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自农村改革以来，中国农业生产经营体系维持着以农户小规模家庭经营为主的格局，基于家庭联产承包责任制的家庭经营依然在农业生产经营中占主导，且具有基础性地位，其他新型的农业生产经营方式发展相对缓慢，这就意味着相对于城镇化、市场化的快速发展而言，我国新型农业生产经营体系的成长较为滞后。那么，究竟是什么因素制约着我国农业生产经营体系的现代化发展呢？是制度因素起决定性作用，还是由农业生产要素的禀赋决定的呢？对此问题的关注和认识，有助于我们找到新型农业生产经营体系发展滞后的原因所在，进而更有效地推动农业生产经营体制的变革和新型农业生产经营体系的构建。
党的二十大报告指出，要全面推进乡村振兴，优先发展农业农村现代化，推进农业强国建设。这一宏观战略安排无疑把农业现代化和农业发展的重要性提升到更高的地位。实现农业强国的战略目标，对新型农业生产经营体系提出了更高要求，如果在农村土地制度、经营制度以及农业生产经营体系等重要方面缺少制度创新，农业将难以得到强劲发展。
新型农业生产经营体系是相对于现行农业基本生产经营体制而言的。现行的农业生产经营体制是在20世纪70年代末自农村改革后逐步确立起来的，以家庭为单位的农业生产经营是主体，允许多种形式的农业经营发展。随着农业农村改革的不断深化，农村集体土地承包经营制度也经历局部的调整和变革，农户承包耕地的流转现象逐渐增多，新型农业生产经营主体随之增多。新型农业生产经营体系的建立和不断完善，可以说是一种制度变迁的过程。一般情况下，制度变迁是一个渐进的过程，在此过程中，新制度与旧制度之间需要经过迂回曲折和复杂多样的博弈，而每一个博弈的均衡点实际就成为一个小小的制度变革。正是依靠一个个制度变革的累积，新型的制度体系才逐步成形和变得显著起来。
回顾历史，以家庭联产承包责任制为中心的农村改革释放出了巨大的制度变迁能量，大大提高了广大农民的生产积极性、自主性和创造性，从而不仅迅速提升了农业生产经营效率，而且驱动农村经济快速发展，农民收入和生活水平得以显著提高。在这个意义上，改革开放后农村基本经营制度是有效的。既然是有效的制度，就要尽量维持其稳定性，那么为何还要构建新型农业生产经营体系呢？事物总在变化之中，制度也不例外。人类社会的发展和进步，制度变迁是重要构成，也是重要动力。以家庭联产承包责任制为中心的农业生产经营体系让千千万万个小农户的生产积极性被充分调动起来，从而形成了促进农业经济恢复常态和增长的合力。但是，时过境迁，农村社会结构、人口结构和劳动力结构皆已发生巨大变化，农村基本经营制度的创新激励效应已渐渐减弱。因此，要向制度变迁要效率。以制度创新驱动农业强国建设，必须变革已有的体制框架，更新农业生产经营体系，这样才会找到农业发展的新动能。
农业生产经营活动是以土地作为基础的，农业生产经营方式的选择必然受到土地制度安排的影响，农业生产经营体系与土地制度结构密切相关。构建新型农业生产经营体系，还需密切关注农村土地制度的调整和变革。农村土地集体所有制安排，成为农业基本经营制度稳定的基础，即在土地集体所有制框架下，保障了农业、农村和农民的发展空间及物质基础，从而为农村社会稳定提供制度保障。在土地集体所有制框架下，还可以根据农业农村经济发展的形势和需要，进一步深化和细化制度变革，在农村土地承包制度、农村土地经营制度、农村土地流转制度和集体土地征用制度等维度，与时俱进地推动农村土地制度创新。
现行农业基本经营制度是建立在土地家庭承包经营制基础之上的。在土地家庭承包经营制中，农户拥有农村集体土地的承包权和经营权，农村集体所有的土地由农户承包和经营。由此看来，就制度框架而言，农村土地承包经营权的制度安排实际上在很大程度上决定了土地的使用和经营的范围，选择生产经营方式的权利主要在农户手中。而农户所承包经营的土地又是有限的，因此他们选择生产经营方式的余地也有限。
随着农村人口和劳动力的减少，土地制度变革的需求增大，成为农村土地制度变迁和新型农业生产经营体系构建的重要驱动力。
