在秦帝国和汉帝国内,行政部门变得异常强大,也是一个巨大的匿名群体,完全碾压任何个体,哪怕是君王。没有任何的反对力量,无论是政治的、宗教的、经济的,甚至没有公开的反对意见,因为一切集中在统治阶层(即士人)手中。中国政治架构的发展史几乎就是某些皇帝对抗士人集团的斗争史;这种历史难以追溯,因为正是士人在书写历史,他们采取的立场使得史书面目全非,而他们还常不自知。但正是士人摸清了政治架构的基本脉络,而他们的观念却是看起来很不现实的空想;事实上,正是按照周代史官们的想法我们才找到了帝国权力的各项原则。观念不可避免地在迅速发展,尤其是观念也在适应现实,故两汉和六朝的文人难以跟上。
皇权 。皇权不受约束,但并非专断。 士人们要求的(一般也能得到)就是要让君王觉得必须在所有重要问题上向他们咨询,并赋予他们表达自己观点的权力,尽管会冒一定的风险。例如,汉代上奏皇帝诏书的开头是这样的:“臣……顿首死罪。” [1] 这在通常情况下不过是空泛的套话,写这些话的人不会有现实风险;但也并非总如此,不止一位士人进谏并不讨好的观点,可能会使臣子付出流放甚至生命的代价。这种“进谏义务”不在于对悬而未决的事情表达自己的看法,而是唤起“儒教”(jou-kiao,又称“孔教”)的基本原则,将其应用在这件事的处理上。这些言论或多或少脱离政治现实,听起来很空泛,统统充斥着孔夫子式的喋喋不休;但由于不断重复相同的理念,儒生们成功地将儒家理念灌输到了君王的脑子里。尽管君王们极少采纳这些谏官教条式的、不实用的意见,但最终他们常会接纳并自身也采用孔夫子式的态度,来面对要解决的种种难题。因此,儒教逐渐渗透进了中国政治中。
秦代皇帝的顾问机构 。秦始皇的身边有一群幕僚,人数不定,在御前参谋。这是较早年代的传统,不可废黜。即便秦帝国的创立者是所有君王中最专断的,他依然需要谋臣们为他商讨所有问题,比如取代“王”的旧称后该采用何种名号,建立采邑的时机等。记载始皇帝的铭文中提到了十几位幕僚,简单称为“显贵”和“高官”,无详细记载;而我们知道,除了谋臣的职责以外,他们中的某些人还有固定的职务,如李斯为负责司法的大臣。皇帝执掌大政方针,包括内政和外交,但并不管理行政事务。正如从前商王和周王卸下经营领地的沉重负担,交由总务代办(“卿事”)负责;秦始皇及后来的汉代诸帝也将一切行政工作交给丞相,这样称呼是因为他辅佐皇帝进行统治,扮演首相/总理的角色。始皇帝不想赋予丞相太多的权力,于是将其职能一分为二,设立“右丞相”和“左丞相”,一位领导行政机构,一位领导宫廷和皇家官员。此外,在这两位身边还设立“国尉”,作为军队的统帅,但非军务管理者,因为他不开署办公。下面还有一系列其他的“相”(siang),有些具有技术职能,如司法大臣“廷尉”和卫队长官,等等;另一些只是无明确职务的“相”。他们都由皇帝任命,直接隶属于皇帝而非右丞相。
汉代皇帝的顾问机构 。汉代初期保留了以上体制;但不久之后,群相制渐趋常态化、组织化,一部分是受来自古代经书中有关记载的影响,变成了人称“三公九卿(kieou-k’ing)”的体制;“三公”位高一等,备受尊敬,但在进谏时公和卿的地位平等。除了要扮演谏臣的角色,主持内政外交之外,公卿们还要处理一些特殊的行政差事。“三公”把所有基本的行政工作攥在手里,而“九卿”则负责各自领导部门的事务。
三公 。在前汉时期,丞相就是“三公”之首,另两位是太尉和御史大夫。公元1年,王莽在篡位前夕废除了这些称谓,而借用《周礼》(一本讲礼制的书,刚刚公布于世)上的官名表。东汉(公元25年—220年),部分保留了新的官名。“三公”为太尉(扮演首相/总理的角色)、司徒和司空。还加上四位军事首长,称为“弼公”(pi-kong)——大将军(Grands Généraux,ta tsiang-kiun)、骠骑将军(généralis-sime,p’iao-k’i tsiang-kiun)、车骑将军(tch’ö-ki tsiang-kiun)和卫将军(wei tsiang-kiun)。
