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与供水、供电、教育等其他公共服务相比，生活垃圾计量收费具有特殊性，突出表现为减量收益对居民而言不是即显的，精准计量较为困难，成本高，政策实施依赖社会公众的广泛认可和参与，通常具有较高的政策执行成本和政策遵从成本。全成本定价、边际成本定价等传统公共服务定价方法不足以有效应对生活垃圾计量收费政策制定和实施过程中的宏观和微观环境的复杂性。因此本书提出应以成本收益分析为框架，选择合适的收费模式、征收机制，尽可能扩大政策在促分类、促减量、资源化方面的政策收益，降低政策制定、执行、遵从成本和非法倾倒等非预期成本，最终使政策净收益为正值且达到最大。同时，应积极通过垃圾收费与其他税费项目的综合平衡，保持总体税费水平的稳定，不增加居民的税费负担。
公共产品具有消费的非竞争性和受益的非排他性特征，经济主体往往选择“搭便车”行为，外部性的存在将使社会脱离最有效的生产状态，影响市场对资源的有效配置。针对市场失灵现象，公共产品理论和外部性理论均主张政府运用“看得见的手”进行干预，对公共产品进行合理定价就是干预的一种常见手段。公共产品定价理论最早可追溯到19世纪70年代的英国，一般指公共部门为实现和维护公共利益，对公共产品或服务、准公共产品或服务直接定价或干预其定价（陈科等，2002）。公共产品定价的主要依据是存在“市场失灵”，政府通过干预价格对市场纠偏，以实现资源的优化配置。政府对价格进行干预的典型领域有天然气、电力、公共交通、教育医疗等。国内学者中，杨君昌（2002）从自然垄断、收入分配、正外部性、财政收入和市场稳定等角度出发，对公共产品定价理论进行了较系统的梳理。温桂芳（2007）深入地研究了公用事业定价问题的公平性，并就如何深化公共产品价格改革提出了政策建议。刘戒骄（2006）认为我国已基本解决公用事业产品和服务价格偏低问题，在规模扩张和制度变革并举的新阶段应重点关注在开放竞争和健全监管的基础上推进民营改革。张小明等（2007）则关注民营化进程中公用事业定价的制度基础，指出公用事业定价需要按照多元治理的新理念，建立政府、企业、公民参与的多元定价机制。
公共领域常用的定价方法有以下九种。第一，边际成本定价法。也叫边际贡献定价法，当公共产品或服务的价格与提供公共产品或服务的边际成本相等时，社会福利达到最大化，此时将实现帕累托最优配置（Hotelling，1927）。第二，全成本—平均成本定价法。保持收支平衡的前提下，以提供公共产品或服务的平均成本（包括固定成本）为定价基础。与边际成本定价法相比，平均成本定价法得出的不是最优价格，高于边际成本的定价会带来一定效率损失，但可操作性较强（陶小马等，2002）。第三，两部定价法。基本思路是将初期投入的部分或全部固定成本回收，可变成本则以边际成本结合平均成本的方式回收，从而将城市公共产品或服务价格分为与使用量无关的固定费用，以及按照使用量和单位定价计算的从量费用。该方法具有较强的可操作性，但对公共产品或服务使用量较少的消费者具有不公平性，可能导致低收入人群对高收入人群的补贴，长期来看将造成社会福利的减少（陈敏霞，2008）。第四，负荷定价法。即针对不同时间段或时期制定不同的价格，例如，在电力、电信、天然气、煤气等行业，按照需求高峰期和非高峰期，制定不同价格，通过价格调节平衡供需状况。第五，成本加成定价法。即基于成本和利润的考虑，根据实际投资水平、运营成本及预测的消费量，为公共产品或服务核定价格，在单位平均成本基础之上加上一定的利润率（李青，2010），又可分为完全成本加成（固定成本+变动成本）、变动成本加成和目标成本加成（将事先确定的成本目标嵌入公共服务各流程中，并将其作为约束条件）。