展银行，向居民更换更高能效的取暖设备等行为提供低息贷款和补贴。
在2010年之前，无论是现有的还是新建的房屋，都有资格获得补贴；在此之后，只有2009年之前建造的房屋的业主才能申请投资补贴。MAP市场激励计划的修订方案于2015年4月1日生效，提出了新的和改善的支持条件。即市场激励计划特别支持太阳能房屋（含取暖设施），利用屋顶的朝南太阳能电池板收集太阳热量，并将其导入一个中央缓冲存储器。受补贴的太阳能房屋的热气和热水的总能源需求至少有50%应由太阳辐射能提供。
在2016年之前，MAP补贴的申请分为两个阶段，首先申请者在投资之前提交资金使用申请，在采用可再生能源技术后提交使用证明，获批后可以得到资助。很多人提交了申请后，从未提交文档以证明技术确实被投资并且使用了。因此，2016年后，申请程序仅包括在供暖系统首次运行后6个月内提交申请表格。这一改变的目的是保证被资助的可再生能源技术确实被使用，并且减轻行政负担。
自1999年推出以来，MAP项目已经资助了150多万名申请者，75%的可再生供暖装置都得到了MAP的财政支持。该方案有助于到2020年将可再生能源在供热部门的份额提高到14%，并为到2050年实现气候中性建筑存量的目标作出重要贡献。
然而，Jan等（2019）认为，MAP可能存在一定的问题，首先是补贴的规模因技术和装机容量的大小而异，缺乏统一标准；其次是补贴占总投资成本的比例较低，制约了补贴的效果。欧洲经济研究中心（ZEW）基于德国能源协会两年一次的评估报告的调查结果显示：可再生能源用于居民取暖的补贴额度不足，导致天然气取暖的成本依旧低于太阳能、生物质能等可再生能源取暖的成本，没能显著提升可再生能源的应用，没有达到MAP的预期目的。德国多种能源取暖方案的成本对比如表2-3所示。
表2-3总结了2008—2009年和2011—2013年取暖技术的成本信息，由于2010年的数据无法得到，所以忽略当年。表中计算基于一个年供热需求为52625.5 kW·h（未翻新）和一个年供热需求为23988.4 kW·h的房子（翻新）。年度总成本包括相关技术所需的建筑投资。对于太阳能取暖，当太阳能不足时，使用额外的补充性天然气取暖的成本也涵盖其中。投资成本、燃料成本及补贴规模均随时间的推移而变化。2010年之后，德国的天然气价格下降，而电价一路上涨。由表2-3可以看出，即便享受可再生能源补贴，除了2008年，用天然气供暖依旧是居民最经济的选择。证实了MAP的补贴强度不足，可再生能源取暖成本仍相对较高，无法达到理想的效果。
表2-3 德国多种能源取暖方案的成本对比
除了可再生能源，联邦政府也对居民建筑中的高能效项目给予补贴。2009年，“能效”激励方案取代了国家能效行动计划中原先计划的能效建筑改造措施税收支持方案。每年的支持总额为1.65亿欧元。
该项目支持对象包括：第一，创新的燃料电池用于取暖；第二，为建筑加装保温层；第三，用高效的供暖系统取代低效的供暖系统，包括优化加热系统（加热和热量分配过程），以提升整个加热系统的效率潜力。
德国使用价格调整的方式推动清洁取暖。在德国，采用不同的能源类型有着不同的采暖费用，燃料越清洁，采暖费越低，将燃料消耗所带来的环境外部成本囊括，燃煤供热价格为10.59欧元/平方米，燃油供热价格为10.11欧元/平方米，天然气供热价格为8.97欧元/平方米。德国希望通过电价、油价调整来限制电暖气、油供暖等使用，鼓励使用可再生能源采暖，从而实现2050年的脱碳目标。然而，目前可再生能源取暖的成本很高。为解决这一问题，德国政府推出了补贴机制，以推动太阳能、生物质能等可再生能源用于居民分散式供暖。
德国的能源税水平明显高于其他欧盟国家，且有逐年增长的趋势，并在能源税的基础上征收生态税，目的是利用税收将化石燃料消费所带来的全部环境及气候变化影响内部化。德国的这种做法明显提高了化石燃料的价格，由选择能源产品的消费者承担外部成本，遵循污染者付费原则。德国现行的能源税制自2003年开始实施，各类燃料的税率分别为：汽油18.76%、柴油26.1%、取暖燃油33.4%、天然气29.09%、电力49.76%。
对于垄断行业进行价格监管有助于提高企业对收益的预期，增加民营资本参与集中供热的动力。同时，热价可回收成本，可为运营和投资提供资金，吸引民营部门参与投资新建和改造集中供热系统。然而从东欧及亚洲等国家的实践中我们发现，这种监管机制也可能导致一些问题，包括：当政府设置价格上限时，供热企业为降低成本、获得更高利润，会降低服务质量和可靠性。而监管部门迫于社会和政治压力，可能推迟或停止上调热价及实施供热法规。另外，监管活动也可能导致监管部门运作成本高。因此，在选择是否对供热市场进行监管时应审慎。
