第三节
主要内容

习近平总书记强调，“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理”。推行垃圾分类制度，关键是加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。本书针对建立促进生活垃圾分类减量治理长效机制展开了深入的理论和经验分析，结合生活垃圾管理新政策和新动态提出了完善生活垃圾分类减量治理的改革思路。在中国，要实现垃圾分类工作行稳致远，引入有效的政策工具组合，促进居民源头分类减量习惯的普遍养成至关重要；生活垃圾管理的现代化对于缓解垃圾无害化处理压力、降低垃圾处理总成本、引领全社会绿色低碳消费具有重要现实意义。本书基于计划行为理论、环境经济政策工具理论和生活垃圾减量化经济学，提出引入有效的经济激励手段是构建生活垃圾分类减量治理长效机制的核心内容。在此基础上，本书基于城市层面的文本分析和面板数据分析，探讨了中国垃圾收费政策的动态演变、改革趋势、不同收费方式的征收效率及其决定因素。而后，本书以北京市为案例，基于丰富的调研座谈和实地政策实验数据，采用离散选择模型等定量方法，从居民生活垃圾分类意愿与行为的偏差及其决定因素、支付意愿、计量收费接受度等多维视角较深入地探讨了生活垃圾收费从传统定额收费模式向计量收费模式升级的政策基础和潜在挑战。最后，本书对生活垃圾分类减量治理的长效机制建设提出了全局性、分层次、具有实践参考价值的系列完善建议。

本书共分为十一章，第一章是导论，介绍研究背景与意义、研究框架、主要内容、学术贡献及政策影响。

第二章介绍了生活垃圾分类减量治理的相关理论。分类意愿可以引导分类行为发生，二者表现出一定的一致性，同时也存在一定的落差和错位。个体垃圾分类行为并不完全由其分类意愿决定，分类意愿可能无法完全转化为分类行为。中国垃圾分类减量治理的重要一环是政策工具选择，因地制宜地选用合适的生活垃圾管理政策工具，对于最终形成生活垃圾分类减量治理长效机制具有重要意义。

第二章还探讨了生活垃圾减量化的经济学基础、计量收费的实施依据与介入条件。中国城镇居民商品消费量随着快速的城镇化与收入增长而持续提高，生活垃圾产生量和排放量也随之增加，垃圾末端处理方面的污染物排放标准也逐渐提高，生活垃圾单位处理成本呈上升趋势，边际私人成本较大程度偏离了边际社会成本，生活垃圾减量化势在必行。计量收费是众多减量化政策中的一种，适用于减量化努力的效果比较显著的生活垃圾，其政策目的是通过推动居民和企业的行为改变实现生活垃圾减量化，即根据生活垃圾排放量缴纳处理费，以实现生活垃圾处理服务的合理使用，促进减量化目标的实现。政策收益大于政策执行成本与政策遵从成本之和是计量收费介入的前提条件。

边际成本定价等传统公共服务定价理论和方法未将计量收费政策较大的、难以忽略的政策执行成本、政策遵从成本考虑在内，在指导政策实践方面表现出明显的缺陷。基于此，本书认为对计量收费政策的设计应以成本收益分析为框架，通过合适的收费模式、费率实现政策净收益的最大化。

第三章梳理了中国城市生活垃圾分类减量治理实践。我国自20世纪90年代起开始探索实施生活垃圾分类政策，形成了较为完整的分类管理政策体系。2020年新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》首次将建立生活垃圾收费制度写入法律，截至2022年，已有227个地级市制定了收费政策，且大多采用定额收费模式，即对居民户每月或每年按固定额度收费，部分城市采用按用水量计量收费的模式，北京、深圳、广州等城市开始探索计量收费模式。

第三章还对国内外生活垃圾收费模式进行了全面梳理和对比。全球生活垃圾收费主要有三种模式：一是英国、巴西、墨西哥等地实行不收费政策，由财政全额负担垃圾处理支出；二是按固定额度收费，这种模式在包括中国、印度在内的发展中国家较为常见；三是通过称重收费、随袋收费、按清运频率收费、按垃圾桶容积收费等方式进行的计量收费，缴费额与垃圾产生量直接挂钩，对垃圾减量、资源化具有刺激效应。计量收费是一种先进的生活垃圾收费模式，需要以一定的经济发展水平、公共治理能力为基础，其成功实践绝大部分来源于经济较发达的国家或地区。

