中国的精准扶贫是自2013年以来提出的新的乡村反贫困战略。相对于以往的扶贫开发,精准扶贫旨在全面消除乡村绝对贫困,实现乡村贫困人口全部脱贫的目标。
精准扶贫的特点在于扶贫措施和行动的精准。为更加有效地推进乡村脱贫,乡村反贫困采取“六个精准,五个一批”策略。“六个精准”是指扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“五个一批”是指发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。
从精准扶贫的实施经验来看,乡村反贫困的精准性在具体实践中得以落实。在确定扶持对象的精准性方面,精准扶贫从宏观层面划定了农村绝对贫困线标准,即家庭年人均收入低于2300元的农户,就属于建档立卡贫困户。绝对贫困线的划定为瞄准扶持对象提供了政策和操作基础,也能较为准确、客观地反映乡村贫困问题的实际状况。尽管贫困线以家庭经济收入水平为标准,但这一收入水平也能集中体现乡村贫困问题的诸多特征。乡村贫困问题不等同于低收入,但贫困一定能在经济收入上反映出来,或在较大程度上受经济收入的影响。
建档立卡可以说是精准扶贫实施过程中创建起的具有中国特色的扶贫瞄准机制。建档立卡为扶贫脱贫行动提供了准确的、完整的、系统的、公开的贫困问题信息,参与扶贫的主体可以从建档立卡贫困户信息系统中了解到扶持对象的基本情况,包括家庭情况、贫困状况、主要致贫原因、主要收入来源等。建档立卡贫困户信息系统不仅大大提高了扶持对象确立的准确性,也为扶贫脱贫效果评估的准确性奠定了物质基础。在信息系统中,既准确记录了扶持对象的贫困状况,也可动态反映贫困户的扶贫脱贫过程及基本情况。根据这些扶贫脱贫基本信息,即可准确地评估和把握扶贫脱贫成效。
精准扶贫在扶持对象精准把握方面,可以说形成了较为成功的经验,建档立卡为扶贫脱贫实践提供了具有可操作性的信息基础。在具体的扶贫脱贫经验中,对于如何划定贫困户或扶持对象,国家的贫困线虽提供了一个基本标准,但在实际操作过程中,则需要考量多方面的因素,综合各方面的情况来确定。因此,对划定扶持对象的精准性也需要加以综合理解,而不宜片面地、教条地理解为所有的建档立卡贫困户的家庭年人均收入绝对低于2300元,因为家庭年收入本身就具有变动性、不确定性,衡量或测量农村贫困户收入水平通常是综合其实际经济生活状况来进行估算的,而且一般是由村基层组织在综合评定和经过公示基础上向上申报的。大多数建档立卡贫困户属于当地群众认同的“相对困难家庭”,在这个意义上,建档立卡所确立的扶持对象整体上能够让乡村的贫困问题得到准确把握,也能将需要帮扶的家庭准确地纳入扶持对象之中。
扶持对象的精准把握为精准地实施扶贫脱贫行动奠定了基础,尤其是为扶贫脱贫项目的精准安排提供了明确的目标。在精准扶贫实践中,不仅仅要帮扶那些建档立卡的绝对贫困户或特殊困难户,而且要解决区域性整体贫困问题,如贫困县、贫困村脱贫摘帽问题。在明确扶持对象之后,对扶持对象的实际状况以及致贫因素也可加以精准分析和把握,基于精准的贫困信息,扶贫主体也就可以精准地安排扶贫脱贫项目。
项目的精准安排主要体现在三个方面:一是精准地安排项目来源;二是精准地安排项目规模;三是精准地安排项目内容。
项目扶贫是扶贫开发的主要途径和方式,通过向贫困地区和贫困人群实施相应的扶贫脱贫项目,可以有效地帮助扶持对象解决贫困问题,实现脱贫。在扶贫开发阶段,较多的扶贫脱贫项目属于由扶贫机构确立并施行的“大水漫灌式”项目,而不是精准安排的扶贫脱贫项目,因而扶贫脱贫效果并不理想。精准安排扶贫脱贫项目,是在掌握具体扶持对象的实际情况之后,根据具体扶贫脱贫需要,具体地安排项目来源或责任单位。譬如,针对某一贫困县,负责扶贫脱贫工作的协调领导机构可根据该贫困县的贫困问题特征和实际需要,安排对口支援的扶贫单位,并统筹协调安排相应的扶贫脱贫项目。项目来源的精准安排,既明确了扶贫脱贫项目的责任单位,实际上也使具体的扶贫脱贫措施得以落实,由确定的对口扶贫单位负责实施的项目在实践中更为可靠、更加切实可行。
