二、贫困地区脆弱性的降低

脆弱性是指物质和社会系统在遇到外部力量击打、压迫、扰动或环境变动的情况下，容易发生系统的破碎、毁坏、瓦解、分裂或崩溃等现象。贫困特别是连片贫困现象的发生，通常与一定区域的社会脆弱性有着密切关系，或者说是社会脆弱性的一种表现。

对社会脆弱性的把握，一般从两个方面着手：一方面是社会系统自身的禀赋特征；另一方面是社会系统之外的环境特征。评估和衡量社会系统自身脆弱性通常分为两个层次，一是区域或地区整体层次的脆弱性，二是家庭和个体层次的脆弱性。对脆弱性的评估方法有资本分析法，即分析区域和家庭的资本拥有情况。这里所说的资本并非指狭义的资金，而是指基础条件。在分析区域和家庭的资本拥有情况时，主要考察和分析区域和家庭的物质资本、人力资本、货币资本、文化资本和社会资本等。物质资本主要包括土地、基础设施、生产工具和财产等物质资料，代表生产资料占有和物质条件的情况。人力资本包括劳动力的规模、结构和质量，以及个人受教育水平和掌握的技能等。货币资本是指财富拥有情况，由于货币具有通用性，因而货币资本拥有量在很大程度上影响个体或集体替代性选择的余地。如同样面临水资源短缺的情况，富裕阶层比贫穷阶层有更多的应对措施，贫穷人口的脆弱性就显现出来。

文化资本主要指非物质性的、文化方面的基础。对区域而言。文化资本包括区域文化和教育发展状况及发展水平，区域文化氛围和文化环境等；个体的文化资本指个人的精神气质特征以及文化素质。个人的文化资本高则具有更积极的精神气质、更好的文化素质和更高的受教育水平，文化资本低则反映主观态度、精神面貌和能动性等方面不够积极。贫困文化论的观点认为，造成特定人群陷入贫困之中的根本原因在于贫困群体的文化不够积极向上，其文化的价值观不能有效激励人们采取积极行动，防止自身走向贫困。

在脆弱性分析范畴内，社会资本是指社会的组织状况、社会中人际关系状况，以及社会关系网络结构特征与运行效率。这些要素之所以成为社会资本，是相对于社会成员可以从社会中获得的资源和社会支持来说的。对个人而言，拥有社会资本意味着个体生存和发展能力得以提高，因为当个体遭遇困难和风险时，如单个力量薄弱难以抵御，社会支持和社会资源就可以帮助个体渡过难关。因此，社会资本越多，贫困脆弱性相应地越会降低。

社会学的社会资本理论强调，社会关系网络是社会资本的重要形式，人们通过社会中的各种关系网络来获得社会资源。在这个意义上说，社会关系网络也是社会分配资源的一种机制，从而成为社会分层和流动的重要机制，即分层与流动的社会资本机制。 社会信任是一种重要的社会关系和交往互动的方式。微观层面的社会信任包括人与人之间的关系特征，即一个人相信并可依靠所交往的对象，这是人际的相互信任。宏观层面的社会信任通常指一个社会具有可以相互信任的环境、体系和保障，即人们普遍守信用的社会。社会信任可以降低社会交往和经济交换的交易成本，因为人们相信对方时，会按照一个较为确定的预期来做出行动选择的决策，从而降低行动选择的难度。在信任度高的社会环境里，更容易形成相互支持和相互救助，因为提供帮助者和受助者都能较为确定地预期自己行动选择的回报或结果。正因为社会信任关系和环境影响社会交往行为，因而一些观点将社会信任视为重要社会资本。

关于区域、家庭和个体资本拥有与贫困脆弱性的关系，总体而言呈现为负相关。资本拥有量越少，区域、家庭、个体的贫困脆弱性越高。相反，随着区域、家庭、个体资本拥有量的增长，贫困脆弱性会降低（见图2-2）。