在上述分析的基础上，该章通过构建城市层面面板数据模型，定量分析了城市垃圾处理费征收额的决定因素。结果显示，物业代收、随水费征收或按用水量计量收费等方式对实际征收额具有正向促进效应，平均边际效应分别为0.752、0.969、1.086，与水费关联更有助于提高收缴率，而政府直接征收存在较明显的效率损失。鉴于中国地域辽阔，不同城市在发展阶段和管理能力上存在差异，全国层面统筹推进垃圾收费改革应允许城市间存在差异，鼓励其采用符合当地实际的多元化收费模式。

第四章介绍了北京市生活垃圾分类管理实践，梳理了北京市生活垃圾分类管理体制与政策脉络，着重介绍了北京市生活垃圾分类管理政策工具选择与分类管理取得的显著成效。北京市是较早开展垃圾分类管理实践的城市，2020年9月25日修订版《北京市垃圾分类管理条例》实施以来，通过执法监管处罚等命令控制工具、宣传教育等信息提供工具、垃圾处理收费与可回收物市场收益等经济激励工具以及党建引领等政策，生活垃圾分类减量长效机制建设取得积极进展，生活垃圾中的其他垃圾减量明显，厨余垃圾分出率显著提升，可回收物基本实现应分尽分，完备的垃圾分类处理设施体系基本建成，居民垃圾分类知晓率、参与率逐步提升。北京市生活垃圾分类管理的阶段性成果显现，但居民垃圾分类的较高参与率并不等同于源头分类的高准确率，社区整体分类效果仍有赖于保洁员和分类指导员在垃圾分类驿站的二次分拣，社区垃圾分类长期宣传、指导、监管的行政成本较高，居民垃圾分类意识的根本性转变、垃圾分类行为规范性和长期性存在诸多不稳定因素。因此，探究北京市居民生活垃圾分类影响因素，对于不断优化垃圾分类管理措施具有重要现实意义。

第五章基于北京市社区家庭问卷调查数据，研究了居民生活垃圾分类意愿和行为及二者偏差的决定因素。研究发现：首先，北京市居民的垃圾分类意愿与行为存在偏差（8.7%），且男性偏差大于女性，更强的分类意愿并不意味着更规范的分类行为，但这一偏差较北京垃圾分类政策普遍实施前的水平（12.0%）有所降低。其次，分类意愿与分类行为的决定因素存在差异。环境意识等因素更多地作用于分类意愿，对垃圾分类知识的了解情况和对垃圾分类运输和处理的信任等因素更多地作用于分类行为。分类管理措施的落实有助于增加垃圾分类行为，但对分类意愿无显著影响。垃圾分类意愿与行为的偏差与居民个人、周围居民、物业、政府等主体的行为均呈现出相关性。居民对物业日常管理服务的满意度越高，分类意愿与行为的偏差越大；他人积极和消极的分类行为均会增大居民垃圾分类意愿与行为的偏差；而政府政策措施的落实能够有效减小居民垃圾分类意愿与行为的偏差。从这个角度看，需要理顺和处理好居民与物业企业的关系，通过多种垃圾分类政策组合约束和激励居民行为达到“四分类”的标准。基于此，本章提出减小居民分类意愿与行为的偏差的政策建议：注重垃圾定额收费政策的执行，以政策落实效果减小意愿行为偏差；加强执法监管和处罚，将其与计量收费政策相配合，为分类和减量提供经济激励，消除居民“搭便车”心理；进一步拓展宣传教育路径，丰富宣传教育内容，提升居民对垃圾分类意义的理解和分类操作的熟悉度；对计量收费等政策进行专项宣传，提高居民对垃圾分类、环境卫生的关注度，促进居民将宣传教育知识内化为意识并体现到日常行为中。

