三、乡村扶贫脱贫实践和方法

新中国成立后，党和政府面临的一个突出社会问题就是贫困问题。不仅贫困人口在城市大量存在，乡村的贫困问题更为普遍。为有效应对大量存在的乡村贫困问题，国家实施的反贫困政策便是由政府集中、统一地向贫困家庭提供救济，也就是政府救济式扶贫。

在应对农村贫困问题上，政府救济的扶贫帮困方式一直发挥着重要作用，这一扶贫政策和方法为农村特困户和个人发挥兜底保障的功能。例如，在农村一直延续的“五保”制度，对那些无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人或虽有法定赡养、抚养、扶养义务人但无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾和未满16周岁的村民，实行“保吃、保穿、保医、保住、保葬（保教）”的救济措施。2006年，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，使农村“五保”这一政府救济制度得以法制化。

政府救济式乡村扶贫实践主要是基于国家社会救助与社会保障政策，由政府主导并实施的扶贫。在这种扶贫实践中，扶贫的主体是政府，也就是政府各级民政部门，协调财政部门，为乡村贫困对象提供基本生活保障。政府救济的对象是特殊困难人群，这一人群通常缺乏满足基本生活需要的能力，对救济和扶持有较强的依赖性。由政府主导的救济式扶贫具有兜底性、保障性和可持续性等优势，能够在社会中为特别困难人群提供兜底性的救助和扶持，也为脆弱人群提供了一条可靠的安全保障线，而且这种救济和保障受到法律和制度的保护与维续，加之政府财政的支持，因而能够持续地推进。政府救济式扶贫也有一定的局限性，主要体现在扶贫帮困的范围受贫困标准的刚性约束，使得政府救济的贫困对象规模及范围相对较小，多是那些处于特殊困难状态之中的个人。那些不符合政策设定的救济标准的贫困家庭和个人，往往难以被纳入政府救济之列。这样，政府救济式扶贫实际上只能帮扶贫困人群的一部分，而对特困个人之外其他形态的贫困问题则鞭长莫及。

农村实行家庭联产承包责任制改革后，贫困问题或者说农民的温饱问题在很大程度上得以缓解，越来越多的农村地区和贫困人口通过自主经营及农业生产效率的提高，解决了温饱问题。但是，农村贫困人口的基数大，1978年农村贫困人口为2.5亿，到1985年贫困人口减少到1.25亿，减贫效果非常显著，但减贫任务依然艰巨。为进一步推进农村反贫困工作，1986年成立了国务院贫困地区经济开发领导小组。这一机构的成立，标志着中国反贫困领域开始推进改革，即改变政府救济式扶贫为主的扶贫模式，推进以扶贫开发为重点的扶贫模式。1993年，该机构更名为国务院扶贫开发领导小组。国务院扶贫开发领导小组下设办公室（简称“扶贫办”），具体承担日常工作。由此，各级政府也设立了“扶贫办”，其职能就是领导、组织和协调各地的扶贫开发工作，亦即乡村反贫困工作。

从救济式扶贫到扶贫开发，反映了中国乡村反贫困的重大变化。国家及各级政府扶贫办的设立，意味着在反贫困过程中，政府仍是主导和主体力量。政府不仅是推动反贫困具体工作的力量，而且是扶贫开发的资源提供者。

与救济式扶贫不同，扶贫开发或开发式扶贫的一个突出特征就是更加注重经济开发，也就是加大对贫困地区的经济开发力度，通过提高开发水平来促进扶贫脱贫。开发式扶贫主要是基于中国乡村贫困的基本情况而设计并推行的，因为处于贫困状态中的农村人口大多生活在经济发展较为落后的地区，在这些贫困地区，发展条件相对不利，因而需要通过扶持才能促进开发。

如果说救济式扶贫有效地解决了个体特别贫困的问题，那么，开发式扶贫则对区域性贫困问题的缓解起到了重要的作用。随着扶贫开发的推进和实施，老区、山区和连片贫困地区等的经济发展获得了国家及区域外的大力扶持，总体发展水平得以明显提高，越来越多的群众从经济社会发展中得到更多机会，贫困人口的规模在逐年缩小，因而对扶贫脱贫起到良好效果。扶贫开发的意义在于，不仅着眼于解决农村贫困问题，也不仅局限于对农村贫困户和个人的帮扶，而且着力于解决区域发展不均衡问题，通过加强贫困地区的经济开发和社会发展，促进区域间发展的均衡，从根本上解决贫困地区的贫困问题。

在扶贫开发过程中，为解决连片贫困或深度贫困地区的贫困问题，一些地方采取了整村推进的模式，以提高扶贫脱贫效率。

所谓整村推进，是指扶贫开发项目的一种推进和实施方式。在扶贫开发的大背景下，针对连片贫困地区的反贫困实践主要是以扶贫开发项目的形式推进的，其中有些扶贫开发项目以贫困村为对象，通过对整个贫困村的帮扶和支持，促进贫困村的发展，以缓解和解决贫困村的贫困问题。