构建新型农业生产经营体系，实际是为了适应现代化的变迁趋势，发展具有现代特征的农业生产经营方式。所谓现代特征包括现代科技的使用、规模化、专业化、组织化等。就现代农业生产经营方式的使用来说，其提高农业生产力和农业劳动生产率，对农业生产要素的配置有相应的要求。首先，在技术方面，要求有更多的农业科技投入，有农业技术的创新。其次，在资本要素方面，由于规模化经营才有利于经营效益的提高，而规模化生产经营又对加大资金投入提出更高要求，因而新型农业生产经营体系的形成离不开资本要素的更新。要通过农业融资渠道和方式的创新，为扩大农业生产经营规模和转变经营方式奠定资金基础。最后，在劳动力方面，现代农业生产经营体系对组织化生产有较高要求，即劳动力使用以组织形式为主，专门负责协调和管理劳动力的公司组织成为劳动力的重要供给方。农业生产用工的组织化趋势实际给新型农民培育提出了要求，组织选用的农业劳动力是按照农业组织化生产经营需要而集中起来的，并要经过组织的培训才能进入劳动生产环节。因此，组织化的劳动力相对于家庭劳动力而言，有更加严格的组织规则约束，也有更高的职业技能要求。
从现实经验看，中国现代农业生产经营尚不发达，在一些地区则出现了新型农业生产经营方式的试验和探索。如在土地流转基础上的农业大户、专业户等适度规模化经营，有集体经营，有企业化经营，有农民专业合作组织，也有农业生产服务的社会化倾向。多种形式的新型农业生产经营方式的出现，在一定意义上说，是一种制度创新行为。这些创新实践在一定范围内对新型农业生产经营体系的构建有着关键性作用。
新型农业生产经营方式创新行为的产生，其动因主要包括如下方面：
在创新动机结构方面，从已有农业生产经营体制创新试验区域的经验看，驱动创新实践的动力主要是各种利益需求。作为体制创新的重要主体之一，政府虽是公共性的组织机构，但这并不意味着政府没有利益追求和利益驱动。在社会系统中，任何行动主体其实都有自身的利益需求，只是不同性质的主体，其利益需求的性质有所差异而已。对地方政府而言，保障获取组织机构顺利运转的资源是其基本利益需求，也就是说，政府需要充足的公共财政收入来源，即税收和各种营收来保障政府的运行支出。发展新型农业生产经营体系，对地方政府来说，不仅可推动当地农业发展，使农业生产和经营效率得以提升，更重要的是，也将为政府财政收入增长创造新的机会。在现行农村税费体制下，小农户不再是农业税费征收对象，而是财政支出支持的对象，因此，培育新型农业生产经营主体，鼓励组织化、公司化经营，一方面有利于提升农业生产经营效益，另一方面则有利于减轻财政转移支付负担，拓宽财政收入渠道。
从资本或公司的角度看，在宏观支农、惠农、强农等政策环境下，投资农业农村有着巨大潜在商机。一方面，政策安排为资本下乡和公司进入农业农村开辟了通道。相较于封闭的、流动性低的传统乡土社会，当下农村社会已越来越走向开放，不仅农村人口大量向外流动，外面的资本和人口也在流向农村。另一方面，资本或公司也需要拓展市场，向农业农村投资是一个理性选择。毕竟对一个人口大国来说，农业的基础性、战略性地位不会改变，在工业化、城镇化背景下深耕农业，将拓展巨大的市场空间，也有很大的盈利和发展空间。
就广大小农户而言，他们的利益需求突出表现为增收需求，亦即获得比在小规模耕地上从事农业生产经营更高的收入和更好的经济效益。在现行农业生产经营体系中，小农户受耕地规模、资金、技术和市场等多方面因素的制约，依靠劳动增加来促进收入增长的空间已经很小，而在农业生产经营领域拓展增收渠道的条件有限。许多小农户为了增收，不得不选择离开农村，在城镇寻找非农业收入机会。随着大量农村劳动力进城打工，农户承包耕地的耕种问题凸显出来。该问题体现在两个方面：一是承包耕地还要不要耕种？二是由谁来耕种承包地？在第一个方面，改革开放初期，农村劳动力流动具有周期性、选择性和家庭分工等特征。大多数农户是自己耕种承包地，家庭主要劳动力在农忙时节回家干完重要农活，农闲时再到城镇打工，留守家中的老人和妇女负责田间维护，并养育未成年子女，这样通过家庭分工，维持着“亦工亦农”的家庭兼业或多种经营方式。随着工业化和城镇化向纵深推进，农村家庭农业的边际效益增长缓慢，越来越多的农户选择弃耕承包地，或是将承包地流转出去，核心家庭一般会举家流动进城镇，在非农行业寻找就业机会。在此背景下，农村土地耕种方式在一定范围内发生了转变，多种新经营主体随之产生，如种植大户、家庭农场和农业公司等，开始在农村转入耕地，从事农业生产经营活动。