第六章聚焦北京市居民生活垃圾收费政策以及执行情况，基于问卷调查数据分析了居民对垃圾收费政策的了解程度。北京市自1999年开始实施居民生活垃圾定额收费，费率至今未调整。现行收费政策分类减量收费性质不统一，收费标准偏低，收费机制对居民主体作用重视不足。调研发现，居民对垃圾处理相关费用感知不足，关于分类计价、计量收费的新模式，支持者尚不足五成。

向计量收费的升级有赖于居民支付意愿的增强。基于“产生者付费，多产生多付费”的理念，分类计价、宣传教育、信息公开等因素会对支付意愿产生积极影响。特别是，当被告知垃圾处理成本信息后，有支付意愿的居民增加了57.3%，这表明成本信息公开对于提升居民意愿具有显著作用。此外，税收负担、对政府和物业的评价、他人的不良示范、收入、居住时长、政治面貌、教育水平均是重要影响因素。为提升居民支付意愿，减少收费模式转型阻力，可从成本信息公开、计量收费模式宣传教育、降低公众非必要费用和改善民生、提升政府公信力、引导物业提升生活垃圾分类管理水平等方面优化政策措施。

第七章以北京市为例分析了居民对生活垃圾计量收费政策的接受度及其影响因素，量化了居民对计量收费政策的接受度，定量分析了其决定因素，并对垃圾计量收费与污水处理费的接受度进行了对比分析。研究发现：一是人口特征影响政策接受度。年龄越大、家庭受教育水平越低，对计量收费政策的接受度反而越高。二是环境态度、政策认知、社会感受等内部因素具有显著影响。具有下列特征的居民，其政策接受度更高：分类意识高、公民责任感强、了解收费政策、认为垃圾处理成本高、认可政策有效性和公平性、对政府信任。三是社会规范和外界干预等外界因素也会显著影响计量收费接受度。其中，容易受到他人规范付费行为影响的居民对政策接受度更高，较好的物业服务质量、对违规行为的惩罚措施、宣传教育措施、公开透明的资金机制等外部干预措施，能够显著提升居民对计量收费的接受度。因此提出如下建议：第一，通过实施系列外部政策措施，为诱导内在因素转变提供充分的外部条件，着力提升影响居民接受度的内在因素，借此提升计量收费的公众接受度。例如通过宣传教育着重提升居民的垃圾分类意识和公民减量责任意识；通过成本公开和公众参与引导居民客观认识垃圾处理的实际成本。第二，关注并提升重点群体对计量收费政策的接受度。应针对群体分类施策，可通过有针对性的宣传教育促进年轻人、高教育水平者、男性、非环保行业从业人员、中共党员等群体对计量收费的了解，推动重点群体的态度转变。

第八章主要介绍了北京市居民生活垃圾计量收费试点。2020年12月至2021年12月，在北京市城管部门的指导与协调下，研究团队开展了北京市居民生活垃圾计量收费试点工作，旨在分析北京市居民生活垃圾处理收费现状，探索提出适用于北京的垃圾清运及处理费收缴机制，形成激励生活垃圾分类的可推广的经验模式。在充分调研居民意愿基础上，结合国内外先进经验提出面向居民的计量收费实施方案；试点工作包括选择试点小区、社区垃圾分类管理现状调研、试点方案设计、配套政策意愿调查、数据收集整理、试点效果评估、试点总结与政策建议等多个环节。试点主要措施包括确定生活垃圾清运单位、生活垃圾分类管理责任人等收缴费主体，明确计量收费模式为采用专用垃圾袋或按垃圾重量收费，制定其他垃圾与厨余垃圾差异化的收费标准，提出分类效果认定要求，签订与管理清运合同，划分收集运输责任，明确支付与结算方式，实现排放登记管理与可回收物体系管理等。