首相的职能主要是“辅佐皇帝执政”。事实上,除了少数几位年富力强的皇帝,如汉武帝和东汉前两位皇帝光武帝(公元25年—57年在位)和孝明帝(Hiao-ning ,公元58年 —75年在位)之外,都是首相掌握实权;即便在那些不想受制于人的君王治下,他们也非常强势。他的两位同僚却不那么重要。西汉时期,当首相具有“丞相”头衔时,“三公”中的第二位称为“太尉”,除了担任军方首长外,不过是一位没有常设办公室的宫廷显贵。只有当皇帝自知时日无多的时候,才赋予与其头衔相符合的职责;这项职责必须履行,因为新君登基典礼也是先皇葬礼过程的一部分,那时太子即位诏书需要经太尉之手传递。到了东汉,“太尉”的头衔也归于首相,“三公”中的次席变为司徒,主要负责宗教事务,如仪轨、祭祀,等等;在一般情况下,他需要辅佐首相。第三位则由西汉时期的御史大夫变成了东汉时期的司空,这是个古老的头衔,完全是出于对上古官名表的喜爱而没有考虑到这个词的本义;他负责最广义范围内的行政事务——他的衙门核查品级令符、官员的印章与绶带,监控他们的言行,对于玩忽职守、品行不端者记入报告并归入国家档案。司空的职责广泛而多样,以至于他需要两位(一位尚且不够)秘书来辅佐,官名为“御史中丞”(yu-che tchong-tch’eng);后来,为了统一起见,和其他部门相同,两位秘书合并为一位,称为“长史”(tchang-che)。御史台(le Censorat,yu-che-t’ai)内有15位“侍御史”(che yu-che),负责管制京城和各州官员;两位“治书御史”(tche-chou yu-che),负责起草经大理(le Grand Juge)审理过的案件的报告及大理下达的判决书;“监军御史”(kien-kiun yu-che)负责管控军事支出;此外还有“符玺御史”(fou-pi yu-che )。 [2] 所有御史的角色都是监视众人,不管年龄长幼,官职高低。公元前55年3月16日 ,汉宣帝(l’Empereur Siuan)在走访御史台衙门时向御史们做了如下讲话:“九卿、大夫和所有官员们都要注意了!凡其中有玩忽职守者,御史们将其拿下!” [3] 我们都知道,某些人会毫不犹豫地向皇帝本人进谏,有时会冒风险。
九卿 。“三公”的政治职能较为宽泛,“九卿”则各自承担特殊的行政职能。“太常”(t’ai-tch’ang)据说是因为起初总携带称作“太常”的皇帝私人旗帜上战场,故得名;主要负责仪式、音乐、天文、医学和学塾。他听命于“太史”(t’ai-che),后者是掌管天文、星象、历法和天文,合称为[“灵台”(ling-t’ai)];汉武帝时该职位由司马迁担任。太常也掌管太学(t’ai-hio)及“五经博士”(wou-king po-che),由一位“祭酒”负责日常管理。他也是“太祝”(t’ai-tchou)、“太宰”(t’ai-tsai)和“太乐”(t’ai-yo )的长官,此三位负责一切与宗庙、皇陵和祭祀相关的事务;第一位负责仪轨,第二位负责献祭,第三位负责乐舞。
“典客”(tien-k’o),公元前104年起也称“大鸿胪”(ta-hong-lou) 负责与分封诸王和边陲部族相关的事务,如为来京的诸王和使节提供住宿和给养、加盖官印、安排接见等。刑事判决和京城的监狱由“大理”或“廷尉”负责,手下有狱监(les inspecteurs des prisons),审判刑事案件,并在朝廷核准后执行判决。武帝时,长安城有26座监狱。
财政由两位大臣分担。一位是“大司农”(ta-sseu-nong),负责实物税收,用于支付公共开支。他负责“太仓”(grenier impérial,t’ai-ts’ang)的运营,即保管好皇宫的粮食,将各州和分封国运来的所有谷物集中起来;负责“平准”(niveau égal,p’ing-tchouen),即调控价格;还负责“稻关”衙门(le bureau des Épis fastes),运输粮食。各州盐、铁专卖官员原本由他领导,但在东汉时,这一领导权交由地方长官。另一位负责财政的大臣是“少府”,负责货币税收,补充皇帝的金库。