第六，最高限价模式。政府通过发放经营许可证、制定准入条款等对相关企业进行管理，并实行限价管理，控制相关公共产品或服务的价格，而不直接控制相关企业的利润率（Jacoby et al.，2004）。第七，投资回报率模式。政府基于公共产品或服务成本效益，确定相应的投资回报率，作为特定时期的定价依据（陶小马等，2002）。第八，交叉补贴定价模式。一种情形是政府给予相关企业在参与城市开发和经营等方面一定的便利或优惠条件，以弥补公用事业低价格带来的亏损；另一种情形是区域间的横向补贴。第九，竞争定价法。即通过完全的市场竞争定价，如采用特许经营权招标等方式来实现市场竞争和优胜劣汰。这种定价方法目前在电厂竞价上网及燃气前端供应和销售等少数领域得到了使用。
在公共经济学的视域下，边际成本定价法是理想经济环境下公共部门定价的最优解，而在现实情境下，最优定价面临预算约束、市场环境约束、动态需求约束、信息约束等现实问题，通常无法实现（杨全社等，2012）。鉴于生活垃圾处理领域并非完全市场化领域，公共部门至少在短期内不能免于责任，并且生活垃圾无害化处理具有明显的自然垄断特征和城市公共服务属性，其定价模式应充分考虑生活垃圾处理收费的特殊性和社会总成本最小化的最终目标。从这个角度看，边际成本定价、全成本—平均成本定价等传统公共服务定价理论和方法不足以指导生活垃圾计量收费实践，需要探索更符合现实情况和中国情境的生活垃圾定价模式。
针对城市生活垃圾处理服务定价，国内外学者普遍关注成本核算，如将边际成本或平均成本作为生活垃圾计量收费的定价依据（Hong，1999；Stavins，1993；陈科等，2002；龙丽娟等，2004；吕军等，2007；彭晓明等，2006），本质上采用的是将生活垃圾处理服务视为私人物品的定价思路。为实现上述定价，褚祝杰等（2012）将垃圾处理成本分为固定成本和变动成本，从而延伸出两部定价法；张宏艳等（2011）按照组成成分将垃圾处理费划分为基本费用、外部费用和从量费用。
具体而言，褚祝杰等（2012）指出全成本核算方法将生活垃圾处理成本分为直接成本和间接成本两大部分。由于外部成本（环境污染和健康损害）的存在，全成本核算法计算的成本很难与实际支付额相等；当核算成本小于实际支付额时，差额部分须由政府税收来支付，这违背了产生者付费的原则，潜在地鼓励了生活垃圾的产生；当核算费用大于实际支付费用时，城市居民则认为其为基础设施服务多付了附加费，会影响城市居民的垃圾减量化积极性（Baetz et al.，1995）。边际成本核算方法则是将垃圾处理成本分为固定成本和变动成本两大部分，城市居民每多排放1单位生活垃圾，都体现为可变成本的增加（褚祝杰等，2011）。固定成本是不随生活垃圾产生量变化而变化，仅与城市社区的大小、类型、基础设施情况、计量收费模式有关的成本，包括一般管理成本、人工成本、设施和技术投资成本、账单系统建设成本、监管成本、教育和信息成本、其他固定成本等；变动成本是随城市居民生活垃圾排放量增加而增加的成本，其对城市居民个人行为具有较强的信号作用，在计量收费政策中起决定性的作用。变动成本主要是生活垃圾分类成本、收集储存成本、运输成本、处理设施运维成本、末端处理成本以及可回收垃圾销售收入对成本的冲抵（见图2-4）。
图2-4 生活垃圾处理成本构成（边际成本核算法）
注：本图参考褚祝杰等（2011）的研究绘制。
