第二节
城市生活垃圾减量化与计量收费经济学分析

本节基于经济学视角，从生活垃圾减量化的经济学基础、计量收费的介入条件、计量收费实施主体的经济学分析三方面展开讨论。居民商品消费量随着快速的城镇化与收入的增长而持续提高，城市生活垃圾产生量和排放量随之增加，垃圾末端处理污染物排放标准也逐渐提高，生活垃圾单位处理成本呈上升趋势。制定科学合理的环境经济政策是实现生活垃圾减量化的关键之一，计量收费是重要的减量化政策工具，适用于减量化努力的效果比较显著的生活垃圾，其政策目的是通过刺激居民和相关企业的行为改变实现生活垃圾源头减量。本书认为，计量收费应以使用者付费为基本原则，政策收益大于政策执行成本与政策遵从成本之和是政策实施的前提条件，其模式选择和定价策略需要使政策净收益实现最大化。由于计量收费对产废率的作用过程较为缓慢，因此其减量化效果通常需要生产环节减量以及生活垃圾分类等相关政策的支持。

一、生活垃圾减量化的经济学基础

（一）生活垃圾减量化原因分析

近年来，城市生活垃圾问题备受关注，国内外政策实践均表明生活垃圾减量化已成为必然趋势（Chen et al.，2010；Chung et al.，2008；Zhang et al.，2010；邓俊等，2013）。生活垃圾是商品消费的副产品，其产生量与商品消费量呈一定的比例关系。生活垃圾产生量 A 与商品消费量 W 之比为产废率 γ ，即 A=γW 。其中， γ 由商品消费结构、商品包装设计等因素决定； W 由边际效用（ MU ）和边际私人成本（ MPC ）决定， MPC 等于消费品的价格与垃圾处理服务价格之和。不收费或实施生活垃圾定额收费时，对居民而言，生活垃圾边际排放成本为零， MPC 等于消费品价格。一般而言，在生活垃圾处理初始阶段，处理服务由公共部门提供，边际社会成本（ MSC ）与 MPC 之差包含两部分：环境污染的外部成本和生活垃圾收集—运输—处理的公共成本，且这两部分成本随垃圾处理服务水平的变化而发生转移（曹娜，2010）。在消费需求、产品结构等条件既定时，无减量化政策介入是导致商品消费量 W 超出最优消费量 W * 的一个原因。假定无减量化收费政策干预时，产废率为 γ 0 ，则生活垃圾初始产生量为 γ 0 W ，同样超出生活垃圾最优产生量 γ 0 W * ，如图2-1所示。

生活垃圾产生后，记回收再使用量占生活垃圾产生量的比例为 η ， η 由居民生活垃圾回收再利用的努力程度决定，如堆肥、重复使用、进入回收渠道前的分类投送等。即使无政策干预，理性的消费者仍然会将经济价值较高的一部分生活垃圾回收再利用。假定无政策干预时，居民回收再利用程度为 η 0 ，那么，生活垃圾初始排放量为 Q= （ 1-η 0 ） γ 0 W 。此时，商品过度消费、不利于回收再使用的产品设计、不充分的减量化激励使得生活垃圾排放量随着收入水平的提高迅速增加。

中国城镇居民商品消费量随着快速的城镇化与收入水平的持续提高而持续增加，生活垃圾产生量和排放量也随之增加。2004年，中国生活垃圾产生量超过美国，成为生活垃圾产生量最多的国家（Bank，2005）。根据国家统计局数据，截至2022年，中国收集和运输城市固体废物2.45亿吨，过去10年平均每年增长4.2%。与此同时，随着污染物排放标准的提高，生活垃圾单位处理成本增加。以生活垃圾填埋场为例，2008年新实施的生活垃圾填埋场水污染物排放标准的控制项目由1997年的4种扩展为14种，其中COD的排放限值和特别排放限值分别为100mg/L、60mg/L ，比1997年一级标准100mg/L、二级标准300mg/L、三级标准1 000mg/L 有明显提高。由原国家二级标准提高到2008年的排放限值，垃圾填埋场建设成本增量为每吨生活垃圾3元，处理渗滤液的运营成本增量为每吨生活垃圾7.6元。2022年，生态环境部发布《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》，水污染物排放标准的控制项目拟进一步扩展为20种，生活垃圾末端处理成本进一步增加。伴随着生活垃圾产生量和处理成本的增加，中国生活垃圾减量化成为必然选择。