第九章分析研究了北京市居民生活垃圾计量收费试点效果，总结了试点的主要发现和存在的问题，结合北京市管理实际对几种主要的面向居民的计量收费模式进行优劣分析。试点在以下两方面取得明显效果：第一，探索了社区生活垃圾计量收费机制，明确清运单位面向物业企业收费、物业企业面向居民收费的收缴机制适用于北京市的实际情况；第二，试点促进了社区内部垃圾分类管理能力的提升。然而，现行垃圾收费政策对居民源头分类、减量和资源化缺少经济激励和约束性。从政策实施角度看，推行面向居民的计量收费政策是一项系统性强的工程，在全市范围实施有一定难度，面临的制约因素较多。从可回收物体系建设上看，其体系化建设有助于推动物业企业和居民良性互动、促进资源再利用、提升居民垃圾分类质量，但低价值可回收物资源化仍面临收益较低的资金流瓶颈。北京市当前垃圾收费存在如下问题：现行定额收费对相关主体不具有经济激励效应，精细化管理还存在数据基础薄弱、监管能力不强等短板，居民分类减量意识与缴费意识有待进一步提升。

第十章基于理论框架和试点实践，对北京市生活垃圾计量收费管理体制和模式的选择进行了较为深入的探讨，提出了适用于北京的计量收费管理制度。北京以其首都区位、较高的收入水平和居民环保意识，在垃圾分类管理上具有较强的政治优势和示范作用，具备一定的启动计量收费实践的制度和条件基础。基于北京市生活垃圾管理现状，计量收费适宜采用分级管理、以基层为主的分权管理体制。综合考虑随袋收费、称重收费、定额收费后按分类效果返补奖励三种模式的减量效果，政策实施后的新增成本，与现行管理体制的衔接，以及北京的人口特征、居民垃圾投放习惯、生活垃圾管理能力等因素，随袋收费相比其他两种收费模式更具优势。实施随袋收费时，厨余垃圾和其他垃圾是收费的主要对象，其他垃圾应采用高于厨余垃圾的费率，可回收物和有害垃圾可不收费。参照北京市污水处理费的收缴标准，初步核算出一个典型居民家庭垃圾处理费的范围为100~608元/年。未来北京市可分步、分区域开展计量收费试点，而后总结经验在全市推广实施；费率的研究与确定是计量收费的关键，需要在更多实践中跟踪评估减量效果，分析政策的成本收益，为中国城市计量收费政策落地和推广应用提供理论支持和实践经验。

第十一章提出了北京市生活垃圾分类与计量收费改革推进策略。持续优化考核与监督、信息宣传、资金机制，将社区、非居民单位等主体纳入治理框架。在政策工具选择上，继续重视命令控制手段“压舱石”的核心作用，建立服务于分类管理的计量信息制度大幅提升经济激励手段在分类减量治理中的作用。

第十一章第二节给出了北京市社区生活垃圾分类减量治理长效机制完善建议，如：引入经济激励手段，促进居民源头分类和减量；更好发挥政府在资源回收体系建设中的作用；理顺资金流，提升物业企业分类管理的可持续性。长效机制建设包括核算生活垃圾成本，探索建立科学分担机制，分步探索实行社区计量收费，建设规范化可回收物体系，实现物业企业垃圾管理的资金平衡，强化生活垃圾分类精细化管理能力建设。

第十一章第三节提出了北京市社区生活垃圾计量收费改革的建议，包括理顺生活垃圾资金流、物质流和信息流，将计量收费接受度、公众获得感建设视为重中之重，探索低值可回收支持政策与计量收费政策的有效衔接，部门联动逐步破解推行计量收费政策的制约因素，选择适宜的计量收费模式。北京市垃圾处理费收费性质被定位为经营服务性收费，要进一步优化征收过程，为收费政策的顺利过渡创造条件。

第十一章第四节提出了北京市非居民单位计量收费改革建议。例如：促减量是非居民单位垃圾计量收费的首要功能，非居民单位计量收费淡化全成本概念，简化费率并引入费率调整机制；开展专业化政策解读和宣传工作；动态监测垃圾量，建立数据质量交叉核验机制；构建垃圾量数据库，适时开展定额分档计费的量化研究；注重对非预期减量行为的检查处罚；专项评估非居民厨余垃圾计量收费效果；积极稳妥推进非居民其他垃圾计量收费政策落地。 gHJ74k8sGYdzZU9o6mmGQiQputpOStEZUPhocLraSHVFxpZQoMi5nt8WgTD4azWl