中国台湾和韩国分别在20世纪80年代末和90年代中期结束了高速经济增长阶段,经济增速持续放缓。中国台湾在高速经济增长奇迹过程中,政府的干预力度相对较弱,民营经济相对发达。经济奇迹结束以后面临的主要挑战是产业转型升级,进一步提升竞争力。韩国则面临更艰巨的挑战。韩国的高速经济增长奇迹发生在朴正熙、全斗焕和卢泰愚主政的“威权时代”,韩国政府制定“五年计划”,经济企划院统辖各个经济职能部门实施发展计划,尤其是支持工业部门发展。韩国经济在获得高速经济增长的同时也带来了诸多问题:一是产业结构高度重型化,1980年韩国重化工业增加值所占比例已经超过GDP的50%,出口所占比例上升至48%;二是腐败严重,政商勾结严重;三是财阀控制着韩国经济命脉,中小微企业发展缓慢;四是房地产投机热,实业投资冷。
伴随经济增速持续下行的是通胀中枢(即在一段时间内的平均通胀水平)的下行,1985—1995年中国台湾的平均消费价格指数(CPI)保持在2.7%,1995—2020年的20多年时间中平均通胀只有1%且多个年份陷入通货紧缩。失业率中枢也有所上升,经济奇迹结束之前失业率中枢在2%左右,结束后抬升至4%~5%。失业率中枢上行同时伴随通胀中枢下行,表明台湾地区经济奇迹结束以后总需求管理的主要挑战是需求不足。在1985年经济显著下行的背景下,1986年台湾地区行政管理机构负责人报告提出“岛内需求和外部市场并重”,并主动实施赤字。1987年台湾当局将过去长期执行的公债上限余额比率从25%上调到40%,从平衡预算向功能预算转型。总体而言,台湾地区的财政扩张力度不大,公共债务占GDP的比率在发达经济体中处于偏低水平。货币政策主管机关不断降低利率刺激经济,80年代银行间市场拆借平均利率6.8%,90年代6.1%,进入2000年以后的20年里下降到0.89%。即便是利率持续下行和扩大财政债务的环境下,通胀仍在下行,失业率难以下降,总需求不足仍成为困扰。
韩国经济奇迹结束以后,在1997年金融危机中曾一度陷入衰退,在其他时期保持了相对平稳的经济运行。通胀中枢下行,在1990—2000年、2001—2010年和2011—2020年期间,平均CPI从5.5%下降到3.1%,再下降到1.6%。失业率相对稳定,但是劳动力市场仍有压力,非正规就业占比提高。2001年对非正规劳动者数量的首次官方记录显示,他们占工资和工薪收入者总数的26.8%(364万),在2016年达到32.0%(616万)。韩国的工会组织认为这个数字被低估了,据其估计,2001年非正规劳动者的比例为55.7%(737万),2016年为43.6%(839万)。
韩国总需求管理政策的主要任务是扩大内需,韩国无担保拆借利率从90年代12.6%的均值下降到2000—2010年期间的3.9%,2010—2020年的1.9%。政府债务在90年代以后持续增长,政府债务率从90年代初的13.2%上升到2000年的16.7%,2010年上升至29.5%,2020年上升至41.9%。
经济奇迹结束以后,旧的经济增长模式难以为继,台湾地区面临着工业发达地区设限
,以及韩国,新加坡,中国香港和大陆产品的竞争。为了提振经济活力,尤其是促进工业部门的发展,台湾当局提出了“自由化、国际化、制度化”的解决方案,方案的主要内容包括:利率市场化与放松外汇管制;放松进出口管制,推行自由贸易;引进境外技术和资金等。
在韩国第一位民选文人总统金泳三及其后任金大中总统任上,韩国掀起了新一轮市场化改革。改革的主要内容包括废弃五年经济计划和撤销经济企划院
,政府对产业干预的力量大大弱化;推进利率和汇率自由化,加强金融监管,摒弃政府指导银行并通过银行指导经济的制度;允许僵尸企业财阀的破产;财阀改革和国有企业的民营化,在11家核心国有企业中,浦项制铁、韩国通信、韩国重工业、韩国烟草人参公社等8家被完全民营化;加强竞争政策执行力度,抑制经济力集中;加强科技政策,金大中政府废弃“经济社会发展五年计划”后制定了《科学技术基本法》,每五年制订“科学技术基本计划”,2003年卢武铉政府提出“科学技术第二次立国”和建立“以科技为中心的社会”两点政策方向,政府把主要精力放在公共性、大规模的基础技术研究开发上,充分发挥民间企业的研究与开发潜力。