（二）减量化政策手段的选择

本书中生活垃圾处理的外部性主要是针对居民而言的，也兼顾了非居民单位的情况。外部性大小由 MSC 与 MPC 之差决定。由于通过界定环境产权的方式解决外部性问题并非易事，科斯交易手段的应用在很多情况下不具有现实操作性。在生活垃圾管理领域，创建市场的适用性非常有限（Choe et al.，1998）。庇古税理论为解决外部性问题提供了另一个选择，政府可以通过征税（费）的方式实现生活垃圾处理的社会最优。国际经验表明，制定科学合理的环境经济政策被认为是实现生活垃圾减量化的关键之一（谭灵芝等，2008b）。按照生活垃圾产生的物质流过程，生活垃圾减量化的税费手段通常包括原材料税、产品税、生活垃圾处理税（费）三类，以及在此基础上的政策组合，如押金返还。

计量收费仅是众多减量化政策中的一种，相关学者对生活垃圾减量化政策选择进行了理论研究。Dinan（1993）建立模型证明了单一的原料税政策对于生活垃圾减量是低效的，而对产品征收生活垃圾处理税、对消费者回收再利用行为进行补贴的组合，即押金返还是有效率的。Palmer等（1997）证明了押金返还政策相对于垃圾处理费、回收补贴等政策具有成本有效性。然而，押金返还适用领域较为有限，仅适用于回收、再利用较便捷的生活垃圾，如纸、玻璃、塑料、铝等，这限制了其广泛应用。Dobbs（1991）将生活垃圾非法处理纳入分析框架，证明了征收产品税和对合适的处理行为给予补贴的政策组合可以增加社会福利，应当对居民对生活垃圾的合适的处理行为给予补贴，从而将押金返还的应用领域扩展到所有类型的生活垃圾。进一步地，Fullerton等（1995）通过建立更综合的一般均衡模型，假定对非法处理生活垃圾无法直接征税（费），证明了押金返还是最优选择，即在对所有产品征税的基础上根据回收再利用量进行补贴。以上研究大多认为押金返还在生活垃圾减量化政策选择中具有优势，但这些结论都是在没有考虑生活垃圾减量化努力程度的情况下得出的。为弥补上述研究的不足，Choe等（1999）将企业和居民生活垃圾减量化努力纳入分析模型，证明了当生活垃圾减量化努力的效果不显著时，社会最优可以通过征收产品税和补贴回收再利用行为的组合实现，无须对非法处理生活垃圾进行监管；当生活垃圾减量化努力的效果显著时，社会最优无法实现，通过垃圾处理收费、非法处理监管和产品税的某种组合可以实现次优。可见，采取何种生活垃圾减量化政策取决于生活垃圾的种类以及企业和居民可能的减量化努力程度（Choe et al.，1998）。计量收费适用于减量化努力的效果比较显著的生活垃圾，即容易直接减量或被回收再利用的生活垃圾。从另一个角度说，计量收费的政策目的是通过刺激居民和企业的减量化努力实现生活垃圾减量化，生活垃圾排放量对费率富有弹性是计量收费实施的基础。

二、生活垃圾计量收费的实施依据与介入条件

（一）计量收费的实施依据

计量收费被认为是实现减量化的有效手段（Linderhof et al.，2001；褚祝杰等，2012；连玉君，2006；马本等，2011；张宏艳等，2011）。生活垃圾计量收费的实施依据是定位计量收费的目的、确定合理费率的基础。从公共政策视角来看，结合已有研究，污染者付费原则和使用者付费原则能否作为计量收费的实施依据是分析的重点。国内外学者对生活垃圾计量收费实施依据的研究尚不够重视，且说法不一。一些学者将污染者付费原则作为生活垃圾计量收费的实施依据（Reichenbach，2008；褚祝杰等，2012；李大勇等，2005；吕军等，2007；谭灵芝等，2008a；杨凌等，2010），认为污染者付费原则是计量收费的充分条件。另一些学者则将生活垃圾计量收费看作使用者付费原则的具体应用，认为居民和企事业单位等享受由政府提供的垃圾收集、运输和最终无害化处理等服务，需根据垃圾数量和种类对垃圾处理支付费用，但对使用者付费原则作为计量收费实施依据的内在机理未做深入分析（Jenkins，1991；陈敏霞，2008；张越等，2005）。