曹娜（2010）探讨了两部收费方式，结合了固定成本和从量定价两种方式，其中，固定成本是基于城市生活垃圾处理设施初始建设产生的固定投资支出确定的，从量定价是基于日运营成本确定的。Chu等（2019）基于成本补偿原则和互补性原则，分别计算了垃圾填埋成本和焚烧成本，根据人均年可支配收入、人均年消费支出和不同城市固体废物处理方式下的垃圾处理成本，建立了一个捆绑定价模型。Chu等（2017）基于对中国北京家庭的调查数据进行实证分析后，发现对于低收入人群来说生活垃圾处理统一价格偏高，而垃圾费与家庭可支配收入或家庭总支出的比率对于中高收入家庭来说垃圾处理统一价格则过低。其基于城市居民人均可支配收入、家庭消费支出、垃圾处理行业生产率、通货膨胀率等因素，设计了一个递增区块定价模型。该模型设置了三个价格阶梯：第一阶梯用于满足低收入家庭的基本生活需求，第二阶梯用于满足城市居民生活水平提高后的合理需求，第三阶梯用于规制过度排放行为。与累进所得税制度类似，该模式被认为是一种体现社会公平的制度，它不仅可以减轻低收入家庭的负担，而且可以增加废弃物排放过多的家庭的支付额度。
总体来看，已有研究在讨论城市生活垃圾定价方法时，未充分考虑城市生活垃圾处理的公共服务属性和自然垄断特性，其出发点多是推动实现生活垃圾处理服务完全走向市场，使得政府能够免于承担管理责任和资金责任，这一思路本身就可能存在偏差；并且，在讨论定价方式和费率时，未充分尊重生活垃圾处理行业的现状及其特殊性，特别是在中国计量收费政策存在较大的政策执行成本和政策遵从成本，这些因素导致上述定价研究对中国城市生活垃圾计量收费政策制定和实施过程中出现的现实问题的理论回应存在不足。
生活垃圾处理属于典型的准公共产品，具有正外部性特征，其定价应由政府主导，且不同于一般商品的定价。作为一项基本公共服务，城市生活垃圾处理定价需要考虑诸多因素，要做到既实现公共资源的优化配置，又能够激励企业持续运营，还需要使支出在居民可承受范围内、体现公平性、注重保护公众的利益。
从经济可持续性来看，随着经济发展和城镇化水平提高，居民消费量稳步提升使得城市生活垃圾显著增加。在垃圾处理收费总体较低的背景下，生活垃圾处理设施建设和运行成本主要由政府财政负担，随着垃圾末端处理设施环保标准的提高，定额收费或不收费的定价模式由于缺少对居民排放的约束，导致全社会为高于社会最优水平的生活垃圾的处理支付了高额成本。在中国，以定额收费为主体的定价制度，似乎只是为了收回政治上“可接受”的部分成本（Hasan et al.，2021）；虽然这一制度可以直接减轻居民在生活垃圾处理上的经济负担，但代价却是更高的社会经济负担，而利用政府财政予以支付本质上仍然是由社会公众最终买单。从机会成本的角度看，生活垃圾处理上的超额支付必然以牺牲其他公共服务数量或质量为代价。因此，不合理的生活垃圾定价会对生活垃圾处理的经济可持续性带来挑战。
从政策目标和工具来看，应以生活垃圾处理社会总成本最小化为原则对生活垃圾管理流程进行优化，特别是要注重采用更合理的生活垃圾定价模式。具体而言，就是从不收费或定额收费向多排放多付费的定价模式升级。特别是对于减量化需求迫切的城市而言，应当积极探索计量收费的定价模式，在居民源头形成减少垃圾排放的经济激励，促进生活垃圾源头分类和减量。
从公众利益和政策接受度来看，长期实施的定额收费使居民对垃圾收费感知有限，而随着居民学历和收入水平提高，居民权益意识不断增强，对垃圾处理定价方式和费率调整更为敏感。面对关于生活垃圾的不同收费选择，尽管调整征收方式、提高费率在提高公用服务效率和减少过度消费造成的效率损失方面富有成效，但政府往往因为担心公众舆论和社会对垃圾收费政策接受度反弹，在涉及民生事务上回避价格调整或模式升级（OECD，2010）。有鉴于此，在城市公共服务定价时，应将保持居民整体税费水平稳定作为重要原则，或通过垃圾收费与其他税费项目的调整，确保在追求社会最优的过程中不增加居民的税费负担。