这位少府的角色很大程度上超出了财政的范畴。宫内所有行政人员都归他管辖。一部分是仓储业务,如日用品、布料、衣服、器具,以及宫内的作坊“上房”(chang-fang),在那里,有来自各地的工匠制造皇帝使用的物品,如瓷器、漆器、象牙、玉器、珐琅和掐丝工艺的铜瓶、金瓶、银瓶等。另一部分是宫内的图书和档案业务,称作“兰台”(lan-t’ai);以及“尚书”(chang-chou)事务,管理皇帝的公私书信,起草文书、政令、命令等。所有负责皇帝个人事务的人都听命于他。“太医”(t’ai-yi)、“太官”(t’ai-kouan)负责与御膳有关的一切事务,“守宫”(cheou-kong)掌管皇帝和尚书的纸、笔、墨,“中常侍”(tchong-tch’ang-che)的人、“黄门侍郎”(houang-men che-lang),以及黄门的其他僚属(即太监们)都归他管。
另两位大臣能够指挥卫队。“卫尉”(wei-wei)指挥黄门卫队并负责皇宫内的秩序,“光禄勋”(kouang-lou-kiun )指挥皇帝私人卫队,含“虎贲”“羽林”“郎”,每支卫队都有各自专门的首领。“太仆”(t’ai-p’ou)领导宫里的马匹和车辆部门,并管理种马场,为宫廷、军队、邮政供应各种马匹;监造兵器的“考工”(k’ao-kong)、战车部门“车”(tch’ö)和宫廷马厩“未央”(wei-yang)三个部门的首领也听命于太仆。“宗正”(ts’ong-tcheng)在皇族内遴选,负责管理皇子、公主们的财产,并在发生纠纷时仲裁。
这几位大臣们的称呼在今天看来有些奇怪,但能形象地反映其各自职能重要性的顺序。
曹 。这些高官显贵的下属有庞大的行政机构。每个部(ministère)都要将繁多而芜杂的事务分配到不同的行政部门(services),后者又分为不同的曹(bureaux)。这种组织架构在一定程度上会根据各公卿(titulaires des ministères)的想法而有所变化。
“三公”在东汉时各自辖“二十四曹”。上文提到了太常和两位卿下属的六位“令”(ling),每人600石俸禄。简单看一下东汉时太尉(或丞相)手下的衙署,就足以了解这种行政架构的复杂性。他领导的“二十四曹”中最重要的有:“西曹”(si-ts’ao),负责中央行政;“东曹”(tong-ts’ao),负责京城和各州官员的任命、调动和勤务;“民曹”(min-ts’ao),负责户籍、耕作和祭祀;“奏曹”(tseou-ts’ao),丞相启奏皇帝的所有问题以及皇帝询问丞相的所有书面意见都在此撰写成奏章并定稿。另有负责司法和治安的“三曹”:“辞曹”(ts’eu-ts’ao)负责断案,“决曹”(k’iue-ts’ao )和“贼曹”(tsö-ts’ao)负责治安;负责军队的“两曹”:“兵曹”(ping-ts’ao)和“尉曹”(wei-ts’ao)均负责军队调动和运输工作。负责财政的“两曹”:“金曹”(kin-ts’ao)和“仓曹”(ts’ang-ts’ao)管理货币和实物租税;“黄楼主簿” (houang-leou tchou-pou)登记所有寄出和收到的信函。这些曹的首领是长史,领导所有的吏(li),将公务集中起来;通常来说,具体事务都不会惊动丞相,以便其能专注于重要事务。