项目安排精准还包括项目规模的精准。要达到精准脱贫效果,扶贫脱贫项目的规模必须足够大,项目扶持的力度才能满足扶贫脱贫的要求。“撒胡椒面式”地安排扶贫脱贫项目和扶贫脱贫资金,只强调扶贫帮困的形式,而对于是否真正帮助贫困人群实现脱贫的问题,则难以顾及。在精准扶贫过程中,精准地安排项目就会根据扶持对象的贫困程度和需求范围,准确地安排扶贫脱贫项目的规模。一方面,可以合理地安排有效扶贫脱贫资源,确保扶贫脱贫资源的使用效率;另一方面,精准地安排扶贫脱贫项目的规模,有利于避免过度扶贫导致的福利依赖,保证扶贫脱贫的社会公正性。
精准地安排扶贫脱贫项目内容是项目安排精准的重要方面。项目内容是指每个扶贫脱贫项目中的具体帮扶措施和手段,也就是给扶持对象提供的具体帮助内容,以及扶持贫困对象实现脱贫的具体措施。尽管贫困问题具有一些共性特征,但不同地区、不同贫困户的致贫因素是有差异的,实现脱贫的关键措施也会不同。因此,扶贫脱贫项目要达到精准脱贫,也需要因地制宜、因户制宜,采取有针对性的帮扶措施,可以更加有效地帮助贫困人群实现脱贫。
在资金使用精准方面,精准扶贫在精准识别基础之上,通过实施精准帮扶和精准管理,提高扶贫资金的精准识别与精准使用率。扶贫资金主要有中央财政专项扶贫资金、地方财政专项扶贫资金、国家和地方以工代赈资金、各种捐款、国际扶贫开发资金等。实施精准帮扶,可将扶贫资金精准地用于具体扶贫脱贫措施之上,精准地用在扶持对象身上,是保证资金使用精准的有效方式。为提高资金使用的精准性,还需要推行精准管理,通过对项目实施、资金使用去向和用途的监督与管理,保证资金使用能实现扶贫脱贫目标。
资金使用精准还体现在贫困地区和贫困户在获得扶贫资金支持方面,已有较为明确的、具体的渠道和途径。通过较为确定的、正式的程序,扶持对象获得资金不仅得到保障,而且效率大大提高。因为按照正规的、合理的扶贫资金支配、拨付、使用和监管程序来管理,实际上为扶贫资金与扶持对象之间建立起有效的连接方式与渠道。通过这一方式和渠道,资金在扶贫脱贫实践中的使用效率会明显提高。
措施到户精准是指帮助贫困地区和贫困户脱贫的各项措施都能够落实到位。在精准扶贫的实践中,无论扶持对象是贫困地区,还是贫困户或个人,扶贫协调组织和扶贫主体都会精心设计好扶贫脱贫行动计划,安排好具体的扶贫脱贫措施,参与扶贫脱贫的实施者会与扶持对象协同一道,将具体的扶贫脱贫措施落实到位。
精准扶贫与脱贫攻坚的重要特点就在于精准施策,因为特困地区和特殊困难户都有各自的特殊之处,要保证扶贫脱贫措施发挥更好的效果,就要做到因地制宜、因户制宜、因人制宜,采取切实可行的帮扶措施,有效帮助扶持对象顺利脱贫。因此,精准扶贫工作在落实脱贫目标方面,要抓住精准施策这一关键点,并在具体的帮扶过程中,尽可能将有效的扶贫脱贫措施付诸实施。
因村派人精准是指向重点扶持对象贫困村精准地派驻扶贫脱贫干部和工作人员。在精准扶贫实施过程中,国家集中了精锐力量投向脱贫攻坚主战场,累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部,同时还动员200万左右的乡镇干部和数百万村干部,共同参与到贫困地区和贫困村脱贫攻坚的伟大实践之中。向贫困村精准派驻扶贫干部以及工作队,一方面是精准把握扶持对象基本情况的有效途径。驻村扶贫工作人员进驻之后会在定点帮扶村开展一段时间的专门扶贫工作,在此期间可以更全面、更深入地了解贫困村的贫困问题,这对精准地实施扶贫脱贫措施会有较大的促进作用。另一方面,精准地派遣驻村扶贫工作人员,也进一步落实了扶贫的力量,为“真扶贫”奠定基础。扶贫脱贫需要有人去协调落实,也需要有人去带领贫困对象开展脱贫行动。驻村扶贫干部和工作队保障了扶贫脱贫行动的精准实施,让扶贫脱贫政策措施得以落到实处。大批的驻村扶贫干部和工作队不仅在驻村期间亲自参与具体的帮扶行动,而且负责执行和落实各项扶贫脱贫政策措施,发挥着完成扶贫脱贫政策“最后一公里”任务的功能,确保了扶贫脱贫政策能见成效、能发挥真正脱贫作用。