污染者付费原则由经济合作与发展组织（OECD）在1972年首次提出，是旨在鼓励稀缺环境资源的合理利用、避免国际贸易和投资的扭曲、合理分配污染防治成本的原则（OECD，1972）。污染者付费原则最初主要针对进入国际贸易的工商企业，要求其直接承担为达到环境标准而需支付的污染防治成本，直接途径是取消补贴以实现贸易公平。随着污染者付费原则的演变，污染者不仅要承担污染防治成本，还要承担包含相关行政管理成本、环境污染损失、污染事故损失等在内的所有污染相关成本，形成了将污染外部成本完全内部化的广义污染者付费原则（OECD，1992）。一方面，生活垃圾处理具有典型的必需品特征，属于公共服务范畴（马慧强等，2011；谭灵芝等，2008），政府对提供生活垃圾处理服务负主要责任。针对工商企业的狭义污染者付费原则不适用于具有公共属性的领域，不能作为计量收费的实施依据。另一方面，广义的污染者付费原则要求将所有的环境外部成本内部化，虽然生活垃圾处理存在环境外部成本 ，但生活垃圾处理收费并非由环境外部成本决定 ，广义的污染者付费原则不适用于生活垃圾计量收费。

使用者付费原则是对特定公共服务的直接接受者征收使用费，其主要经济原因是提高政府公共资源的使用效率。使用者付费原则的经济学理论基础不是筹集收入，而是提高经济效率（Bird，2001）。使用者付费原则在供电、供气、供排水服务，以及垃圾的收集与处理等领域得到了较为广泛的应用。在生活垃圾管理领域，如果政府通过一般税收或定额收费方式提供生活垃圾处理服务，那么理性消费者消费产品时，不会将生活垃圾处理的社会成本考虑在内，生活垃圾处理服务将会被过度使用，从而超过社会最有效率的供给水平。因此，使用者付费原则要求生活垃圾处理服务的使用者按照服务数量，即生活垃圾排放量缴纳处理费，以实现生活垃圾处理服务的合理使用，促进减量化。不难发现，计量收费与使用者付费内涵是一致的。

（二）生活垃圾计量收费介入的条件

计量收费通过影响商品消费量 W 、产费率 γ 和生活垃圾回收再利用努力程度 η 实现生活垃圾减量化。假定单位生活垃圾收集、运输、处理成本为 c ，生活垃圾排放量的费率弹性为 -e ，初始费率为 t 0 （设 t 0 ≠0），费率提高到 t ，那么，计量收费节约的社会成本为 cQe （ t - t 0 ）/ t 0 。并且，计量收费实施后会带来一定的环境收益，即因生活垃圾处理量的减少而避免的生态环境损害，如空气污染物和水污染物的减少等。

实施计量收费前，生活垃圾收集、运输、处理等成本不计入计量收费政策成本。随着生活垃圾计量收费费率的提高，居民生活垃圾减量化的激励增大，居民非法处理的激励也增大。如果缺少监管和处罚，垃圾非法处理将产生更大的外部成本，使 MSC 曲线上移，从而进一步拉大 MPC 与 MSC 之间的距离（Hong，1999）。因此，计量收费的实施需要管理部门对非法处理进行监督，从而产生监督成本（ SC） 。除此之外，计量收费政策的增量成本还包括征收成本（ CC） 、宣传教育成本（ PEC） 等。计量收费的政策收益大于政策执行成本与政策遵从成本之和是计量收费介入的前提条件。