丞相下属的这些曹,无须对他们管辖之下的事情做出决定,决定由“九卿”下属的各曹来做出。前者的角色是将后者的报告汇总后交由丞相,因为一切事务都要通过丞相这个中间人来呈交给皇帝。因此,这些曹的人员数量不少,而且随着时间的推移一直在增加。公元前2世纪中期,东曹长官手下有9个人,轮流监察各州官员,而西曹长官手下有6个人;到了公元前117年,两曹长官各有362位下属——20位“史”(che)、80位“少史”(chao-che)、100位“属”(chou)和162位“属史”(chou-che)。曹的长官“掾”(yuan)在次长官“丞”(tch’eng)的辅助下,处理悬而未决的问题,为信函和报告等草拟基本纲要。“史”在长官的指示下起草文件;“属史”将草稿抄成若干份,交给外界,而将底稿归档;“少史”审阅并修改“属史”的抄稿;而“属”就是勤务员,将所有文件由起草者交由抄写者,再由抄写者交由修改者,然后由修改者交给长官,最后送到曹外的相关地方。公元1世纪,曹内人数依然在增加,每类官吏都又增配了一些“属”,以便减轻长官们处理具体事务的负担。从那时起,公文堆积如山,因为每个部门都按照以上原则来组织运作。
皇家秘书机构 。皇帝对一切事务有决断权,需要有一个私人机构,既为他提供信息,也帮他起草和执行决定。这就是皇帝的秘书机构“尚书”,受少府节制。这种机构的起源可能着眼于皇家行政的运转,开始是最低微的机构之一,但最后或许凌驾于所有旧的宫内官僚系统之上。秦代时,少府组织庞大行政部门的繁重工作,将工作分配给诸曹,其中一曹建立于宫内,负责文书收发,故名“尚书”(字面意思为“负责文书”)。该曹是慢慢发展起来的。到了西汉时,又一分为四;东汉时又分为六个。这些曹的首领为“尚书令”(chang-chou ling),辅以一位副长官,取“仆射”(p’ou-ye)这个旧官名;从那时起,这个官名就被加在那些与射箭毫无关系的官职上。在其手下,四个曹各自基本上由一位“尚书”领导,只有第一个曹在公元前28年曾经由两位尚书领导。自东汉初年起,“常侍曹”(tch’ang-che ts’ao)成为“吏曹”(li-ts’ao),负责“三公九卿”交办的事务。“二千石曹”(eul-ts’ien-che ts’ao)的官员俸禄为2000石,负责来自各州和分封国的事务,不久便因为太重要也太繁忙,不得不将其分为两个曹,可能各自负责半数的直管行政区(les Arrondissements d’inspection);“民曹”经由官员之手将民间诉状呈交皇帝;最后是“客曹”(k’o-ts’ao),负责与周边蛮夷相关的事务,之后便一分为二,一个负责“北客”(pei-k’o),另一个负责“南客”(nan-k’o) 。每个曹的人员均本着宁缺毋滥的原则挑选,6位负责起草正式文书的笔吏在“郎”之间挑选,也就是说,这些年轻的文人先要通过太学举办的经学考试,然后才能组成皇帝的荣誉侍卫,因此具有“侍郎”(Vice-Président de Ministère,che-lang)的头衔;在其手下,有3位“临师”(ling-che),自公元前91年起变为4位,负责将文件誊清,以便迅速发出。
秘书机构的角色是准备敕令、命令和皇家的公私通信,尤其是对于陈情的回复。事实上,如果“九卿”中的某位仅执行现行律令而不能立即处理某件事,材料就会转交给丞相下属的曹,丞相写御状给皇帝,请他定夺。所有的状纸都会转交给尚书令,他将状纸下发到下属各曹,研究并策划回复,随后上报皇帝。若皇帝允许,会在上面写一个“可”(k’o)字,这样便赋予报告法律效力;若不同意,则会写“不可”(pou-k’o)。
然而,秘书机构的官员们不能进入内宫,即所谓的“后庭”(heou-t’ing),那里有皇帝及后妃们的寓所。公元前1世纪初,武帝巧妙地解决了这一难题,将秘书机构交由宦官们;传统的观点认为,司马迁在经历了酷刑之后成为第一位被举荐至此职位的宦官。但宦官都是贫农的儿子,很少有人有足够的教养承担如此繁复的职责。近一个半世纪之后,成帝(l’Empereur Tch’eng)不得不重新起用士人。宦官除了将尚书的书信带给皇帝之外,无任何职责;那是一项特殊勤务,即“在内庭传递文件的信使”,又称“中书谒者”(tchong-chou ye-tchö)。因此,尽管尚书的职责重要,却也很少直接与皇帝产生联系,只能通过信使宦官(eunuques messagers)来与其交流。这也就是为何该体制发展缓慢,尚书花了很长时间才执掌大权,其首长成为皇帝的咨询机构的一部分。