从图2-2看，如果区域、家庭、个体拥有的物质资本、人力资本、货币资本、文化资本和社会资本较低，那么贫困脆弱性会处于高位。当资本拥有量增长且达到P点时，贫困脆弱性会出现急剧下降，然后达到一个相对较低的水平，P点代表的是绝对贫困线水平。直线P是一条虚线，表明绝对贫困线不是绝对不变的，而是会随着经济社会发展出现变动，但相对于贫困脆弱性和贫困发生而言，该标准是一个关键拐点。

在反贫困实践和脱贫成果评估中，为了便于操作，人们通常将资本拥有量进行量化，而量化的指标往往将资本限定在货币资本和物质资本范畴之内，如国际贫困线标准运用的是支撑基本生存和生活需要物质资料的支出货币量，即最基本生活消费水平。中国脱贫攻坚中的脱贫标准为“两不愁三保障”标准，实际注重物质和货币资本的拥有量，不愁吃、不愁穿，教育、医疗和住房有保障，是让贫困人口获得必要的、基本的物质资本和货币资本，以满足这五项基本生活需要。

物质资本和货币资本获得对降低贫困脆弱性来说，虽具有关键性作用，但这并不意味着其他类型的资本与贫困脆弱性无关。对于降低贫困脆弱性，提升区域和个人的人力资本、文化资本和社会资本同样非常重要。从现实经验中我们常能看到，相邻的村庄在物质条件和发展基础较为相近的情况下，可能出现一个贫穷一个富裕的反差现象，而造成贫困和贫富差距的并非客观物质条件，而是主体性的、能动性的因素或社会文化的资本在其中发挥关键作用。在注重人力资本投资的村庄，人力资本、文化资本拥有量随之提高，对经济社会发展的积极作用会显现出来，同时也会降低贫困脆弱性。如改革开放初期，一些先富裕起来的村庄，大多有“经济能人”带头，为乡村经济发展开创新局面，带领村民走上致富道路。同样，村庄治理的好坏也能反映出社会资本的拥有情况，有良好治理的村庄，村民安居乐业，相互团结，相互支持，相互帮助，不仅有利于经济发展，而且能有效防范贫困风险。在这样的村庄，即便个别家庭可能因某种原因而陷入困境，社会支持和社会救助也能有效帮助他们走出困境。

社会系统之外的因素也会影响贫困脆弱性，因为贫困脆弱性在社会系统与外部条件或外部环境发生关联互动时会发生和显现出来。在外部环境没有发生特殊变化时，一定区域内的生产生活可以按照常规方式运行，通常能够维持正常的基本生活。而当外部环境发生变动时，则会冲击到常规的运行方式，从而导致贫困的发生。例如，在一些深度贫困地区，因灾致贫的情况较为普遍，主要原因是这些地区的自然灾害多发、频发，旱灾、洪涝地质灾害、农作物病虫害、极端天气等自然灾害，大大提高区域、家庭和个体的贫困脆弱性，增加致贫或贫困发生风险。由于社会系统外部影响贫困脆弱性的因素是客观存在的，难以改变，因而在降低贫困脆弱性方面，对这些因素的考虑，主要是参考外部条件，因地制宜制定反贫困策略和行动计划，有针对性地采取有效应对措施和预防手段，消解外部不利条件对贫困发生的影响。

从资本分析角度来看扶贫脱贫行动降低贫困脆弱性的效果，可发现在脱贫攻坚过程中，扶贫主体提供资源的类型、数量、质量和渠道，以及贫困区域和贫困人口获得资本拥有量增长的状况及特征。首先，在国家层面，脱贫攻坚的专项资金以转移支付的方式分配到连片贫困地区、建档立卡贫困户和贫困个人，这在很大程度上提升了特困地区和乡村绝对贫困人口的货币资本或资金资本，即贫困地区和贫困户及个人能够从国家获得直接的资金扶持。这种扶持是持续性的、常设的帮扶和支持，有效保障了充足资金对贫困区域和贫困人口脆弱性的消解作用。其次，在地方政府层面，脱贫成效成为“指挥棒”和“风向标”，扶贫成效考核结果决定着领导干部的工作重点和方向。2012年后，一系列扶贫考核督查办法相继出台，包括国务院扶贫办2012年印发的《扶贫开发工作考核办法（试行）》，2015年中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，2017年国务院扶贫办出台的《中央单位定点扶贫工作考核办法（试行）》、国务院扶贫开发领导小组印发的《东西部扶贫协作考核办法（试行）》等。 这一系列扶贫成效考核办法的施行，促使地方各级政府加强落实扶贫脱贫的各种政策措施，以取得显著脱贫成效。在此过程中，地方各级政府的扶贫脱贫公共品的供给，大大提高了贫困地区和贫困人口的物质资本和资金资本的拥有量，为改善贫困区域和贫困人口脆弱性问题发挥了巨大作用。