制度创新行为需要突破现有制度或旧制度框架的束缚，按照不同于旧制度的规范或方式行动。现实社会中，人们的行动选择总要受到制度规范的制约和影响。那些选择进行农业生产经营方式创新的先行者，一般是在坚持家庭经营的基础性地位不变的情况下，推进农业生产经营体系的创新。由此赋予了制度创新以新的含义，即制度创新并不等同于用新的制度框架替代旧的制度框架，制度创新也可以是在坚持旧制度不变的情况下通过新型实践而达到创新。
为何要在保持农业基本经营制度稳定的基础上，创新农业生产经营体系？是因为农业家庭经营的基本制度仍有效率，所以要坚持不变；而构建新型农业生产经营体系，是为适应农村社会变迁的现实需要，通过制度创新来应对和解决农民增收问题，以及农业农村现代化问题。
在当前中国农村的社会实际中，既存在着维持农业家庭经营体制的现实，也出现了新型农业生产经营方式，且有逐渐增多的趋势。由此可见，农业生产经营体制的创新问题是一个非常复杂的经济与社会关系问题，既涉及微观生产经营的机制，又关涉到宏观政策和制度。再加上要在坚持现行基本经营制度不变的条件下去实现制度创新，问题就更加难以处理了，因为其中不仅涉及制度创新的经济意义，同时还需要考虑制度创新的政治意义。
那么，如何构建新型农业生产经营体系呢？尽管对这一问题的讨论和研究比较多，但如果从城镇化角度、从制度分析的视角来考察和探讨这一问题，则有着一些新的意义。首先，从城镇化的角度来探索农业生产经营体制的创新之路，有助于人们认识城镇化与农业现代化发展之间的互动及相互影响的规律和机制，更好地把握如何科学合理地利用城镇化发展战略，推进我国现代农业生产经营体制的发育、成长和发展。此外，从制度分析的视角来考察制度创新实践问题，可揭示不同形式制度创新实践的深层意义，有助于我们理解现实社会中制度实践是如何产生并呈现出来的。
关于城镇化背景下中国式农业现代化问题，宏观政策的基本精神是：坚持家庭经营在农业中的基础性地位，加快构建新型农业生产经营体系；推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式的规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业生产经营体系。宏观政策确立了新时代农业发展的路线和方针，而要将这些路线、方针贯彻到农业发展的实践之中，依然有很多问题值得研究，也有很多难题有待破解。
从城镇化角度来看新型农业生产经营体系构建问题，有这样几个方面的意义：（1）城镇化、农业农村现代化是新时代“三农”问题的核心议题，关涉国家发展重大战略。将城镇化与农业农村发展联系起来，能够把握大趋势，更具有时效性，实际应用的价值会更大。（2）从城镇化角度探讨农业农村发展和制度创新问题，可以突破从内部视角看“三农”问题的局限，站在城镇化角度看“三农”发展，属外部视角，即跳出“三农”看“三农”问题，视野会得到拓展。（3）从城镇化的视角来探讨农业生产经营体制创新问题，可为制度创新实践和改革实践提供一种新的理念、新的思路，即从城乡一体化发展的角度去推进农业农村现代化。
在农业基本经营制度创新方面，农村土地集体所有制、农业家庭经营的基本经营制度等既有制度，会在很大程度上影响农业生产经营体制的创新。无论何种形式、何种途径的创新，其实都要在现有的制度框架下去尝试、实践和推进。
在新型城镇化背景下推进农业生产经营体制的创新，其根本目的在于促进农业发展和农民增收。农业生产经营体制创新问题的核心，其实是“地”的问题，亦即“谁来种地”“怎么种地”的问题。
构建新型农业生产经营体系，必然涉及农村土地的流转和使用问题。从理论上看，农村土地的流转和使用问题，本质上就是要运用市场机制盘活农民的土地承包权、搞活农村土地的经营权。农户小规模的家庭经营方式是土地承包权与经营权完全统一，土地流转则是将农民的土地承包权与土地经营权两种权能进行分离和运作。构建新型农业生产经营体系的一个重要条件就是要建立起合理有效的土地流转机制。随着农村劳动力外流的不断加剧，土地流转现象也在增多，出现了越来越多的农业大户、专业承包户和家庭农场。农村多种形式的土地流转既是农村社会的重要变迁，也是制度变迁的表现形态。农户承包耕地的流转，意味着农村承包地的权益结构在发生变化，农户将所承包耕地的使用权、经营权流转出去，从承包权中获得相应收益，同时也从耕地中释放出劳动力。在农村土地产权制度改革创新中，搞活土地承包经营权很重要，但与此同时，也需要有相应的机制建设，以保障农民在土地承包经营权流转中能够获得收益的增长。