特别地，与供水、供电、教育等其他公共服务收费相比，生活垃圾处理计量收费具有一些特殊性。一是生活垃圾减量化对于居民的收益不是即显的，不容易被感知，面临的政策遵从成本较高。由于计量收费不论是采用随袋收费还是称重收费，均需要公众在日常垃圾投放过程中予以认可和高频次配合，这就意味着计量收费的定价模式需要以较高的社会接受度为重要前提。二是生活垃圾计量收费的收费频次较高，而生活垃圾的来源复杂，缺少现成的精准计量基础设施，政策执行成本高。污水处理与垃圾处理均属于城市环境公共服务范畴，两者具有较强的可比性，但污水处理费可以家庭用水量作为计费依据，通过供水系统实现精准计量，在自来水水费中统一收取，大大降低了政策执行成本和政策遵从成本，而生活垃圾计量收费较难包含在现行的某项计量收费政策中，需要单独征收，且精准计量较为困难，具有较高的政策执行成本，且政府需要对非法投放行为进行监管，也将面临较高的实施监管成本。
因此，应综合考虑生活垃圾处理收费现状、公众认知、管理能力等一系列因素，在对中国城市生活垃圾处理定价进行研究时充分体现其行业特殊性。
生活垃圾处理属于地方性基本公共服务。按照财政对等原则，城市生活垃圾处理资金筹集应限于享受服务的区域（Olson，1969）。垃圾处理服务的竞争性影响收费模式的选择。生活垃圾的无害化处理占用城市土地资源，需要较大的固定资产投资，若处理能力充足，则垃圾处理服务的竞争性较小；反之，若处理设施接近饱和或超负荷运行，垃圾处理服务就具有明显的竞争性。消费中的竞争性一定程度上决定排他性的重要程度，而排他性则通过不同计费模式得以体现。若不收费或定额收费，则缴费多少与处理服务不挂钩，垃圾处理服务有一定竞争性但不具有排他性。垃圾处理服务成为公共资源将导致公地悲剧，城市要承担超额垃圾处理成本。计量收费通过多排放多付费、分类垃圾少付费等方式，使垃圾处理服务具有排他性，可避免垃圾处理服务的过度使用，提高垃圾处理服务的使用效率。
如图2-5所示，生活垃圾处理收费政策作为环境经济政策，具有收入筹集功能和促分类、促减量、促资源回收等行为调节功能（马中，2019），不同功能定位与“减量化、资源化、无害化”的生活垃圾管理原则密切相关。在计划经济年代，资源化是应对物资匮乏的重要手段，通过押金返还实现资源回收再利用；随着城镇化快速发展，生活垃圾产生量迅速增加，无害化成为第一需求，通过垃圾收费（部分）补偿无害化处理设施建设和运行成本，垃圾收费的收入筹集功能占据主导地位；到了城镇化中后期，消费能力不断提升进一步加大城市垃圾处理压力，特别是大城市，土地稀缺性更高，会抑制生活垃圾处理能力的增长（谭灵芝等，2019），减量化、资源化成为垃圾收费的首要目标，其促减量、促分类和资源化的行为调节功能成为主要功能。需要强调的是，收入筹集功能与行为调节功能在一定程度上具有不兼容性；当费率不变时，源头分类和减量行为将削弱收入筹集功能。因此，生活垃圾收费政策首要功能的确定对城市生活垃圾处理收费模式的选择至关重要。
图2-5 生活垃圾处理收费政策的分析框架
计量收费政策的资源投入即为政策成本，包括：（1）政策制定和执行成本。计量收费需要以精确的计量和完善的收费体系为基础，例如建立在用水计量基础上的污水处理费。与污水处理费相比，居民生活垃圾计量收费目前没有基础载体，其政策制定和执行成本较高。（2）政策遵从成本。政策遵从成本主要受费率高低影响，高费率将提高政策遵从成本。因此，在产生显著减量化效果的前提下，费率应适当降低；同时，要讲究政策宣传和解读的策略，使政策对象接受政策，降低政策遵从成本。（3）政策非预期成本。高费率对垃圾减量更加有效（Watkins et al.，2012），但也可能诱致非预期行为，例如将部分厨余垃圾混入其他垃圾、排入下水道、随地投放等非法倾倒行为，这将导致成本转移效应或带来额外成本，比如导致其他垃圾和污水的处理成本增加。
