第二节
研究框架

生活垃圾分类减量治理的目标是实现生活垃圾的减量化、资源化、无害化，从而最小化全社会的处理成本（宋国君等，2017）。生活垃圾分类减量治理主体包括政府、居民、非居民单位、物业企业、垃圾清运单位、垃圾处理单位、非政府组织等。其中，本书重点关注在治理体系中起主导作用的政府部门，以及生活垃圾的主要产生者——居民，同时兼顾非居民单位的生活垃圾分类减量治理情况。垃圾源头分类可以更好地支撑末端分类处理，降低混合垃圾末端处理压力，可以在一定程度上实现末端处理的减量；源头减量则可以直接降低末端处理垃圾的总量。本书针对垃圾源头分类和减量治理进行研究。

首先，本书认为生活垃圾分类减量治理应以社会总成本最小化为基本原则，政府生活垃圾管理的重心应从注重末端无害化处理向更加注重居民源头分类减量转型。生活垃圾处理作为一项公共服务，其最优水平的决定本质上是在不处理导致的资源环境成本与处理的社会成本之间的权衡取舍。其中，生活垃圾处理的社会成本由三部分构成：一是生活垃圾收集、清运、处理设施的建设成本，包括垃圾分类驿站、垃圾处理厂、垃圾填埋厂占用土地资源的机会成本以及垃圾清运、处理设施的固定成本等；在生活垃圾处理设施运行负荷内，固定成本不随垃圾处理量的变化而变化。二是生活垃圾收集、清运、处理过程中产生的可变成本，包括人工投入、药剂投入、能源投入等成本以及政府分类减量治理的行政成本，该成本随着垃圾处理量的增加而增加。随着收入水平的提高，居民消费水平随之提升，通常意味着更大的生活垃圾产生量和日益增加的清运、末端处理设施运行负荷，从而导致生活垃圾处理的可变成本增加，处理设施饱和后固定成本也将大幅增加。三是生活垃圾处理后的资源环境成本，包括垃圾清运、转运、焚烧、填埋、生化处理等过程中发生的环境污染、资源耗减成本等。一般而言，垃圾处理的前两项成本与资源环境成本之间存在此消彼长的关系。在给定的无害化处理技术条件下，随着国家关于垃圾处理污染物的排放标准趋严，外部环境污染成本降低，生活垃圾无害化处理的成本则呈增加趋势。本书假定垃圾无害化处理的排放标准是外生给定的，即排放标准已经将生活垃圾处理的环境污染成本控制在了可以接受的范围之内。这个假定使本书将对成本最小化原则的讨论限定在与生活垃圾处理直接相关的固定成本和可变成本的范围之内。

根据理性人假定，在没有外部干预时，由于对居民生活垃圾排放行为的约束不足，生活垃圾处理服务存在激励不相容的问题。换句话说，追求效用最大化的个人大量消费、大量废弃，导致整个城市生活垃圾产生量和处理的社会成本超过社会最优水平。因此，从社会总成本最小化原则出发，政府对生活垃圾分类减量进行有效治理对于增加社会福利是必不可少的。政府对生活垃圾分类减量治理的干预主要体现在两个环节：对所有产生的生活垃圾进行末端无害化处理和对垃圾排放者进行源头分类减量的前端管理。为实现垃圾处理社会总成本最小化，有必要探索将政府的人力、资金、政策等资源投入向居民源头分类减量倾斜，通过在源头引入有效的激励约束机制，实现居民在源头对生活垃圾分类减量，从而降低末端处理成本，约束个人垃圾排放行为至社会最优水平。有鉴于此，政府管理重心有必要从以生活垃圾末端无害化处理为主向以源头分类减量为主转型，采取有效措施进行前端干预，将更多的管理资源从垃圾处理单位转向垃圾产生者，引导居民、非居民单位等生活垃圾产生者实现垃圾源头分类、减量和资源化，最终实现生活垃圾处理的社会总成本最小化。