农业的家庭生产经营方式是改革开放后农村的基本经营制度，历史经验和事实表明，家庭经营制度在我国农业发展中发挥着非常重要的积极功能，对农业经济绩效的恢复和提高起到了关键性作用。这一经营制度对农业发展来说，依然有着重要的意义。坚持家庭经营在农业中的基础地位不变，其重要性不仅是经济学意义上的，也有政治上的和社会学意义上的。
现实情况是，农村土地承包经营权“长久不变”基本得以落实，第一轮和第二轮农村集体土地承包合同顺利签署落实，确保了农户的土地承包权，让广大农户感受到土地承包经营制度的稳定性，也维护了农村基本生产经营制度的延续性。在此过程中，一些新型农业生产经营方式的试验实践也层出不穷，新型农业生产经营方式的实践丰富、补充、完善了农村家庭经营体制，促进了农业生产经营的多元化，形成了多种新型生产经营主体，对农业农村发展产生了巨大影响。
随着农村改革的不断深化，农村社会经济处在不断变迁之中。在农业生产经营制度方面，各地不断地进行探索和创新尝试，开展了家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种形式的规模经营，努力推进农业集约化、专业化、组织化、社会化相结合。这些新型农业生产经营方式在不同地区的农村得以施行，产生的具体效果和效应有所差异，也遇到了各式各样的实际问题和发展困境。
创新农业生产经营制度的目的是促进城镇化背景下农业的进一步发展，保障粮食等主要农产品生产和供给安全，“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食”。通过制度创新来提升农业生产经营的效率，以创新来促进农业发展，以创新来促进农民增收，这也是国家“创新驱动发展”战略的重要构成。
农业生产经营制度创新的实现路径，涉及制度变迁与制度创新问题。从诱致性制度变迁理论看
，制度创新的产生以及制度变迁的顺利实现，在较大程度上依赖于现行制度环境所提供的创新和变迁的动力结构和驱动方式。在新型城镇化的推动下，现行以家庭农业为主体的农业生产经营体系面临着家庭经营边际效益递减，以及土地和农业劳动力受限等问题的挑战，从而对构建新型农业生产经营体系的制度创新和制度变迁产生需求。无论从国家、市场还是农户角度看，都有变革现行农业生产经营制度的需求和动力。制度变迁关键在于突破一些重要的障碍和阻力，为新体系的顺利构建创造有利的环境和条件，为创新实践增强动力。
制约新型农业生产经营体系发展的因素是多方面的，有来自客观的自然条件和物质条件的影响因素，也有来自制度安排与政策安排的较多影响因素。现实中，农民常说：“希望国家有好的政策。”从这种朴素的话语中，可以看出制度安排和政策安排与农业生产经营之间有着非常重要的联系。要构建起更有效率、更可持续的新型农业生产经营体系，在一定程度上就要求变革制度。
由于新型农业生产经营体系的构建与土地、资金和劳动力等要素关系密切，因而农村土地制度、产业政策和农村劳动力市场等制度结构在较大程度上会影响到新体制的形成。农村土地集体所有制和集体土地家庭承包制构成现行农村土地的制度框架，在这一框架下，农业生产经营行为受到规制和成本收益结构的约束和影响。对广大农户来说，承包耕地规模较为有限，一般来说，农户人均承包耕地面积通常在一亩左右，南方非平原地区农村，人均承包耕地面积多在0.5亩左右。承包耕地面积有限在很大程度上约束了家庭农业经营的总体收益规模，限制了农户通过农业增收的需求。如果农户劳动力在当地找不到兼业的机会，就会影响到家庭农业经营，因为随着家庭劳动力外出流动，农业生产会面临着是留是弃的选择。如果小规模家庭农业经营收益规模小且收益率低，那么农户会选择放弃耕种承包地，或至少部分放弃耕种承包地。在这种情况下，流动农户闲置出来的土地实际也面临由谁使用、如何使用等问题。这一现实背景给农业生产经营制度的创新和变革提出了要求，也提供了变迁的动力。
培育和发展新型农业生产经营主体是制度变迁的关键，农业公司、种植大户和家庭农场等新主体的出现和顺利运营，仍需要制度和政策的激励与保障。通过一些激励性政策措施的施行，鼓励和保障新型农业主体积极参与到农村土地流转和现代农业发展实践之中，为农业现代化建设增添新的力量。