脱贫成效精准是精准扶贫的重要方面。精准扶贫方略有着具体、明确的目标,那就是要在2020年底实现乡村贫困人口全部摆脱绝对贫困状态,达到全面建成小康社会的目标。因此,扶贫工作必须取得确定的脱贫成效。正是通过精准扶贫的措施,乡村的脱贫攻坚取得了全面胜利,让9899万农村贫困人口得以全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列,从而历史性地解决了区域性整体贫困问题,全面消除了乡村绝对贫困。从精准扶贫的经验来看,精准扶贫行动平均每年帮助1000多万人实现脱贫,脱贫成效举世瞩目。而且在精准扶贫过程中,脱贫效果也很突出,贫困人口收入水平显著提高,全部实现“两不愁三保障”(不愁吃、不愁穿,保障义务教育、保障基本医疗、保障住房安全),饮水安全也得到保障。2000多万贫困患者得到分类救治,近2000万贫困群众享受低保和特困救助供养,2400多万困难和重度残疾人拿到了生活和护理补贴。
脱贫成效的精准既反映出精准扶贫方略及其行动的基本策略,也体现出精准扶贫政策所取得的重要成就。在实现脱贫成效精准方面,精准扶贫行动主要依托目标机制和评估机制两种运行机制来保障。目标机制是指在精准识别的基础上,进一步明确具体的脱贫目标,确定扶贫措施需要达到什么样的脱贫效果,亦即根据扶贫对象的贫困现状,对让多少贫困区域、贫困人口摆脱绝对贫困状态作出明确的计划。随着脱贫目标的确定,扶贫行动可以更具目的性,脱贫效率也会得到相应提高。为确认扶贫行动是否为“真扶贫,扶真贫”,就需要对扶贫行动的实际效果加以评估。通过有效的评估,一方面可以较为准确地把握各项扶贫政策、各种扶贫行动实际达到的效果,也就是扶贫让贫困人口实现脱贫的具体情况;另一方面,成效评估对精准扶贫实施过程也能起到监督、激励和反馈的作用。
在2020年底,中国乡村实现了绝对贫困人口全部脱贫的战略目标,这是中国反贫困实践所创造的奇迹,也是人类减贫史上的奇迹。这一奇迹的创造离不开精准扶贫,乡村全面脱贫是精准扶贫成效的集中体现。
随着乡村的全面脱贫,绝对贫困问题得以解决。一方面,这意味着乡村反贫困已完成了一个重要历史性任务,即让乡村贫困人口全部摆脱绝对贫困状态,乡村反贫困告一段落;另一方面,这也意味着乡村反贫困将进行历史转向,从乡村脱贫向乡村振兴转换。
全面脱贫之后,乡村贫困问题虽得以有效解决,扶贫脱贫政策措施及相关工作是否也可以全面终结呢?这是在乡村全面脱贫后需要调节同时又需要慎重对待的战略转换问题。乡村全面脱贫的成就是客观的现实,而达到这一现实状况则是经历了复杂又艰巨的过程。让现行标准下乡村贫困人口全部脱贫,精准扶贫的各项政策措施和参与精准扶贫实践的广大干部群众在其过程中发挥着不可或缺的关键作用。因此,全面脱贫之后必须构建起科学合理的扶贫脱贫措施调节与退出机制,而不宜“脱贫即退出”。脱贫攻坚的成果需要一段时间的巩固,需要相应扶贫脱贫措施保持一定延续性,以使脱贫户能得到持续的社会支持,避免扶持措施退出后导致返贫现象的发生。
随着乡村脱贫攻坚取得全面胜利,贫困人口全部脱贫,既需要过渡性战略来巩固脱贫成果,预防返贫风险,还需要通过新的发展战略,推动乡村进一步的发展。乡村振兴战略也就是全面脱贫之后的乡村发展战略,在乡村贫困问题得以解决的基础上,还需要朝着现代化方向进一步迈进,推动乡村的高质量发展。
在现代化的大背景下,乡村发展不能停留在脱贫的层次之上,而是需要不断推进乡村现代化建设与发展。乡村如果在现代化征程中停步不前,就将无法避免发展不均衡问题,由此会加剧相对贫困问题发生的风险,给乡村反贫困带来新的挑战。
乡村振兴战略既需要与巩固脱贫攻坚成果有效衔接,又需要与新型城镇化战略有机衔接。在城镇化不断加速的过程中,乡村发展不可能“独善其身”,城乡之间只有保持统筹协调的关系,才有利于城市和乡村的可持续发展。乡村振兴战略的实施,也要在城乡一体化的大框架下协调推进。一方面,城镇化的发展不能成为乡村衰退和消亡的直接推手,而要成为助力乡村现代化发展的重要力量;另一方面,乡村振兴并不是与城镇化相对立,而是与城镇化协调一致的发展过程,这一过程也就是城乡一体化、现代化的发展过程。乡村振兴既是社会协调发展的重要体现,也为社会可持续发展保留着一个弹性空间。