中国台湾和韩国进行了大规模境外直接投资。20世纪80年代中后期开始,中国台湾放松了对企业境外投资的限制,1989年大幅修正《对外投资及技术合作审核办法》,大幅改变投资方式、种类、范围的规定,并简化审核流程。1991年台湾又颁布了《对大陆地区从事间接投资或技术合作管理办法》,开放对大陆投资,掀起了一股赴大陆投资的热潮。韩国80年代以后的海外直接投资也开始大幅增加,韩国政府大力支持大型跨国公司的发展,对中小企业对外投资制定特殊优惠政策,在国际人才培养和海外投资信息咨询服务方面采取了众多举措。
美国1986年要求台湾地区放松在汇率政策上的严密管制,让新台币升值以反映经济实力,浮动汇率和利率自由化自此拉开序幕。美国1989年把韩国列为汇率操纵国,韩国的金融自由化也自此开始。浮动汇率保障了货币政策的独立性,起到了利用汇率价格杠杆调节资源配置平衡经济发展的作用,对宏观经济稳定和提升资源配置效率起到了重要作用。拉长时间来看,利率自由化的改革起到了合理反映资金价格、促进金融机构竞争和优化资源配置的效果,但金融自由化也确实带来了金融市场的动荡。台湾股市从1986年的1 000点涨到1990年2月的12 000多点,然后到1991年跌到2 573点。韩国在1997年经历了严重的金融危机。在金融自由化进程中,金融监管缺位造成了大量高杠杆举债和金融资产投机行为,这是造成危机的主要原因。
中国台湾和韩国在经济高速增长时期并没有大幅增加社会福利保障方面的支出,只是建立了围绕产业工人的社会保险体系,即可实现社会保障目标,剩下的交给家庭部门。其中的原因包括两个方面:一是社会各界认同应该集中资源保障经济发展,社会资源都应仅投资于经济增长,“增长第一,分配第二”;二是高增长时期产生了大量的就业机会和工资增长,大量中低收入群体从中获益。
经济奇迹结束以后,多方面原因促成中国台湾和韩国增加了社会福利保障方面的支出水平。一是就业机会减少,收入分配差距进一步扩大,贫困阶层快速增加,韩国1996年绝对贫困阶层的家庭占比只有3.1%,到2003年占比达到了10.4%。二是老人变多,抚养压力增加,养老保险不足以支持。三是女性要进入劳动力市场,家庭的社保功能被削弱。金渊明(2007)认为,进入后工业社会以后会遇到有别于工业化时代的新问题,这要求社会福利保障制度随之做出调整。
韩国的社保(收入分配)政策出台较晚,公共开支过少是被OECD诟病的重点领域。1998—2007年,金大中和卢武铉政府都想改变“经济第一,传统第二”的传统模式,达到“经济与福利的良性循环”,但随后2008年的新政府再次回到保守主义,回到了以大公司为主导的外向型经济战略,分配政策失去了优先地位。2017年文在寅政府再次采纳了新的观点,强调社会保障的必要性,统称为“收入为主导的增长战略”。新的战略认为韩国社会的可持续性危机是由大公司主导的出口战略固有的局限性导致的,这种战略导致劳动收入减少,进而使得内需减少和家庭消费下降。新战略的改革思路是:(1)改善劳动力市场的初次收入分配;(2)引入最低收入保障,包括提高最低工资,文在寅政府在2018年将法定最低工资提高了16.4%;(3)改善非正规劳动者的工作条件;(4)工资增长与生产力提高相匹配,强调通过社会保障项目加强二次收入分配。
台湾地区在20世纪80年代初颁布了《社会救助法》和《老人福利法》等,本质上是“济贫”。20世纪80年代后期,台湾民众对社会保障体系的缺失问题愈发不满。台湾地区在1994年通过了《社会福利政策纲领》,这是20世纪90年代后期台湾福利改革的基础。为应对90年代后期失业率的增加,1998年2月台湾地区制定了《劳工保险失业认定暨失业给付审核准则》,开始了现代意义上的失业保险。2000年之前的国民党执政期间,台湾地区的社会保障政策取向始终是“反福利国家”式的,其公共财政支出/GDP也一直保持在相对较低水平。