此外，市场主体和社会扶贫广泛参与脱贫攻坚，为贫困区域和贫困人口的资本增长开拓了多样化的渠道。为发挥扶贫资金投入的重要作用，习近平总书记指出：“必须坚持发挥政府投入主体和主导作用，增加金融资金对脱贫攻坚的投放，发挥资本市场支持贫困地区发展作用，吸引社会资金广泛参与脱贫攻坚，形成脱贫攻坚资金多渠道、多样化投入。” 在中央政策有效动员和指引下，金融扶贫投入，社会帮扶资金，易地扶贫搬迁专项贷款，扶贫小额贷款，证券、保险和土地政策支持资金等多种来自市场和社会的资金投入纷纷出现，且投入资金不断增长。如在2018年，深度贫困地区建设用地跨省交易筹资640亿元，99家证券公司结对帮扶263个贫困县，扶贫专属农业保险产品74个，就业扶贫建设3万多个扶贫车间，吸纳约77万贫困人口就近就业，生态扶贫选聘生态护林员50多万贫困人口兼任。 多样化、不断增长的扶贫脱贫资金的投放和输入，不仅为贫困区域和贫困人口资金资本增长产生直接作用，让扶贫对象可以直接获得资金的帮扶，与此同时，来自市场和社会的帮扶和支持也在很大程度上提升了贫困区域和贫困人口的其他资本拥有量，对降低贫困脆弱性起到显著作用。如易地扶贫搬迁不仅给特困地区贫困人口直接提供脱贫的资金、住房和生活保障方面的支持，而且彻底改变了贫困人口的生存和生活环境，也改变了社区文化环境，为易地搬迁安置贫困人口提供了新的环境、新的发展机会。

乡村贫困人口全部脱贫，实现全面建成小康社会，关键性阶段在脱贫攻坚。在此阶段，必须彻底解决贫困地区特别是特困地区的贫困脆弱性问题。为根本扭转贫困区域和贫困人口的脆弱性局面，需要根据区域实际情况和需要，精准施策、集中发力，才能达到扭转贫困脆弱性、实现脱贫的目标。贵州省石阡县的脱贫攻坚历程，反映出贫困地区有效降低贫困脆弱性、实现全面脱贫目标的策略和路径。

［案例2-1：石阡样本 ］

石阡县位于贵州省东北部，铜仁市西南部，面积2168平方公里，户籍人口41.6万人。2014年，石阡县下辖18个乡镇，其中16个民族乡镇，302个行政村，9个社区，仡佬族、侗族、苗族、土家族等12个少数民族人口占总人口74%。建档立卡贫困户27384户，108696人，贫困村173个，其中深度贫困村29个，贫困发生率24.13%（见表2-2）。

石阡县贫困脆弱性突出体现在两个方面：一是自然条件造成的贫困脆弱性，主要表现为贫困村和贫困人口分布在深山区、石山区和高寒山区，岩溶连片，生态脆弱，滑坡、泥石流等地质灾害和旱涝灾害频发，致贫和返贫风险高。二是区域经济发展滞后，2013年，石阡县生产总值为38.3亿元，农村居民人均可支配收入只有5253元。

在物质资本方面，石阡县乡村耕地资源匮乏，耕地总面积5.81万公顷，人均耕地面积仅有0.14公顷。在人力资本方面，贫困人口的受教育水平较低，小学以下占全县贫困人口的35.6%，无劳动力和弱劳动力的人数占比高达49.5%。

