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以“经济+社会”模式，增强“飞地经济”对经济空间重构和区域协调发展的作用。
我国“飞地经济”经历了三个发展阶段。20世纪90年代后的“飞地经济”对经济空间布局调整和促进区域协调发展发挥了良好的作用，2017年国家发展改革委等八部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，“飞地经济”进入快速发展期。但需清醒地认识到我国“飞地经济”存在三大问题：合作体制机制激励不足；行政区之间对GDP、财税等经济指标分成不够合理；合作主要是自上而下的任务，产业导入“拉郎配”现象严重。这些问题的核心是合作各方的权责利不对等。为此，在总结广东“深汕合作”、上海跨省合作、江苏“南北共建”和浙江“山海协作”经验、教训的基础上，提出以“经济+社会”模式，推动“飞地经济”提质升级。重点包括四大内容：一是建立互利共赢的合作体制机制，并明确退出机制；二是由飞出地全面主导飞地的经济和社会事务；三是通过优化营商环境，飞地以市场化手段导入产业；四是建立完善的保障机制，为“飞地”的“进入—运营、管理—退出”提供全流程的保障。
“飞地”是一种跨行政区域的特殊经济地理现象，“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在一定落差的行政区域，打破原有的行政区域限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。
我国的飞地实践可分为三个阶段：第一阶段是历史、民族原因形成的飞地，飞出地主要集中在河南、湖北、湖南、宁夏、贵州、四川、重庆等中西部地区，飞入地集中在临近的省份，是处理民族和历史问题的一种手段；第二阶段是20世纪五六十年代，在计划经济时期形成的农林牧工矿和监狱等功能区飞地，飞出地主要集中在北京、天津、上海等地，飞入地开始出现在跨省份、长距离的地区，是将其他区域的资源向中心城市集聚的途径；第三阶段是20世纪90年代至今，在市场经济时期形成的，以经济发展为主要目的、以工业园区为主要形式的飞地，飞出地主要是长三角和珠三角的中心城市，飞入地主要是周边经济相对欠发达的地区，主要包括江苏“南北共建”、广东“深汕合作”、浙江“山海协作”的省内飞地和上海与长三角其他省份合作共建的跨省飞地，以及苏州工业园、天津生态城和中新知识城等国际合作的飞地，是在我国城市群发展战略下，中心城市带动欠发达地区发展的重要抓手。
本书重点关注的是第三阶段的飞地，这类飞地根据合作深度，分为：①输血模式，主要是1996年开始的，9个东部沿海省市和4个计划单列市对口帮扶10个贫困省区，方式是以扶贫为目的的财政转移支付；②造血模式，主要是2003年后，长三角和珠三角在帮扶基础上建立的飞地园区，发达地区不仅输出资金，还提供项目、园区运营和经济管理经验，以江苏的“南北共建”、广东的“深汕合作”和浙江的“山海协作”为代表，是带有帮扶和援助性质的、自上而下推动的产业合作；③共赢模式，主要是2008年后，上海跨省合作产业园区，通过经开区、新区、海关特殊监管区以及城区向外拓展空间，输出项目、园区管理经验，带动飞入地经济发展；④融合阶段，主要是2017年后，广东的深汕特别合作区调整体制机制，“深汕合作”进入新阶段，由飞出地全面主导飞入地的经济和社会事务。