地方行政机构:郡与县 。地方行政机构的组织大致与中央相似。整个帝国被划分为郡,后者又再被分为县(hien)。秦始皇设立了36个郡 [4] ,随后又增加了4个;接着,汉朝大举征伐,各郡因规模太大而非常难以治理,故再次拆分,数目达103个。秦代时,每个郡由一位称作“守”的长官来领导,辅之以两位副手,一位管民政,一位管军务;正如在皇帝身边有管民政的大臣“丞相”和管军务的大臣“太尉”一样。郡守的第一位助手叫作“丞”,当郡守在治所的时候就辅佐他,不在的时候就替他工作;也被称为“别驾”(pie-kia),因为在公众庆典时,他紧随郡守之后,坐在第二辆车里。第二位叫作“尉”,指挥地方武装。西汉初始一直提高这些官员的头衔,他们成了“太守”(préfets,t’ai-cheou)和“都尉”(tou-wei)。然而,由于郡的地盘越来越大,且道路不畅,出于治安管理的需要又设立了许多军事据点;不少郡被分为众多的“堡”(pou),各由一位都尉来指挥部队。这种体制却没有带来所期望的效果,兵力的分散或许被认为是不利的;光武帝撤销了所有都尉,让各郡的部队直接听从太尉的号令;除了在边境上的某些郡,因为那些地方的兵力众多,分别由数位都尉指挥。
“县”(Arrondissements,法文也称Sous-Préfectures),但这个译名更适合用在更晚的时代。它是由省级或省级以下长官[(Sous-)Préfets ]掌管,头衔为“令”或“长”(tchang),根据其治下户数是否达到两万而不同。他们自己仍有主管民政和军务的下属,称为“命卿”(ming-k’ing),根据县的大小有一位“丞”和一到两位“尉”。郡守和县令在各自辖区的职责相同,后者听命于前者,二者都是皇帝的代表,拥有宗教、民政、司法、财税和军事等一切权力。他们管理民众,照看农耕,裁判案件,征收赋税,并将其中的一部分以“贡”(kong)的形式上缴京城,还要定期完成官方宗教的各种仪式,征招并指挥军队,监督府城或县城的学堂,学堂主管是“博士”,由朝廷任命,负责教授五经;每年九月,还要派遣“籍吏”(ki-li)送账目进京,因为在秦代,九月是年终回顾的时候,新的一年在十月开始。
要完成如此繁重的行政工作,府城或县城需要有为数众多并听从指挥的小吏。长史负责领导郡(或县)的衙门。繁重的工作被分配给了六个曹,每个曹的首领称为“掾”:“功曹”(kong-ts’ao)是一种掌管人事的衙门,对官吏进行评价,作为晋升或贬谪的依据;“兵曹”,负责兵工厂、马匹和一切与部队后勤相关的事务;“仓曹”,负责与实物赋税相关的事务;“户曹”(hou-ts’ao),负责婚姻、人口普查、民事诉讼、土地评估等;“赋曹”(fou-ts’ao),负责与货币赋税(铜钱或绢)相关的事务;“决曹” ,负责刑事案件、监狱和治安。雇员人数长期居高不下,也和行政区的重要程度相关。后汉时,京城洛阳地方行政部门下属各曹的官吏比中央政府各部的官吏人数还多;首都郡守的各曹中共有927位僚属,而县令的各曹中有796位僚属。
除了主要的行政系统外,还有次一等的雇员,如负责指挥徭役的“司空”“狱史”(yu-che)、“督邮”(tou-yeou),负责保管府邸家具和细软的“少府”,指导公众建筑的营建维修相关业务的“主记室史”(tchou-ki-che che)。在西汉时,全体雇员由太守或县令随意任命或解职。到了东汉时,改由朝廷任命,因此他们的处境不再受专断的地方长官们支配;但实际上,地方士人们的真实境况仍在很大程度上取决于其家族财富和影响力,太守和县令们不敢冒犯出自富有且有权势家族的士人。