从致贫原因看，排在前五位的致贫因素分别是因学致贫、缺资金致贫、因病致贫、缺技术致贫、因残致贫，五种致贫因素的占比分别为28%、22%、12.8%、11.7%和8.2%。

在文化资本方面，石阡县实施文体惠民工程，促进文化事业发展。2014—2020年间，共建成农民体育健身场地61个，农家书屋302个，文化信息资源共享工程村级服务点92个，数据图书进农家9户。强化了文化遗产的挖掘、整理、保护工作，开展多层次群众文化活动。

在社会资本方面，乡村基层治理和公共服务水平得到明显提升。县、乡、村三级医疗服务体系得以建立和完善，实现贫困人口“病有所医”，且享受基本医疗保险、大病保险和医疗救助三重医疗保障，大大降低因病致贫的脆弱性。“县乡村组”四级统一联动的贫困治理体系，在动员群众、统一调度、指挥协调、上下联动和组织实施等方面起到了很好的效果，大大提升基层扶贫脱贫行动效率，为贫困地区的脱贫工作和乡村发展提供更加有力的社会资本支持。

从石阡县的脱贫案例看，贫困脆弱性在两个维度都较为显著。源自外部环境的贫困脆弱性表现为生存条件恶劣、生产资源稀缺、自然灾害频发、生态不确定性高等，这些因素导致贫困发生和返贫风险大增。源自社会系统的脆弱性则突出表现为货币资本方面的脆弱性，无论在区域层面还是个体家庭层面，拥有较低货币资本使贫困发生风险提高。在区域发展方面，因资金缺乏，影响再生产的投入，新兴产业发展受限，导致经济发展滞后，形成贫困的恶性循环。在个体家庭层面，家庭货币收入和积蓄量低下，集中体现了贫困脆弱性。例如，排在致贫原因前三位的因素中，“因学致贫”“缺资金致贫”和“因病致贫”实际上反映的都是个体家庭资金拥有量低的问题，资金积蓄少使其难以支撑现实生活的基本消费支出。

在降低贫困脆弱性方面，案例经验可概括为多样化资金投入与乡村社会建设相结合的路径模式。根据石阡县贫困脆弱性的具体特征，即货币资本短缺或资金短缺是致贫的主要原因，也是脆弱性的集中体现。为降低这种脆弱性，实现脱贫目标，需要通过政府投入主导，广泛吸纳市场主体和社会资金的投入，形成多渠道、多样化的扶贫脱贫资金输入，彻底扭转资金短缺的脆弱性。

加强乡村社会建设，是增强贫困地区乡村内生发展能力的必要途径。随着乡村内生发展水平的提升，自然而然地使社会系统的贫困脆弱性得以降低。乡村社会建设内容包括：健全完善乡村基层社会治理，提升基层治理体系和治理能力的现代化水平；推动乡村文化建设，促进乡村文化事业的发展；改善乡村基础设施建设，巩固乡村经济产业发展的基础。

就案例县的脱贫成效而言，多样化的帮扶资金投入和系统的乡村建设措施，根本转变了贫困乡村的脆弱性局面，尤其使贫困人口的货币资本拥有量得以很大幅度的增长。贫困人口的收入水平从2015年的2901元增长到2020年9886元，5年时间增加了2.4倍，这在很大程度上反映出扶贫脱贫措施对降低贫困脆弱性发挥了关键作用，也表明脱贫攻坚的成效显著。当然，也需注意到贫困地区乡村在脱贫和贫困脆弱性降低后所面临的新问题，与2020年全国农村居民人均可支配收入的平均水平17131元相比，脱贫地区的收入水平和发展状况还存在较大差距，因而脱贫后的均衡和充分发展问题将会成为新时代乡村建设和发展的重大议题。 yKxG9H6dRIYRFaBO320OkV7gY+AZJxWaQZ+TjDTqB5FVhjX6A7gs7UcuJ8RcB4SZ