其次，政府生活垃圾分类减量治理的主要载体是管理体制和管理政策工具。从管理体制上看，垃圾分类减量治理由政府主导，且主要属于城市事权，相关管理责任在中央、省级、市级、县（区）级、乡镇（街道）多级政府间配置，进而延伸涉及基层物业企业、居委会等治理主体间的管理权分配，还包括同一政府层级内多个职能部门间管理权责的划分，需要从纵向分权和横向协作两个维度实现垃圾源头分类减量治理职能的优化配置（刘鹏，2020）。从政策工具上看，不同类型的政策工具在生活垃圾源头分类、减量治理中发挥着不同作用。第一，命令控制工具，通过法律法规、行政命令等手段规范管理对象的行为，例如主管部门对社区的垃圾分类投放正确率等目标的责任考核，政府对企业或社区居民违规分类的执法检查，政府对垃圾处理厂制定的污染物排放标准等。该类政策工具能够快速整合相关资源，实现政策目标的确定性较强，通常具有立竿见影的效果，但有赖于强有力的监管力量，且可能面临较高的政策遵从成本，引导生活垃圾源头分类减量的长效作用相对有限（宋国君，2020）。第二，经济激励工具，通过调整经济预期、改变政策对象的成本收益引起行为改变，例如生活垃圾收费、可再生资源回收补贴等。该类政策具有较强的灵活性，为政策对象提供基于成本收益的自主行为空间，政策执行的总成本通常较低、经济效率较高，同时能够提供持续改进的激励，对垃圾分类减量主体具有长期的激励效应。第三，信息提供工具，通过提供相关信息，促进行为主体自主地转变行为，例如在生活垃圾分类管理中应用广泛的宣传教育等。该类政策工具制定和执行成本低，主要通过潜移默化的方式增强行为人的分类减量意识而产生预期的治理效果。因此，信息提供工具的效果通常需要较长的时间才能显现，且其持续性、稳定性也无法通过持续有效的激励机制得到有效保障（Wu et al.，2015；马本等，2011；宋国君，2020）。

因此，要建立执行有力、激励有效的生活垃圾治理体系，构建生活垃圾分类减量治理长效机制、实现社会总成本最小化，生活垃圾治理政策工具必然需要转型。具体而言，第一，从临时性、运动式手段向统筹性、常态化的管理工具转型（马本等，2020）。在抽查式监管、运动式罚款等临时性手段的基础上，应注重生活垃圾常态化治理机制建设，例如提升精细化管理水平，提升对各级各类生活垃圾产生、处理数据的常态化监测水平，为生活垃圾管理提供全面准确的依据。第二，从主要依靠末端处理向覆盖源头分类减量治理、清运环节管理、末端处理的全过程治理转型。改变过度依赖末端无害化处理的局面，将生活垃圾管理重点前移，降低生活垃圾治理社会成本，助推生活垃圾治理行为由以政府监管为驱动力的“他治”转变为以成本内部化为驱动力的“自治”。第三，从以行政命令手段为主向行政命令手段和经济手段并重转型。构建激励有效的生活垃圾治理体系，重要的一环就是采用经济手段激励居民、非居民单位等垃圾产生者普遍采取分类减量行为。通过为相关主体提供经济激励，将生活垃圾分类减量通过成本收益的权衡内化为相关主体的自觉行动。不同的经济手段在适用范围和管理对象上存在差异。例如，生产者责任延伸机制下的押金返还制度，其适用范围相对有限，主要对象为产品生产者与消费者，针对回收价值大、专业性强的特定种类生活垃圾有效（张越等，2015）；生活垃圾收费主要是针对居民和餐饮店、高校等非居民单位，它们是生活垃圾的直接排放者，可以针对不同生活垃圾类型设置差异化费率。