“飞地经济”对我国经济空间布局和区域协调发展发挥了重要作用。一是满足了飞出地和飞入地的发展需求。江阴—靖江工业园是江阴的机制与资本优势和靖江的沿江土地和劳动力优势结合；浦东祝桥启东产业园既满足上海浦东祝桥镇土地减量化，需要企业外迁的需求，也响应启东发展工业，承接上海企业整体搬迁的号召。二是形成了以点带面的经济发展空间布局。广东的“深汕合作”，确立了珠三角与粤东西北对口帮扶模式的新模式，推动广州与清远、深圳与河源合作模式的升级，广州和深圳在粤北地区建立的“飞地经济”进一步推动以汕头和湛江为代表的粤东和粤西城市加强与广深等粤港澳大湾区城市的联系和对接；浙江的“山海协作”在2018年结对县达到54对，建立了25个省级山海协作产业园，杭州和绍兴对衢州、宁波和嘉兴对丽水实现县与县结对全覆盖，形成“市—县—镇（乡）—集体经济薄弱村”的协作网络。三是促进了区域协同发展。以广东的“深汕合作”为例，深圳在汕尾的飞地推进深圳将产业和基础设施跨越惠州，进一步向广东东部地区延伸，以“深圳总部+深汕基地”的产业发展模式，发挥深圳科技创新优势和产业溢出效应，尤其是2018年调整合作机制后，深圳为飞地重点引进了战略性新兴产业、未来产业等优质产业项目，与深圳形成了分工明确的产业空间布局，并将轨道交通和高速公路布局到飞入地，优化飞入地对外连接的基础设施。
“飞地经济”有效调整了我国经济空间布局，以对口帮扶、协作等形式开展的跨行政区合作促进了区域协调发展，2017年国家发展改革委、国土资源部、商务部等八部门联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，但要让“飞地经济”持续健康发展，也必须清醒地认识到我国“飞地经济”主要是强行政力自上而下的推动，合作各方的权责利不对等，目前亟待解决三大问题。
第一，合作的体制机制激励不足。以广东的深汕特别合作区为例，1.0版本（2008—2011年）是省级产业转移工业园，主要承载深圳单向转移到汕尾的项目，但进展缓慢；2.0版本（2011—2017年）升级为深汕特别合作区，党工委和管委会是广东省委、省政府的派出机构，深圳和汕尾双方“共商、共建、共享、共管”，是带有“帮扶”和“援助”性质的合作时期，但合作方的权责利的划分不明确、合作体制复杂，导致机构职能交叉、利益冲突、沟通不畅；3.0版本（2017年至今）将合作区调整为由深圳全面主导的经济功能区，成为深圳完全意义的飞地，深圳的高新技术企业开始规模化向合作区布局，包括城际轨道、高速铁路、高速公路、港口和机场等交通基础设施的规划和建设全面推开，保障性住房和三甲公立医院等公共服务载体开工建设。
而江阴—靖江工业园作为江苏“南北共建”模式的首个试点，园区投资开发、经济管理以江阴为主，社会事务、土地、劳动力和环境配套以靖江为主，这种类似深汕特别合作区第二阶段的合作体制实际运行中也困难重重。园区管理体制调整可分为两个阶段，第一阶段（2003—2007年）确立以省直管飞地部分权限的机制，第二阶段（2007年至今）以委托授权的方式，将涉及两市的一些管理权限交给园区。靖江充分授权后，减少了飞地在行政管理上的冲突，但同时需要自筹资金开发建设，土地指标也得不到靖江倾斜，2013年双方收益分成期到期，两地协调飞地事务的联席会议中断，飞地陷入产业结构老化、招商引资困难的境地，江阴百亿元资本外迁，却并未选择这块在靖江的飞地。
第二，GDP统计指标和财政税收缺乏合理共享。我国目前的“飞地经济”主要是经济发达地区作为飞出地，相对落后地区作为飞入地，以承接飞出地产业转移为主，这就涉及飞出地的GDP和财政税收等经济指标。
飞出地为最大化自身利益，大多采用委托加工的形式进行合作。以广东省为例，深圳—汕尾和深圳—河源的飞地以“总部+基地”合作方式为主，产值、税收大部分计入深圳，但GDP计入飞入地
