第一节
中国城市生活垃圾分类与收费政策现状及演变

中国自20世纪90年代起开始探索实施生活垃圾分类政策，形成了较为完整的分类管理政策体系。目前，46个垃圾分类试点城市均以意见、管理办法、实施方案或行动计划等形式对生活垃圾分类工作进行了规划部署。垃圾处理费制度经历了起征推广阶段、优化改进阶段、升级探索阶段，2020年被首次写入国家法律。截至2022年，已有227个地级以上城市制定了收费政策，且大多采用定额收费模式，部分城市采用按用水量计量收费的模式，北京、深圳、广州等城市开始探索计量收费模式。本书认为随着居民收入水平提高、垃圾处理负担加重，费率、收费方式和收费模式需要进行调整，将收费额度与垃圾产生量挂钩的计量收费成为中国垃圾收费的未来趋势。中国城市众多，其发展阶段、减量需求、管理能力等差异明显，难以统一实施计量收费政策，需要因地制宜选择合适的收费模式，分步有序推进计量收费政策落地。

一、城市生活垃圾分类管理的政策脉络

发达国家垃圾分类起步较早，目前管理已经比较成熟，在居民垃圾分类意识培养、垃圾分类回收体系构建、奖惩制度保障方面已取得诸多成功经验。我国在20世纪90年代开始了生活垃圾分类管理的政策探索。

1995年颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》指出城市生活垃圾应逐步分类收集、分类运输，为垃圾分类管理奠定了法律基础。2000年建设部下发《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，确定将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林8个城市作为生活垃圾分类收集试点城市，正式拉开了我国垃圾分类收集试点工作的序幕。

2006年1月建设部发布《中国城乡环境卫生体系建设》，明确城乡环境卫生体系建设目标包括完善生活垃圾处理设施以及生活垃圾处理收费制度；在论及建设基本原则时提到要积极开展生活垃圾分类收集和处理，着力推进生活垃圾减量化、资源化、无害化的处理模式；强调在生活垃圾管理中公众参与的重要性。该政策文件明确了生活垃圾处理收费制度和公众参与制度的重要性，它们分别属于经济激励工具和信息提供工具，凸显了两类工具对垃圾分类管理取得效果的重要性。

2011年4月1日起施行的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》是国内首个城市生活垃圾分类管理规章，对垃圾分类适用范围、保障措施、收集容器的设置和维护、分类过程操作要求和管理要求、监督管理、举报和投诉等都做出了规定，为中国的垃圾分类处理提供了政策范例。2013年广州市率先开展生活垃圾计量收费小区试点，采用了垃圾费随袋征收方式和垃圾袋实名制，但由于居民生活垃圾源头分类政策未普遍实施以及对随意丢弃监管不到位，6个试点小区未能按照原计划进入实质的计量收费阶段，而是停留在垃圾专袋分类投放阶段，计量收费试点效果未达到预期（陈那波等，2017）。

2017年3月，国务院办公厅转发了国家发展改革委、住房和城乡建设部联合颁布的《生活垃圾分类制度实施方案》，确定先在46个直辖市、省会城市、计划单列市和住房和城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市中开展强制分类工作，其他城市根据当地实际情况有条件地开展强制垃圾分类工作。该政策标志着国家将垃圾分类从自愿性政策转变为更具强制性的政策。

2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，从垃圾产生的源头到末端处理实行全流程分类管理，个人违规投放且拒不改正的将被处以50元以上200元以下罚款，上海生活垃圾分类进入“强制时代”，标志着我国生活垃圾强制分类试点时代正式开始。

2020年9月25日，修订后的《北京市生活垃圾管理条例》正式实施，明确了相关管理主体和垃圾产生者的责任，特别是提出建立垃圾分类管理责任人制度，按照“多排放多付费、少排放少付费，混合垃圾多付费、分类垃圾少付费”的原则，逐步建立计量收费、分类计价、易于收缴的生活垃圾处理收费制度。自此北京市生活垃圾分类进入全面强制实施阶段。

2020年9月1日，修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》正式实施，这是生活垃圾分类管理首次入法，该法以法律形式推行生活垃圾分类制度，确立了“政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行”的原则，明确了监管主体责任，规范了生活垃圾收集、转运和处理机制，突出了对违法行为的严惩重罚；提出县级以上地方人民政府制定生活垃圾处理收费标准，应当根据本地实际，结合生活垃圾分类情况，体现分类计价、计量收费等差别化管理，并充分征求公众意见。