从扶贫开发的具体实践来看，整村推进方式在云南省的扶贫开发中运用较为广泛。例如，云南省的怒江傈僳族自治州深度贫困地区，就有较多的贫困村因地处偏僻山区、发展条件恶劣而给扶贫开发工作带来较大挑战。要让扶贫开发实践在这些特困地区见效，一般性扶贫开发项目通常会受到项目制的诸多方面制约，从而出现形式化问题，扶贫帮困效果不够显著，深度贫困地区的经济社会发展的滞后性依然明显。整村推进的扶贫开发模式使项目的对象和目标更加明确，发展规划和行动方案更加具体且有针对性，亦即针对帮扶村庄的具体情况和实际问题，制定出具体扶贫开发方案。

整村推进的扶贫开发方式可以说是一种实践创新，是基层扶贫工作者在长期扶贫实践中根据实际需要而探索出的一条扶贫脱贫之路，也是一种新的农村扶贫方法。这一新的扶贫方法所显现出的优势主要包括两个方面：一方面有利于调动扶贫对象参与反贫困的积极性和主动性。在整村推进过程中，贫困村作为明确的帮扶对象，通过扶贫开发项目的执行和实施，脱贫与发展意识逐渐增强，脱贫的积极性和主动性也随之提高；另一方面，整村推进也有利于提高扶贫开发的效率。随着扶贫开发对象落实到具体的贫困村，就能够根据不同贫困村的实际情况与具体问题，有计划、有针对性地推进扶贫开发措施，使得扶贫开发措施和行动更加科学合理，能够达到更有效的扶贫脱贫效果。

脱贫攻坚是在新时代推进的乡村反贫困战略。这一战略的制定，首先从整体上确立了一个阶段的减贫或反贫困的具体目标，也就是在2020年底实现贫困线下的农村绝对贫困人口全部脱贫，达成全面建成小康社会的目标。明确的战略目标既为扶贫脱贫实践作出了宏观性的、整体性的规划和部署，同时也为具体扶贫行动提供了重要动力。因为战略目标代表着国家的意志，具有自上而下的政治引领和政策引导的功能，对地方及基层的扶贫行动有着推动与督导的作用。围绕战略目标，地方各级都需要作出积极的行动响应，由此形成举国动员的局面与全面参与扶贫脱贫的社会合力。

在脱贫攻坚战略实施过程中，国家通过整合、协调和动员各方面资源与力量，运用精准扶贫的策略和方法，对贫困地区、贫困县、贫困村以及建档立卡贫困户采取精准帮扶、精准脱贫的措施，向贫困地区派遣扶贫脱贫工作队和驻村扶贫干部，落实有针对性的、有效的帮扶政策，并调动基层群众的积极性和主动性，为实现脱贫共同奋斗。

乡村深度贫困和特困人群多处于自然条件及生存环境较为恶劣的地方，属于“一方水土养不起一方人”的情况，这些区域内的贫困问题的根源就在于居住生活地的脆弱性。正因为他们居住生活在这种特殊和困难的环境之中，使得他们的生产生活处于脆弱的状态。自然条件与生存环境的不利影响主要包括：村落散布于偏僻山区，交通极不便利，使得农民与外界的交流机会大大降低，从村落外部世界获得资源和支持受到严重限制。生存区域的土地资源较为有限，而产业则以小农为主，有限耕地制约着农户的生产和收入增长。特困地区环境脆弱性还体现在灾害风险较高，生活在那些偏僻地区的农民，相对来说更容易受到自然灾害的影响，如旱涝灾害以及地质灾害等。

为了更加有效地帮助那些生活在恶劣自然环境之中的贫困人口脱贫，提高扶贫脱贫效率，保证如期实现全部脱贫目标，在扶贫脱贫或反贫困实践中，特别是在脱贫攻坚阶段，对深度贫困地区和特困的贫困村，政府采取统筹规划和动员组织，较为广泛地实施了易地扶贫搬迁的政策措施。

在扶贫脱贫实践中，易地扶贫搬迁的基本理念就是“拔穷根”，也就是说，那些连片贫困地区和特困村庄发生贫困的根源就在于生活地的恶劣条件，采取强制性移民搬迁的手段，让贫困人口搬迁到新的环境之中，即可彻底地消除贫困根源，也能彻底解决贫困户的贫困问题。易地扶贫搬迁的方法犹如给贫困地区的“贫困病”动一个大的“切除手术”，使贫困人口发生根本性改变。从具体经验来看，易地扶贫搬迁首先要经过政府充分地论证和规划，为搬迁的贫困村和贫困户选择更好的安置地点，并为搬迁居民提供搬迁补偿和安置服务。易地扶贫安置社区较多地建设在交通更加便利的集镇或城镇附近，移民安置社区建设会得到政府、企业和社会多方面的支持。搬迁至新社区的贫困户，不仅居住环境得到改善，而且生计方式发生根本转变，生活条件得到显著改善，从而顺利实现脱贫。