。这种模式在短期内可能导致飞出地GDP指标下降；而飞入地付出了土地、资源、资金等，却无法获得相应的税收和产值，导致各方政府的合作积极性受损，影响飞地的推动力度。通过实地调研发现，由于缺乏两市间对飞地GDP指标的分成，在深圳产业升级、企业转移中，基层政府很难有动力促进企业的集体搬迁或产能外溢。
第三，产业合作的市场化程度较低。江苏的“南北共建”、浙江的“山海协作”主要推动力是省级政府，这两种飞地带有帮扶和援助性质，在上级政府的强考核机制下，地方政府推动也较有动力，但产业导入“拉郎配”的现象较明显。强政府干预飞地的产业导入，导致产业从飞出地行政性的搬迁，不仅不利于产业发展，更伤害飞出地的经济，难以形成产业协同，更缺乏合作发展的持续性。
以上问题的根源是合作各方的权责利不对等，总结长三角和珠三角“飞地经济”的经验、教训发现，飞出地如果缺乏对飞地社会服务职能的主导权，就很难发挥经济管理的作用。
为此，建议飞出地以“经济+社会”模式，采取四大举措，由飞出地全面主导飞入地的规划、建设、运营和管理，推动“飞地经济”提质升级。
首先，以飞出地作为飞地发展的单一主导力量。“飞地经济”的主要推动力量是政府，明确飞出地对飞入地经济的主导地位，统一飞地的规划、建设、运营和管理。
其次，建立有效协调和沟通机制。“飞地经济”主要有省级跨市飞地和跨省飞地，借鉴长三角经验，建立决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域协调机制，有助于平衡合作各方的利益。
再次，建立长效利益分享机制。实现事权、人权、财权上的对等，合理根据合作各方的需求和投入分配GDP、财税、土地收益等利益。
最后，合理设计退出机制。遵循成本—收益原则，合理设计合作期限、续约方式和退出机制，保障合作各方的利益，提高开发效率。
首先，由飞出地全面接管飞入地的经济社会事务。包括发改、司法、工商、消防、户籍等经济社会事务统一由飞出地负责，消除由于经济管理部门和社会服务部门分别由飞出地和飞入地负责造成的“政出多门”。
其次，由飞出地派出干部任飞入地主要领导。一方面，易于调动飞入地资源，加大飞入地的支持力度；另一方面，有利于加强飞入地与飞出地的联系，提高合作各方的协作能力。
上海跨省合作和广东“深汕合作”证明“经济+半社会”和“经济+社会”的飞地运营管理模式有助于降低行政分割造成的负面影响，优化飞入地的营商环境，实现飞出地产业发展经验和社会管理能力的全面输出。
上海跨省合作和广东“深汕合作”的飞地均是由飞出地企业发展需求引发的政府间合作，飞入地主要负责营造良好的产业发展环境，这种自下而上的、较高市场化的“飞地经济”，更易于实现产业协同发展，降低政府“拉郎配”造成的资源浪费和投资低效。
一方面，打造良好的营商环境。由飞出地负责，构建政务服务等软件配套和交通基础设施等硬件配套，对标飞出地，营造公平、高效、稳定、可预期的营商环境。
另一方面，制定正确的产业政策。制定与飞出地和飞入地切合的产业目录，以奖补等手段，创造成本洼地、人才高地。
融资方面，创新筹集建设资金途径，通过PPP、发行企业债券等形式，引入社会资本，以市场化的方式拓宽融资途径。
空间方面，创新土地指标管理制度，统筹解决建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和耕地占补平衡指标。
人力方面，创新户籍管理制度，探索将飞地范围内的人口转为飞出地户籍，统一飞入地干部队伍管理、吸引人才流入和解决飞入地的农民市民化问题。
监督方面，建立“飞地经济”考核制度，通过GDP和财税分享机制，建立飞出地和飞入地对飞地的考核内容，加大合作各方对飞入地的支持力度。
退出方面，明确合作期限和续约条件，建立股权转让等市场化方式，建立飞地的退出途径，提高合作各方的投资效率，降低行政干预的风险。