虽然我国垃圾分类管理已形成了相对系统的政策体系，法律上有了保障，定额收费制度逐步落实，计量收费有了一定探索，公众参与被重视强调，环境信息公开取得一定进展，但与发达国家或地区相比，我国垃圾分类起步较晚，各政府部门、各行业有关垃圾分类的政策和标准仍处于不断完善的过程中，居民多年混合投放垃圾的习惯形成已久，更改并非易事，即使政府下大力气进行宣传教育，目前在全国范围内，居民垃圾分类意识不强、主动性不高、总体参与程度较低，生活垃圾源头分类准确率低的情况仍普遍存在。虽然46个垃圾分类试点城市均以意见、管理办法、实施方案或行动计划等形式对生活垃圾分类工作进行了规划部署，北京、上海、广州、深圳、宁波、厦门、苏州等30个城市已出台垃圾分类地方性法规或规章，但总体上，开始推广生活垃圾普遍分类的城市大多数尚处于起步探索阶段。生活垃圾分类涉及城市每个居民、每个家庭、众多非居民单位，且居民和非居民单位在分类意识、政策配合度等方面存在差异，生活垃圾管理涉及部门多、对象多，流程复杂，管理难度总体上较大。从这个意义上说，实现中国城市生活垃圾普遍分类、高质量分类，任重而道远。

二、中国城市生活垃圾收费政策演变动态分析

（一）生活垃圾收费政策的研究进展

生活垃圾是消费的副产品。随着中国全面建成小康社会，居民消费能力持续提升，城市生活垃圾产生量不断增加。城市生活垃圾管理的目标是实现减量化、资源化、无害化。源头减量是治本之策，源头分类有助于末端分流和减量，探索垃圾分类和减量政策工具是加强政府管理的必要内容。按照政府干预强弱，环境保护政策工具可分为命令控制工具、经济激励工具和信息提供工具，每种工具均有其特点，适用于特定情形（Goulder et al.，2008）。依托体制优势，中国环境保护政策工具多属于命令控制工具，包括制定污染物排放标准、淘汰落后产能等，均主要针对企业（Beeson，2010；Kostka et al.，2014）。而生活垃圾管理主要针对居民，囿于监管能力等因素，命令控制工具的使用受限，经济激励工具、信息提供工具在诱导居民行为改变上有更大的作用空间。其中，分类计价、计量收费在发达国家或地区生活垃圾管理中得到了较广泛的应用，在全球范围成为一种趋势。

计量收费在发达国家或地区得到较多使用，有很多成功实践，积累了很多可供借鉴的经验，但既有研究对中国城市垃圾收费政策的研究不足。譬如，Alzamora等（2020）总结了很多国家和地区的生活垃圾收费模式，但未涉及中国城市的收费模式，Welivita等（2015）虽考察了中国城市生活垃圾的定额收费模式，但未能捕捉到中国城市收费模式的差异性和动态演变趋势。中国地域广阔、城市众多，各城市在生活垃圾产生量、管理需求、管理能力等方面存在较大差异。与此同时，关于中国城市生活垃圾收费模式的研究，仅集中于对个别城市的案例分析和对定价模型的理论研究。如：Chu等（2019）从不同角度提出了北京市生活垃圾计量收费定价模式；褚祝杰等（2011，2012）、彭晓明等（2006）基于经济学理论分析了计量收费核算模式。不难发现，国内外相关研究未对中国数以百计的城市的收费模式进行全面梳理，并且对中国城市收费模式的动态演变和向计量收费转型升级的模式选择的研究存在明显的不足。

（二）生活垃圾收费政策的阶段演变

中国生活垃圾收费政策的演变主要分为以下三个阶段：

第一阶段（1999—2006年）为垃圾处理费起征推广阶段。1999年国家计委《关于发挥价格杠杆作用扩大内需促进经济增长的若干意见》首次提出“实行垃圾处理收费制度”。随后2002年国家计委等部门发布《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，对中国各城市开征垃圾处理费提出要求，且对收费的性质、标准制定做出具体规范，这一文件最早提出可以在具备条件的城市开展计量收费，成为大部分城市开展垃圾处理收费的依据。

第二阶段（2007—2019年）为垃圾处理费制度优化改进阶段。2007年建设部在《关于落实〈国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知〉的实施方案》中提出要“提高垃圾处理收费标准，改进征收方式”。由于生活垃圾收费制度实施初期各市出现了收费困难、成本高等问题，2011年住房和城乡建设部等多部门在《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》中完善了收费依据，并进一步提出改进收费方式、降低收费成本的要求。2017年和2018年国务院相关部门多次发布相关政策，再次强调要健全垃圾处理收费机制、调整收费标准。例如，2018年《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》提出“对具备条件的居民用户，实行计量收费和差别化收费”，并将垃圾处理收费政策与垃圾分类相结合，“实行分类垃圾与混合垃圾差别化收费等政策，提高混合垃圾收费标准”。