对口帮扶也是乡村扶贫的方法之一。对口帮扶的扶贫方法调动起社会力量参与到扶贫实践之中，参与扶贫的单位和个人在确定帮扶对象之后，会根据贫困地区、贫困县、贫困村以及贫困户的具体情况，采取有针对性的帮扶措施，更加有效地解决帮扶对象的实际问题，以提高脱贫的效率。

对口帮扶方法包括区域之间的结对帮扶，东部地区经济相对发达的一些县市要与西部地区的贫困县市结对，并确定对口支援与帮扶关系。区域间对口支持和扶贫的具体措施，通常是通过两地政府间的协调来有计划、有组织地推进。区域对口帮扶既有区域间财政资金的支持，也有物资资源、人才以及区域间协作机制的支持。

除区域对口帮扶外，国家机关和大中型企事业单位等也有一定的扶贫任务，单位扶贫一般采取对口帮扶的方式，在选择并确立中西部贫困地区的帮扶对象之后，会向帮扶对象派驻负责对口帮扶工作的挂职扶贫干部。不同单位根据各自的特点和优势，向贫困对象提供相应的支持和扶贫资源，以帮助贫困对象实现脱贫。

在中西部地区，对口帮扶还采取城乡之间的结对帮扶，一些城市家庭或个人还可与贫困户建立起结对帮扶关系，特别是党员干部会积极参与结对帮扶工作，为贫困户的脱贫提供帮助和支持。个体间的结对帮扶不仅促进了扶贫脱贫，而且对促进社会团结起到积极作用。从事帮扶的家庭和个人与接受帮扶的贫困户之间，在彼此互动与交往过程中，会建立起深厚的情谊，对和谐社会建设发挥着重要作用。

乡村贫困的一个突出特点就是产业结构单一，且产业发展较为落后。在贫穷的乡村地区，产业结构依赖于农业，而农业的发展水平较为低下。要让乡村贫困地区实现脱贫目标，产业扶贫常常能起到较好的效果。通过对贫困地区注入产业发展的力量，助推产业结构的转变和新兴产业的发展，为乡村贫困人口创造更多的发展机会，即可改变乡村贫困地区的贫穷落后面貌。

在具体扶贫脱贫实践中，产业扶贫一般采取政府引导、市场介入的方式。政府通过相应扶贫政策措施，引导和鼓励市场主体或企业加大在贫困地区的投资力度，加快贫困地区产业发展。与此同时，政府也利用企业的市场优势，帮助农户推广农产品销售，为提升贫困地区的经济效益提供服务。产业扶贫的重点是加大对乡村贫困地区的投资，根据贫困地区的特点，发挥贫困地区的资源优势，促进产业结构的调整与升级，大力发展新兴产业和现代农业，提高经济效益，解决农民增收难问题。在西部特困地区，一些村庄建起了扶贫车间，这是产业扶贫的模式之一。扶贫车间给乡村增添了新产业，也为农民的非农业就业和增收提供了新途径。农业提质升级也是产业扶贫的一种模式。通过“资本下乡”的渠道，现代农业企业增加对贫困地区的投资，发展现代农业和高效农业，在推动农业高质量发展的同时，为农民增加收入创造了新机会。

教育扶贫也是乡村扶贫的方法之一。教育扶贫可以从两个方面有效解决贫困问题：一是针对教育致贫问题，教育扶贫可缓解贫困户的教育负担，避免一些乡村家庭因学致贫。从乡村贫困的实际情况来看，一些贫困户是因为要为子女承担较高的学费和生活费而产生经济压力和负担，并由此导致贫困的。教育扶贫采取对贫困户子女教育的“双免一补”政策，通过向农村义务教育阶段的贫困家庭学生免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助一定生活费，从而大大减轻贫困户的教育负担。二是教育扶贫可阻断贫困的代际传递机制。教育扶贫注重提高贫困户子女的受教育水平，增加家庭的人力资本，通过教育途径改变贫困家庭子女的命运，从而阻断贫困的代际再生产。

从教育扶贫的实际情况来看，农村贫困地区的教育条件得以明显改善，教育资源的配置和质量也明显提高，这在较大程度上提高了贫困地区农村家庭子女的入学率，降低了辍学率。此外，一系列教育扶持政策的出台，对农村贫困家庭子女教育提供了有效保障，从而激励了越来越多的贫困家庭选择让子女继续接受教育，并通过教育阶梯实现阶层的上升流动。

中国乡村反贫困之所以创造了人类减贫史的奇迹，实现平均每年减贫千万以上，正是因为依靠种种反贫困的制度创新和方法创新。上述的乡村反贫困实践和方法只是其中的部分经验，在乡村扶贫脱贫过程中，其实还有很多经验和方法有待总结。 9tpgnU2Ip2ytjLL5NrT6dMersJdCDUwyRgx0BaJliGmkmj89URU102nEa2K+nLmt