德国在经济上实行私有制条件下的市场经济体制，商品价格主要通过市场供求关系的变化，在市场竞争过程中形成。因此，德国的集中供热行业高度市场化，政府不对其价格进行特别监管。但集中供热行业具有自然垄断特性，因此集中供热的价格受联邦统一的针对垄断行业的价格监管，避免垄断企业获得超额利润。联邦政府采取政府管理和引入竞争相结合的方式，致力于扩大市场竞争机制的适用范围，将具有垄断特性和不具有垄断特性的部分分离（例如，将热源企业与供热管网分离，将自来水生产企业与供水管网分离）。国家通过立法和行政管理鼓励和保护市场竞争、反对垄断，以充分发挥市场机制作用。
集中供热价格的上限是根据合理成本确定的，可确立鼓励供热企业高效运营的经济激励机制，避免热用户支出过高的成本。定价监管政策对于实现国家的节能和减排目标而言也非常重要。对于集中供热行业而言，设置价格上限可以鼓励工业余热、生物质能等多样化的燃料使用，以及热电联产、“热—电—冷”联合供应等高效的供热形式。德国政府对垄断行业的价格监管分为基于成本的市场监管和基于激励机制的市场监管两个部分。
基于成本的监管指根据企业花费的成本确定产品的价格，并将企业利润限制在经认可的回报率范围。基于成本的监管也称成本加成监管或回报率监管，它的程序为：首先，审查企业成本，剔除不必要的成本；其次，对资本支出的节俭程度进行评价；再次，对被视为公平的回报率作出规定；最后，确定价格及其结构，确保其带来足以偿付成本的收入和公平的回报率。按照回报率规定，成本和热价之间的联系也很密切。受监管企业所收取的热价允许其获得不高于其资本的规定回报率（或费率基础）的收入。
长期以来，基于成本的监管模式被认为不能激励企业最大限度降低成本；因为如果成本得到了偿付，企业就有动力进行过度资本投资，所以投资回报率得到了保证。而且虽然成本和资本支出得到了审查，但监管部门通常对企业的成本结构缺乏了解。因此，为了激励供热企业降低成本、克服信息不对称性，德国政府在基于成本对热价进行监管的同时，也基于激励机制对热价进行监管。
基于激励机制的监管包含多种方法，德国政府采用的是基于价格的监管，即对企业一定时期（通常为3～5年）的产出设定价格上限。在这一监管方式下，政府监管部门设定价格上限，制定价格调整公式——“ RPIX ”，即在调整价格时，价格增长率不得超过用零售价格指数（ RPI ）减去生产率系数的增长率（ X ）所得值。如 RPI - X 的值为正数，则企业可以涨价，否则应当降价。受监管企业可以针对其产品收取不超过价格上限的费用，价格上限每年都会进行动态调整。可以通过多种方式确定初始价格上限，包括对受监管企业目前的成本结构进行分析或直接把当前价格用作初始价格上限。
另外，在价格上限监管方式下，极易出现为降低成本或增加利润而降低服务质量的现象。为保护消费者权益，必须制定服务质量标准和标准执行措施。服务质量可以在与所有最终用户签订的供热合同中予以明确。
2017年8月国家发展改革委在《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》（发改价格规〔2017〕1554号）中指出：开展供热成本监审，按照“多用热、多付费”原则，逐步推行基本热价和计量热价相结合的两部制价格制度，合理引导热力消费。热计量收费制度可以保证热能的“多用多付”，强化了集中供热热能的商品属性，且有助于能源节约。
德国为促进用户节能，并提高能源消费的透明度，早在1981年就开始执行集中供暖，采取分户热计量及收费制度，制定了热气和热水计量收费条例。目前在德国，分户热计量已得到了大面积推广，几乎每个暖气片上都有一个调节阀，可以根据需要调节温度，计量收费，养成了德国人随时调整暖气用量、避免浪费的习惯。
德国集中供热用户与热力公司签订供热协议，约定供热最大热负荷，热力公司根据最大热负荷与计量的热量收取热费。集中供热用户的热费由连接费、固定费与热量费组成。用户接入集中供热管网时需要支付连接费，费用与建筑所在地理位置的偏远程度和建筑大小有关；每年的热费账单包括固定费用和热量费用，固定费用与建筑最大热负荷相关，主要覆盖热力公司的固定成本，热量费用与实际用热量有关，主要覆盖热力公司的可变成本。集中供热的建筑所消耗热量的多少，直接影响热源所消耗的能源，为了减少能源消耗、降低CO 2 排放量，通过价格机制，把热费和用热量联系起来，形成一种激励机制，达到资源的最优配置，减少热源的能源消耗。最初德国的热费结算只是基于简单的估算，例如以房间的体积和散热器的数量作为结算的依据，后来使用流量计根据热水的流量收费。
[1] 面板数据（Panel Data），也叫“平行数据”，由样本观测值所构成的样本数据。指在时间序列上取多个截面，在这些截面上同时选取样本观测值所构成的样本数据。或者说它是一个 m × n 的数据矩阵，记载的是 n 个时间节点 m 个对象的某一数据指标。