第三阶段（2020年至今）为垃圾处理费制度升级探索阶段。2020年新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》提出中国各城市及建制镇应在2020年底前建立生活垃圾处理收费制度，并首次将生活垃圾收费写入国家法律。2021年国家发展改革委在《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》中提出，要“推动县级以上地方政府建立生活垃圾处理收费制度”，“具备条件的地区探索建立农户生活垃圾处理付费制度”。

我们查阅地级及以上城市生活垃圾收费政策文件后 ，汇总得到1999年以来各地开征生活垃圾处理费的情况，见图3-1。1999年，北京和东营最早开征生活垃圾处理费，自2002年国家提出收费要求后出现开征垃圾处理费的高峰期（2003—2010年），收费城市从2002年的18个增长到2010年的144个，此后年份增长速度放缓。截至2022年，所考察的296个地级及以上城市中227个已经出台收费政策，占比76.69% 。鉴于中国城市现阶段的垃圾收费仍以筹集资金为主要功能，垃圾处理成本较高、财政负担较重的城市，更有动力推动垃圾处理费政策落地，而对于垃圾处理经济负担较小的城市，这一需求相对较小。随着居民收入水平提高、垃圾处理成本增加，费率、征收方式和收费模式均有待优化调整，以促进垃圾减量政策目标的实现。

（三）生活垃圾收费政策的关键特征

生活垃圾收费主要是行政事业性收费。根据各城市政策文件，目前中国开展垃圾收费的城市中61.68%为行政事业性收费，38.32%为经营服务性收费，部分城市开征垃圾处理费后将其由经营服务性收费改为行政事业性收费。从属性来看，行政事业性收费属于政府行为，其目的是提高政府公共服务提供的效率，一般由行政部门征收，收费具有更大的强制性，但不必然要求收费总额补偿所有成本，费率通常较低。与此相对，经营服务性收费属于市场行为，具有一定的自愿性和竞争性，更注重资金筹集，其费率的确定要确保垃圾处理有一定的利润空间，以实现经营活动的可持续性。

生活垃圾收费标准相对较低。如图3-2所示，全国各城市收费标准呈现右偏分布，少数城市费率较高，最高为207元/（户·年），大部分城市处于40~70元/（户·年）的范围内，均值为63元/（户·年） 。定额收费标准的分布与全部城市所有收费模式下的收费标准分布十分接近，也说明定额收费目前是中国城市的主要收费模式。相较按用水量计量收费的准计量收费，定额收费标准的确定一般需经过复杂的公众听证程序，灵活性较低，难以随时调整，与家庭污水处理收费标准相比，生活垃圾处理收费标准较低。

生活垃圾处理费的征收模式近年来呈现多元化趋势。从时间趋势来看（见图3-3），自2002年起，采用随水费定额征收的城市数量整体上一直保持较高增速；2007—2019年垃圾处理费制度优化改进阶段中，按用水量计量收费的城市数量增加较快；2010年后，采用政府直接征收方式的城市数量保持稳定，采用物业代收方式的城市数量则整体上平稳增加。从结构来看（见图3-4），中国城市生活垃圾处理收费方式以定额收费为主，其占比达82.64%，而以按用水量计量收费为代表的准计量收费仅占17.36%。定额收费中，39.58%随水费征收，18.75%由政府部门征收，15.28%由物业代收，其他由燃气公司、居委会等政府授权主体代收的占9.03%。多数城市选择随水费征收的原因可能在于，政府部门征收成本较高，收缴率偏低，物业代收则在一些地区存在一定困难；而随水费征收或按用水量计量收费确保了对应征收家庭的覆盖率，在征收成本较低的同时也具有较强的强制性。

整体看，中国城市垃圾收费尚未进入计量收费阶段，而不论是物业代收、随水费征收，还是按用水量计量收费的准计量收费，均不以垃圾产生量为计费依据，不具备垃圾分类减量激励效果，其政策目的主要是降低征收成本、提高征收效率。随着城市生活垃圾减量化压力加大，积极向计量收费转型，强化收费的行为调节功能应成为中国城市垃圾收费的重要探索方向。