基层行政机构:乡与里 。约5000户称为“乡”(hi-ang),百余户称为“里”(li),以及道路沿线设置的邮政驿站(“亭”)都不算什么重要的行政中心,因为它们不具备完整的行政职能,仅仅满足于监管民间思想、赋税分派、军队数目、土地分配等工作;因此也会雇用一些乡民,支付一点报酬并给予他们一些荣誉性优待。在“大乡”(Grands Cantons),即人口密度最大的一些乡,郡的太守会亲自遴选;而在次一级的乡,则是由县令来挑选。在大乡中,“有秩”(yeou-tche)的待遇为300石,属于官僚系统的最后一等,辅佐他的是一位乡绅,具有一个奇怪的头衔“三老”(san-lao),以及一位称为“游徼”(yeou-kiao)的警察。在小乡中,有秩和三老由一人担任,称为“啬夫”(sö-fou)。有秩负责制定徭役轮作表,根据乡民财产分派赋税,但他本人不亲自征收,那是称作“乡佐”(hiang-tso)及其副手“属乡佐”(chou hiang-tso)之类的郡吏或县吏们的差事。三老多扮演道德角色,或按当时的说法,是“教化”性的——他会向郡县举荐孝子贤孙、贞妇烈女和乐善好施之人。至于警察,不过是一种田间护卫,手下还有一些警员,来回巡逻,抓捕盗贼,移送县衙。但道路治安并不归他管,而是由“亭长”和“亭侯”(t’ing-heou)负责。除了指导马厩、工具库和馆驿(旅客需要下榻并换马)之外,这些官员各自负责十里一段的道路,中途五里之处还设有次级站点“邮”(yeou),督邮也归他们管;他们必须在路上巡逻,以确保路人自由通行。最常见的情况是一些下层人士,如游徼和有秩,偶尔有一些前低级官员或职业军人,在亭长、亭侯们的授权下从事这项工作。相反,三老通常是年长的乡绅,还有“里魁”(li-k’ouei)也是——对于百户之里而言,后者的职责相当于三老之于乡。他们的助手是“什主”(che-tchou)和“伍主”(wou-tchou),即十户或五户人家的头目 [5] 。
监察官员 。郡守非常独立,也因路途遥远,交通不便而与外界隔绝,加之能指挥军队,使其拥有相当大的权力;以至于自秦朝起,必须对其进行监督。始皇帝不时派出一些“监御史”(kien yu-che),类似于我们的钦差(Missi Dominici ),在各郡间巡视;然而,这只是间断性的检查。公元前106年,武帝重新调整了监察工作,设立“刺史”(ts’eu-che)机构,受丞相管辖。刺史共12位 ,每人负责一定数量的郡,成为自己的“部”(pou),或用一个更通行的名称“州”(Préfectures,tcheou)。他们每年八月前往,核查账目、司法和行政,回到京城之后于新年那一天呈交报告。这些州并非郡的上一级,而只是为了监督所做的区划,无权直接对太守下令。此外,刺史们只是600石俸禄的小官,而太守则是高官,俸禄达2000石,与“九卿”相当。只是到了东汉晚期黄巾军作乱时,京城和地方间交通日益不畅,“刺史”的官职授予一些兼管临近郡的郡守;于是“州”逐渐变成了名副其实的“省”,“刺史”成了真正的省级行政长官。
[1] 《金石萃编》( Kin-che ts’ouei-pien ),13,1a;《鲁相史晨奏祀孔子庙碑》( inscription de Che Tch’en,conseiller de Lou,sur le sacri fi ce à Confucius ,公元169年);《斯坦因在新疆沙漠中发现的中国档案》( Les documents chinois…du Turkestan oriental ),沙畹,牛津(Oxford),1913年,第492、520、543、627号。
[2] 《前汉书》,19A,3a—b;《后汉书》,34,5b—6a;《西汉会要》( Si-Han houei-yao ),21,4b—5b。
[3] 《汉旧仪》( Han kieou-yi ),A,13b—14a。
[4] 王国维(WANG Kouo-wei)在《观堂集林》( Kouan-t’ang tsi-lin )第12页的《秦郡考》( Ts’in-kiun k’ao )一文的注释里说,若统计《史记》中出现的“郡”,可以发现在秦始皇统治时有48个郡,扣除关中已有的6个郡和吴、越已有的6个郡,可知秦始皇设立了36个郡。
[5] 《后汉书》,38,3b;《汉旧仪》,B,7a;《汉官仪》( Han kouan-yi ),A,37a—b。