本书关注的重点是在生活垃圾分类减量治理过程中，能够促进源头分类减量且能够为垃圾产生者提供有效激励的经济激励工具，即按照生活垃圾排放量多少和排放种类进行分类计价、计量收费的政策工具。就其功能而言，生活垃圾收费等经济激励工具具有行为调节和筹集收入两大功能，但是二者不完全兼容——不论是行政事业性收费，还是经营服务性收费，垃圾收费费率调整都受到诸多约束，短期内通常是难以改变的；在这种情况下，政策所引致的垃圾分类减量行为将直接导致作为计费依据的生活垃圾排放量减少，征得的收入也将随之下降。因此，对于城市生活垃圾管理，应首先明确生活垃圾收费政策的首要目标。如果其首要目标是促进垃圾源头分类减量，那么就需要采用计量收费的方式，使垃圾排放量与缴费额挂钩，为源头分类减量提供有效的经济激励，与此同时弱化计量收费政策的收入功能，即不把收费额作为主要关注点。如果城市垃圾收费的首要目标是筹集资金，那么定额收费更为可取，其征收简单、管理成本相对较低，缺陷是收费额与生活垃圾产生量不直接相关，通常不具有垃圾分类减量的行为调节效应。因此，对于生活垃圾分类减量需求迫切的城市，应积极探索实行生活垃圾分类计价、计量收费政策，使收费额与生活垃圾排放量、分类行为紧密相关，即按照“多排放多付费、少排放少付费，混合垃圾多付费、分类垃圾少付费”的原则实施计量收费，从而通过经济激励引导相关主体在源头持续开展生活垃圾分类和减量行为，促进实现垃圾处理的社会总成本最小化。

综上，本书聚焦城市生活垃圾分类减量中的管理体制和政策工具等关键的政府治理要素进行分析，研究框架见图1-1。考虑到农村在地域形态、人口密度、收入水平、生活垃圾清运处理现状等众多方面与城市市辖区不同，本书主要聚焦城市市辖区的生活垃圾分类减量治理，亦不涵盖工业固废、医疗垃圾等。本书聚焦中国城市垃圾分类减量的政策演变动态、政府管理体制机制及各类政策工具的应用情况，重点关注生活垃圾收费政策，对国内外生活垃圾收费模式进行了全面总结。其中，管理体制是政府生活垃圾分类减量治理的载体和基础，政策工具是政府推进生活垃圾分类减量工作的核心抓手。在管理体制方面，基于自上而下的五级政府体制，形成了具有中国特色的生活垃圾分类减量的政府间纵向治理结构，中央政府负责相关的顶层设计，省级政府负责上传下达；由于生活垃圾处理服务属于典型的地方性公共产品，生活垃圾管理跨市的外部性较小，因此将城市生活垃圾管理的主体责任界定给城市政府符合成本与收益对等这一经济学的基本原理。城市政府通过区县级、乡镇（街道）级政府、基层居民委员会，以及物业企业和相关的非居民单位法人，将生活垃圾分类减量治理延伸到城市的每个居民和每个相关单位。

在政策工具方面，政府综合运用命令控制工具、经济激励工具、信息提供工具等分类减量治理工具，通过政策组合的方式引导生活垃圾产生者进行源头分类减量。其中，命令控制工具依赖政府强有力的监管和高强度的资源投入，虽然可以起到立竿见影的效果，但可能由于缺少行为转变的内生动力，其作用的持久性较弱，且缺乏持续改进效应；经济激励工具旨在通过改变政策对象的成本收益，诱导行为人改变其行为，对监管资源的投入相对较低，且具有持续改进效应，是构建生活垃圾分类减量治理长效机制的核心内容；而信息提供工具的干预力度最为温和，但其效果的产生需要长期累积，适宜作为其他政策工具的辅助。有鉴于此，在政策工具部分，本书重点探讨经济激励相关理论及其在中国的实践。

需要强调的是，计量收费政策与垃圾产生量关系密切，能够提供有效的源头分类减量激励，而目前中国大陆城市尚未实施这一政策。本书重点研究了生活垃圾计量收费这一对居民具有有效激励的收费政策的相关理论，并基于北京市的实地政策实验开展经验研究。本书对计量收费政策的研究主要围绕经济学依据、定价思路、收费方式、公众基础、管理体制等重要维度展开。