另外，本书基于财政部汇总的各省（区、市）行政事业性收费情况 ，补充查阅各省（区、市）的生活垃圾收费政策文件80多份，对全国31个省（区、市）现行生活垃圾收费情况进行了梳理。作为计量收费的先导，非居民单位厨余垃圾和其他垃圾处理费采用了定额收费、按重量或按容积收费、按用水量计量收费、阶梯定价收费等多种模式，其中12个省（区、市）同时存在两种及以上收费模式。采用定额收费的省（区、市）共22个，占71.0%，通常按经营场所类型计费（如按面积、床位、摊位、座位等），如内蒙古对个体经营者的征收标准为2~2.5元/（摊位·天）。按重量或容积收费的省（区、市）有15个，占48.4%。如北京非居民厨余垃圾处理费收费标准为300元/吨或33元/桶（120L），由垃圾运输单位收取。采用按用水量计量收费的有安徽、福建、湖南、广东、广西、海南、新疆等7个省（区），占22.6%。调查发现，仅上海市对非居民生活垃圾实施了阶梯定价收费：餐厨垃圾基数内60元/桶，基数外120元/桶；高级宾馆、歌厅、舞厅、足浴室等企业的生活垃圾（不含餐厨）基数内80元/桶，基数外160元/桶；其他生活垃圾基数内40元/桶，基数外80元/桶。

三、城市生活垃圾收费模式选择的聚类分析

中国城市众多，其发展阶段、减量需求、管理能力等差异明显，难以适用一种生活垃圾收费模式。本小节基于5个典型指标（见表3-1），通过对中国296个地级及以上城市的聚类分析，识别适用于不同类型城市的垃圾收费模式。其中，人均地区生产总值反映经济发展阶段和收入水平，人均财政收入表征城市对垃圾处理费收入的依赖度，人口规模揭示城市规模和管理能力（Benito et al.，2021），生活垃圾清运量反映生活垃圾末端处理压力，无害化处理能力反映垃圾无害化处理产业化现状。基于统计软件对城市进行K均值聚类。数据来自《中国城市统计年鉴2020》《中国城市建设统计年鉴2020》。由于个别城市数据缺失，最终参与聚类的城市共289个，根据聚类后的类中心数值特征最终选择聚为三类 ：第一类城市46个，第二类106个，第三类137个（见表3-2）。三类城市类中心的变量均具有显著差异（见表3-3），确保了类内城市接近，类间城市差异较大。

第一类城市具有经济发达、财政充裕、城市规模大、政府管理能力强、垃圾末端处理压力大并处于垃圾处理产业化后期的特征。比如，此类城市人均地区生产总值均值约14.7万元，人均财政收入均值逾1.3万元。该类城市各项指标均显著高于第二类和第三类城市，且多为直辖市、省会城市、计划单列市、东部沿海城市，包括北京、上海、广州、武汉、深圳等。如北京厨余垃圾处理能力几近饱和，末端处理压力较大，垃圾收费政策的促减量功能成为关注的重点。考虑到中国大城市体量大、人口密度高，该类城市可优先考虑向计量收费的征收模式升级。

第二类城市表现出经济发展水平、财政能力、城市规模、垃圾清运量、无害化处理设施水平处于中等的特征。其各项指标平均水平明显低于第一类城市，如人均地区生产总值均值约8.9万元，人均财政收入均值约0.7万元。第二类城市包括天津、石家庄、哈尔滨、重庆、兰州、西安、昆明等。该类城市面临一定的垃圾减量压力，有相对强的财政能力和治理能力，在实现垃圾无害化处理的同时，可积极探索计量收费，为实施减量化做好政策储备。

第三类城市总体上属于经济欠发达、财政资源相对匮乏的中小城市，其人口规模较小，垃圾总量不大，且无害化处理能力相对落后。如此类城市人均地区生产总值均值只有约4.6万元，市区常住人口均值仅120.1万，生活垃圾年清运量均值也只有30.0万吨。该类城市包括保定、大同、本溪、菏泽、酒泉、汕头等。对于这些城市而言，垃圾收费的收入筹集功能是首要功能，现阶段应优先保证垃圾全部无害化处理，用所征垃圾处理费部分补偿垃圾处理成本，减轻财政负担。在提高垃圾无害化处理能力、实现无害化处理后，随着城市管理能力提升，循序渐进地探索实施计量收费等先进收费模式。 arg4Ew7TKYYeJhiRvgS6nsWqQXdJI926L8wwgULaSw6UXrmDQ28vpubsS4FugNwe