中国官僚政治研究最新章节_王亚南著

三

在欧洲，专制政体——官僚政治出现较早的国家是英法，而出现较迟的国家则是德俄。

直至法国发生划时期大革命的1789年，日耳曼的两个民族国家，始在国际政治上起着重大作用。当时属于哈布斯堡王朝的，除奥大利而外，还有匈牙利和斯拉夫国家；而属于霍亨佐伦王朝的，在普鲁士王国中部有包括柏林在内的勃兰登堡侯国，在西部有萨克森的一部分和威士特发利亚的一部分，在东部有西里西亚、东普鲁士及“西普鲁士”，在北部有帕麦拉尼亚的一部分。就把属于哈布斯堡王朝的奥国抛开不讲，德国内部统一联合事业的迟滞是不难想见的。

可是领土范围的狭小，并不曾限制德国君主们采行专制政体的雄心。在同世纪的上半期，被誉称为现代德国最初建立者斐特烈大帝（Friedrich der Grosse）父子，就已经在从多方面进行那种统一联合的事业。如其说斐特烈大帝的业绩偏重在武功方面，而对于文治、对于官制，就是由他的父亲斐特烈·威廉一世（Friedrich Wilhelm Ⅰ）开始创建的。行政的集中管理，由中央到地方的行政机构的建立，官吏服务条件（如为避免因缘舞弊，不许在本市、本省做官等等）的确立，特别是公私财政的明确划分，差不多成为此后将近一个世纪中德国行政上的规范。

德国的专制君主，虽不像英国国王那样，说“国王出自上帝”，也不像法国国王那样说，“朕即国家”，而只是较谦抑的说：“皇帝不是专制的主人，但只是国家的第一个臣仆。”（斐特烈大帝语）然而，语言的表现，并不能改变事物的本质。落后而被四周强邻所宰割胁制的德国，为了对付外侮，终不能不在国内各邦领间、在社会阶级间采行较妥协的姿态；而资产阶级力量之不易培成，更促使那种妥协受着一种绝对主义的领导。因此，直至19世纪中叶以后，德国还是被支配“在专制主义的、官僚主义的、封建主义的混合行政之下” 。

至若在这种政体下，照一个自诩非常爱国的德国学者桑巴特（Sombart）所说：“官吏不正当的行为，表现为一种普遍的现象。这现象在它的普遍之中，只须由几个特例，特别是普鲁士的就可以证实。无论如何，这是早前一切时代的常规……斐特烈三世（Friedrich Ⅲ）治下的政府人员，为一种无赖汉，殊令人讨厌。他们像一群饥饿的猎犬，总是利用每种机会作蝇营狗苟的勾当。” 就是在德国人夸称为圣洁、严格训练的普鲁士军队中，军需亦公认为是发财致富的肥缺。

本来，在19世纪70年代前后，德国在俾斯马克（Bismark）主政当中，已因几次对外战争的意外收获和资本主义经济的突跃成长，采行了一些立宪的步骤。但历史学家把德国那种政府，看作是“稍加掩饰的专制政体”。尽管宪法把德国境内二十五个邦合成一个联邦，有点像北美合众国一样，各邦都有相当权力。但是帝国政府控制工业团体、铁路、法典、社会福利和外交事务。皇帝可以统制普鲁士在联邦会议（Bundsrat）里的票数。他利用这个方法可以统制宪法的修正，可以召集和解散国会，可以任命、罢免内阁总理。下议院（Reichstag）的立法权是有限的，法律的通过可以不经过它的同意。惟其如此，前述专制主义、封建主义、官僚主义的混合行政体制，只是在韦玛宪法所由实现的社会民主党政权之下才被暂时铲除过，但为时不久，第三帝国的英雄们，又在各种矫造与增饰之下，变相的复活了德国的政治传统，那是我们要在下面补说到的。

俄国直到彼得大帝（Peter the Great，1682—1725）同卡萨林（Catherine the Great，1762—1796）才把专制统治奠立起来。全国带有原始性的自治政府都分别予以铲除，而任用与皇帝有亲近关系的人管理全国的行政。俄皇在名义上虽掌握全国立法、行政的大权，但他的全部工作，除游戏、狩猎以外，无非是签名与接见宾客。一切对内的重要问题，皆由贵族院解决。贵族院经过各部官署，指挥全国行政；其中，内政官署同时又是贵族院的办公处，而各官署的秘书，则是各种重要事务的报告人与执行者。其在地方，有两个执行系统，一为行政，一为财政。地方督军指挥各地驻军，监督地方政权及法庭警察。地方行政的秘书官则专理赋税收入。督军直隶于贵族院，秘书官则由各官署委派。为了监察各地方官吏，更为钦差大臣一类监察官的设置。

这看是层次分明的官制，实行起来，照俄国自己描述的，却是下面这样：

无论如何小的官吏，甚至一个管理沙皇的鞋子的官吏，可以为了自己利益任意破坏政府的命令。

官僚主义在本质上就是忽视现实，专讲形式。在政府下级机关可以解决的问题，而又不需要详细规定的事，却要提交上级机关以延长时日。很小的一个问题，故意咬文嚼字终久得不到最后解决。机关虽多，办事迟缓……视人民如牛马，因而发生强夺、利诱、贿赂、藐视国法、狡猾、欺诈的现象。

监察机关用各种方法掩饰行政官的污点，他们有时也更换行政人员，但那是为了在人民心目中造成一种印象，以为政府也是反对官僚主义的，其实，那是政府惧怕人民骚动，故以监督官的名义来监督人民……不论监察机关的形式如何……在中央政府有“秘密官署”，在各地方也必有很多秘密组织。

帝俄官僚政治的上述弊病，显然是直延到十月大革命才根本铲除了的。俄国式的专制政体——官僚政治，对于英法两国固不必说，就是对于德国，亦表示了莫大的差异性。德国在几次对外战争胜利后，封建的军国主义虽受到鼓舞，资产阶级势力亦因以昂扬，所以德国的专制政体到了19世纪后期，就必须以不彻底的立宪来予以遮掩。俄国每经对外战争失败以后，就藉改革内政，特别是解放农奴来平抑全国人民对于它那种腐败、暴虐统治的责难与怨愤。但农村传统生产关系没有根本改变，国民经济或民族资产阶级势力无法抬起头来，它所施行的立宪步骤，就比之德国还要不彻底得多。等到外国资本进来了，新型的金融寡头支配因素，使参组在尚待蛹脱的传统社会生产关系或政治支配形态中。也许就因此故，我们一见到前述帝俄后期的官僚政治及其弊害，就仿佛格外感到是“吾家故事”。所以，尽管不少的历史家，从俄国是一个西方国家兼东方国家来解释它的专制政体——官僚政治的特异性，而我却宁愿就社会史的立场来说明它。