第一，本书探讨了城市生活垃圾减量化的经济学基础与计量收费实施主体的经济学分析。计量收费的政策目的是通过刺激居民和非居民单位的减量化努力而实现生活垃圾减量化，生活垃圾排放量对费率富有弹性是实施计量收费的重要基础，其政策收益大于政策成本是计量收费介入的必要条件。

第二，本书结合计量收费的特殊性，探讨了其定价思路。与污水处理收费随用水量征收不同的是，生活垃圾来源复杂，缺少现成的计费依据，生活垃圾处理费不宜包含在某项特定的费用（例如水价、物业费）中捆绑征收，其政策的执行成本明显较高；且计量收费的实施需要公众的广泛配合，政策遵从成本也相对较高。在传统公共服务定价理论下，全成本定价法、成本加成定价法、边际成本定价法等是较为常见的定价方法（Hotelling，1927；陶小马等，2002），但是这些方法均未将政策的执行成本和遵从成本考虑在内。计量收费并不是在垃圾处理服务成本核算基础上的定价问题，而是以全社会垃圾处理成本最小化为目标，寻找最优费率使得计量收费政策净收益最大。本书提出，应结合计量收费的特殊性，将政策收益与政策成本纳入定价框架，当政策净收益大于零时计量收费政策有介入的必要，且计量收费政策净收益最大化时的费率即为最优费率。换句话说，确定生活垃圾计量收费费率不仅要考虑生活垃圾处理各环节的成本，更需要将计量收费政策的执行成本与遵从成本纳入定价机制。

第三，本书从宏观和微观两个层面探讨了不同垃圾收费方式的适用性。一方面，本书对国内外生活垃圾计量收费的实践进行了梳理。一是描述了中国城市生活垃圾分类治理的现状，包括生活垃圾治理政策、生活垃圾收费政策等，总结了国外社区生活垃圾计量收费政策的实施经验，并对比了不同收费模式的优劣势和适用性。二是在中国城市的宏观层面检验了现行收费政策的效率及其影响因素，创新性地探讨了定额收费、随水量征收等收费模式对城市生活垃圾处理费收缴效率的影响。另一方面，由于中国大陆尚未实施针对居民的计量收费政策，本项目团队在北京市开展了实地政策实验，并在家庭微观层面以北京市为案例探讨了现行收费政策存在的问题。与定额收费、随水量征收等收费方式相比，计量收费能够为生活垃圾产生者提供显著的经济激励，但其实施面临着较高的政策执行成本和政策遵从成本，需要比其他收费方式具备更为广泛和坚实的公众基础。

第四，本书以北京市为案例分析了计量收费政策在中国城市实施所需的公众基础。具体而言，一是检验了北京市居民的垃圾分类意愿与行为的偏差及其影响因素；二是针对计量收费政策实施的必要条件，即居民对生活垃圾处理的支付意愿及其影响因素进行了定量分析；三是测度了北京市计量收费政策的公众接受度，量化分析了计量收费政策在中国城市实施的社会基础，较低的公众接受度意味着更高的政策执行成本和政策遵从成本。

第五，基于公共政策视角和成本收益分析，本书对生活垃圾计量收费管理体制优化和模式选择进行了较为深入的理论探讨。本书认为基于现阶段垃圾分类治理目标，计量收费适宜采用分级管理、以基层为主的分权管理体制。综合考虑不同计量收费方式的减量效果、政策实施的新增成本、与现行管理体制的衔接，以及居民垃圾投放习惯、生活垃圾管理能力等因素，采用随袋收费的方式更具优势。显著的垃圾源头分类减量效应将会促进末端无害化处理成本的下降，有助于实现全社会生活垃圾分类减量治理成本最小化的总体目标。 XI9Y7bgn/peO3w7mMP9AXD79wIH9+0ZkbZeviotAL6iX7gXXXN2mafJbvODA2gPP