计量收费政策的收益包括：（1）减量带来的费用节约，特别是末端处理设施的建设支出及运行维护支出的减少。扩大政策收益的关键是最大限度发挥收费对生活垃圾减量的作用。从这个角度看，较高的费率可能产生更大的减量效果，因此费率不宜过低。（2）净化环境的收益。（3）提高社会文明水平的社会效益。需要指出的是，政策收入是财富转移，从社会角度看并不是政策收益。
以成本收益分析为框架，最终的生活垃圾计量收费模式、费率选择等政策设计，要实现政策净收益为正值且使其最大化。一方面，尽可能扩大政策在促分类、促减量、资源化方面的收益，降低末端垃圾处理成本，产生节约末端处理成本的经济收益、减少环境污染的环境收益和提高社会文明水平的社会效益；另一方面，尽可能降低政策制定、执行、遵从成本和非法倾倒等非预期成本。在这个过程中，通过最优化过程，选择合适的收费模式、征收机制和合理的费率，实现政策净收益大于零且使其最大化。
计量收费政策的成本和收益共同决定最优费率的选择，同时，计量收费费率的高低也会对政策的成本和收益产生影响。
如上所述，生活垃圾计量收费政策收益包括节约的垃圾处理成本和环境收益，两者均随垃圾排放量的减少而增加。在计量收费政策中，垃圾排放量的降低与费率有关。费率的提高会进一步改变人们的行为意识，从而提高居民垃圾减量化的努力程度。因此，费率的提高能够带来政策收益的增加。通常用垃圾排放量对费率的弹性反映费率的变化引起的垃圾排放量的变化。相关研究表明，费率的提高能够刺激垃圾排放量的减少。如：Usui（2003）对日本城市生活垃圾处理价格与排放量的关系的研究发现，当价格提高1%时，垃圾排放量降低0.082%；Dijkgraaf和Gradus（2004）对荷兰的研究发现垃圾排放量对费率的弹性是0.10%~1.39%。
计量收费费率的提高在带来减量化激励增强的同时，也使公众的政策遵从成本随之提高，亦增强了非法处理垃圾的激励。与供水、供电等其他公共服务不同，在监管相对薄弱的情形下，居民可能将垃圾排放到相邻城市或采取其他非法处理措施，如路边倾倒（肖玲，2003）等，从而对政策成本产生较大影响。例如，王建明（2008）在杭州、武汉两市进行了城市居民问卷调查，对生活垃圾计量收费的政策效应进行了实证研究，结果表明，实施垃圾按量收费，可能非法倾倒的居民占比达27.6%。
国外的相关研究表明非法倾倒是计量收费面临的一个重要问题（Dijkgraaf et al.，2004），对计量收费定价有着重要影响（Dijkgraaf et al.，2009；Hong，1999）。例如：Fullerton等（2017）对1991年美国夏洛茨维尔市生活垃圾按袋计量收费的实证分析表明，减少的生活垃圾排放中有28%~43%被非法倾倒
；Sakai等（2008）对日本533个城市的调查显示，68%的城市在实施生活垃圾计量收费时遇到了非法倾倒问题；Kim等（2008）对韩国2001—2003年的垃圾非法倾倒量与费率进行了回归分析，发现费率提高1个百分点导致非法倾倒量增加3%。另外，Linderhof等（2001）认为在荷兰的奥斯赞市不存在非法倾倒现象，原因是当地的监督系统非常有效，社会管理力度较大，非法倾倒会受到严重处罚。不难看出，非法处理垃圾使生活垃圾计量收费政策成本变得非常高（Kinnaman，2009）；为避免非法处理垃圾产生更大的外部成本，公共部门需增加监督管理成本（Choe et al.，1998），完善执法和监督体系（冯思静等，2006）。监督管理成本与费率密切相关，通常，费率越高非法倾倒越严重，也就意味着更高的监督管理成本。因而，费率通过影响政策遵从成本、监督成本和非预期成本，进而对政策成本产生影响。