三、计量收费实施主体的经济学分析

（一）城市居民减量行为分析

城市居民生活垃圾减量化成本包括与分拣、分类投送等相关的时间、努力和机会成本等。随着减量化的深入推进，边际减量成本（ MRC ）增加。生活垃圾减量化收益包括生活垃圾处理费的减少、废品再利用和可回收物出售的收益等（Hong，1999）。本小节以未实施计量收费时，废品再利用和可回收物出售的收益为起始条件，实施计量收费后的减量化净收益主要是所缴纳的生活垃圾处理费的减少，减量化的边际收益等于费率 t 。 MRC=t 时的排放量即实施计量收费后的排放量。

图2-2中， MRC 1 和 MRC 2 代表不同类型的居民或不同类型的生活垃圾的边际减量成本。其中， MRC 1 代表减量化努力较不显著的居民或减量化效果不显著的生活垃圾的边际减量成本， MRC 2 则相反。当费率为 t 时，生活垃圾的排放量由 q 1 、 q 2 分别减少为 q 1 * 和 q 2 * ；随着费率的提高，有相应力度的监管和处罚制度作为保障时，生活垃圾排放量持续减少，边际减排量递减。

居民生活垃圾减量化行为受到生产者的产品设计、产品消费结构、回收体系、相关宣传教育等因素影响。居民生活垃圾减量效果分为生活垃圾产生量的减少和采取减量化行动带来的排放量的减少。首先，生活垃圾产生量减少的诱因包括企业采用简易包装、产品集约化设计、居民消费结构的转变 等，这些因素通过降低产废率 γ 减少生活垃圾产生量。生活垃圾产生量的减少使边际减量成本向左平移，如图2-3中箭头Ⅰ所示。其次，居民生活垃圾排放行为模式转变的诱因包括有利于回收的产品设计、生活垃圾分类教育宣传、完善的回收体系等。这些因素通过提高 η 实现生活垃圾减量化。居民生活垃圾排放行为模式的转变改变边际减量成本曲线的形状，如图2-3中箭头Ⅱ所示。居民消费习惯的转变需要一个较长的过程，由此带来的生产模式的转变需要较长时间，因此，计量收费对产废率的作用过程较为缓慢（李大勇等，2005）。计量收费的减量化效果需要生产环节减量以及生活垃圾分类等其他政策的支持。

（二）公共部门管理成本分析

生活垃圾处理具有典型的必需品特征，属于公共服务范畴（陈科等，2002）。考虑到公共部门对生活垃圾处理负主要责任，不论是公共部门自身还是委托企业提供生活垃圾处理服务，进而负责生活垃圾计量收费，本节都将相关成本记为公共部门管理成本。计量收费实施过程中，公共部门管理成本包括征收成本、监督成本 和宣传教育成本。计量收费过程中，随着居民缴费意识提高、生活垃圾排放量减少，边际征收成本（ MCC ）下降，边际宣传教育成本 （MPEC） 下降。与此同时，随着生活垃圾处理收费费率提高，边际监督成本（ MSC ）不断上升。计量收费实施初期政府的政策执行成本比较高（李大勇等，2005），且宣传教育成本也较高，例如，台北市“按袋征收垃圾费”在试点地区分为倡导期、劝导期、执行期三个阶段进行宣传，历时2~3个月进入执行期，投入了大量人力、物力 。

由于公共部门管理成本是费率 t 的函数，因此，计量收费并不是在成本核算基础上的定价问题，而是寻找最优费率 t * 使得计量收费政策净收益最大。其中，计量收费收益需要核算单位生活垃圾收集、处理成本和生活垃圾排放量的费率弹性、垃圾减量的边际环境收益等；计量收费成本需要核算公共部门新增征收成本、监督成本和费率的函数关系，针对居民的宣传教育成本和遵从成本等。随着社会经济条件及人们环境意识的提高，最优费率随时间而变化。计量收费的直接效果是实现生活垃圾减量化，除此之外，计量收费的收入可作为生活垃圾收集、处理财政性资金的补充，以减轻公共财政负担，或者作为计量收费新增管理成本的资金来源，以较低的社会成本实现生活垃圾分类减量治理目标。 vpVrP1y6UAdayq/HdOcNKADVT5NdZhI5sLGycY3hf2+Ycuf3IhHdpni16y+W2zBr