通过分析计量收费费率与政策收益和政策成本的关系发现，费率对政策收益和政策成本均会产生影响，政策收益和政策成本是费率的函数。具体而言，节约的垃圾处理成本和环境收益是费率的函数，两者随着费率的提高而增加；监督成本、政策遵从成本、非预期成本与费率存在函数关系，费率越高，这些成本可能随之越大。从公共政策角度看，计量收费的目的是以较小的社会成本实现减量化、资源化、无害化等生活垃圾处理目标。由此，本书提出计量收费费率确定的思路：当政策净收益大于零时，计量收费政策有介入的必要，且计量收费政策净收益最大化时的费率即为最优费率。计量收费并不是在成本核算（从垃圾收集到末端处理的全流程成本核算）基础上的定价问题，而是以全社会垃圾处理成本最小化、保持居民面临的总体税负水平基本不变为前提，寻找最优费率，使计量收费政策净收益为正值且达到最大。最优费率随着社会经济条件的变化而变化，对计量收费政策收益和政策成本构成影响的因素均会影响最优费率。在制定和调整计量收费费率时应将人们的环境意识、垃圾处理方式、垃圾无害化处理标准、计量收费模式等因素纳入考虑范围。在这个过程中需要重视计量收费政策的公众接受度，它不仅是政策成本的重要组成部分，而且是政策具有政治可行性的决定性因素。计量收费政策以促进生活垃圾减量为主要目标，减量效果会削弱收入筹集功能。若减量效果显著，则可能导致收费额不足以确保垃圾清运处理环节合理盈利。长期来看，由于收费额可能不足以完全补偿垃圾处理支出，因此在不增加居民总体税费负担的条件下，政府有必要对垃圾处理公共服务进行兜底，必要时一定水平的政府财政补贴可能成为常态。
生活垃圾处理具有基本公共服务属性，污染者付费原则不能作为生活垃圾计量收费的实施依据；使用者付费原则要求生活垃圾处理服务的使用者按照服务数量缴纳处理费，目的是提高政府公共资源的使用效率，这是生活垃圾计量收费实施的经济学依据。计量收费政策收益和政策成本是费率的函数，具体而言，政策收益中节约的垃圾处理成本和环境收益是费率的函数，两者随费率的提高而增加；政策遵从成本、监督成本和非预期成本是费率的函数，费率提高时这些成本可能随之增加。当政策净收益大于零时，计量收费政策有介入的必要，政策净收益最大化时的费率为最优费率。计量收费并不是在成本核算基础上的定价问题，而是寻找最优费率，使计量收费政策净收益为正值且达到最大。单位垃圾处理成本、垃圾处理的环境收益、垃圾排放量的费率弹性、征收成本、监督成本及宣传教育成本等参数对于核算最优费率至关重要。以本书提出的定价思路为基础，针对中国特定城市，分析计量收费政策的可行性、模拟计算最优费率是未来的研究方向。
中国地域辽阔，各地在发展阶段、生活垃圾管理需求、管理能力等方面存在差异，中国不同城市的垃圾收费模式应当是差异化的。一个可行的策略是，先建立以定额收费为主的收费体系，具备条件的城市率先向计量收费升级，逐渐形成梯级搭配、向计量收费动态转型升级的格局。在认识到计量收费具有促分类、促减量功能的同时，也应清醒地认识到其管理成本总体较高。其中，公众对政策的遵从、精准计量每个家庭不同种类垃圾的排放量、对非法倾倒等行为的监管等均有赖于政府较强的管理能力和较集中的资源投入。因此，向计量收费的转型不宜操之过急，应注重积累有利于政策实施的必要条件。在尽量发挥计量收费促分类、促减量等行为调节功能的同时，应当不断提高生活垃圾精细化管理能力，凝聚全社会垃圾分类和减量的共识，降低计量收费政策实施和监督成本，最终使计量收费在中国城市垃圾分类和减量中发挥应有的经济激励作用，成为长效机制建设的重要内容。