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从世界范围看，乡村治理概念的提出本身就反映了治理理论在乡村领域的应用，映射出乡村社会建设中的不可治性、复杂性和多样性。
新中国成立以来，我国在乡村治理领域取得了巨大成就，在实践和探索中逐步形成了以基层党组织和村民自治组织为治理结构基础、多元参与的乡村治理体制，在调动农民参与治理的积极性、维护农村地区稳定和坚决贯彻执行国家政策等方面发挥了巨大作用 ［11］ 。然而，原有乡村治理结构并不能很好地适应农村、农业和农民的发展。一方面，随着我国经济社会的快速发展，我国乡村的经济社会结构发生了重大变迁，中国特色社会主义新的历史方位、社会主要矛盾的历史变化，都对乡村治理提出了更高要求，既有的乡村治理机制、体制、方式和路径已经难以适应乡村经济社会快速转型的治理要求；另一方面，乡村经济社会结构的巨大变化也使我国乡村治理面临着治理资源匮乏、治理结构不合理等问题，陷入了诸多治理困境，影响了农业农村现代化的有效推进，使乡村发展陷入困境和危机。
因此，乡村治理要关注乡村社会本身，要发现乡村社会的问题所在，必须深入乡村社会内部，形成明确的问题意识。只有对乡村社会的特性和变化有了充分的了解和认识，才能运用公共权力和有效政策进行科学治理，并达到在现代化进程中重建乡村的目的。
改革开放以来，乡村最引人注目的变化就是打破“政社合一”，实施“乡政村治”的治理模式。国家在乡镇一级设立基层政府，乡镇以下的村民实行村民自治制度，乡镇政府依法对乡政村治内容进行管理，对乡村社会发展进行指导。然而，在具体执行过程中，乡镇政府管理与乡村村民自治之间往往会出现职能错位，政府在政治经济社会活动等方面过度越位干预乡村，在乡村公共设施和公共服务供给配置等方面严重缺位。
一方面，乡镇政府职能“越位”。攀西地区作为国家级的贫困地区，完成脱贫攻坚任务，解决绝对性贫困问题后，保障不发生规模性返贫，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，全面实施乡村振兴战略，实现农业农村现代化，备受党和人民的密切关注。政府出台大量倾斜性的政策，帮助攀西地区人民脱贫攻坚，实现乡村振兴。脱贫攻坚和乡村振兴政策自党和国家制定后层层下达下来，“上面千条线，下面一根针”，最终都会汇集在政府的末梢——乡镇政府的头上。受历史原因影响，攀西地区彝区现代治理体系与治理能力发展缓慢，多元治理主体发育迟缓，治理体系不够完善，治理能力不高，作用发挥不够。作为国家级的贫困地区，国家许多的大政方针和扶贫政策都需要借助乡镇政府传达给基层，为了推动各项方针政策自上而下的贯彻落实和各项任务的如期完成，乡镇政府不得不或被动习惯性地沿用以往的政府一元管理模式，“越位”自上而下干预农村社会的经济社会活动，形成一种自上而下的管理。在乡镇政府职能过分输出和过度干预的情况下，乡镇政府与村两委
、村级各类组织和农民之间形成了领导和被领导的关系，农村大部分村两委的功能会被稀释和淡化，农民的民主法治意识被抑制和约束，导致其依赖性较强、自主性较差。有些村干部甚至认为村两委是乡镇政府的附属机构，这种观点使村两委对乡镇政府产生依赖心理，严重损害村两委工作和村民自治的积极性、主动性和创造性，对乡村治理多元化的推进产生了一定的阻碍
［12］
。
另一方面，乡镇政府职能“缺位”。国家自上而下全面深化改革，进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，要求政府转变职能，转向公共服务。然而，政府转变职能暴露出政府公共服务能力的不足和滞后，这与我国现在所处的历史发展阶段和各地经济发展条件密切相关。在此情况下，更需要消化和应用治理理论，构建公民社会、民主政治、多元治理格局，发挥有为政府和有效市场的作用，重构政府、市场与社会关系，为乡村治理注入新的动力、提供新的动能。
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村党支部与村委会是领导与被领导的关系。村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作的重要基础，在村级组织和各项工作中发挥领导核心作用，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重大问题，通过村委会的工作，把党的路线、方针和政策变为群众的自觉行动；发挥党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，鼓励和支持村委会按照法律和政策规定独立负责地开展工作，党支部不能包办村委会的工作。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，担负着管理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等职责，必须依法自觉接受村党组织的领导，在党的领导下开展村民自治工作，在党的路线方针政策和国家法律法规的限定范围内实施村民自治工作。按照上述制度安排，村党组织和村委会应正确认清各自的工作定位和工作职责，各负其责、各司其职，才能把两者关系处理妥当。
村党组织和村委会的关系，特别是村党组织书记和村委会主任的关系一直是“乡政村治”实施以来乡村治理的矛盾症结所在。长期以来，由于相关制度规定滞后或不明晰，一些乡村、村两委没有正确认识和厘清基层党的领导与村民自治的辩证关系，关系不顺，职权划分不明，错误地将党支部的领导核心作用与村民自治对立起来，没能形成科学合理的组织分工，实践中一些村两委之间存在矛盾，乡村治理并没有如预期那样走上规范化、标准化和法治化发展的轨道，一些地区还出现了“治理危机”。
一是相互对立不团结。村党组织和村委会在日常村务管理特别是村财务审批权归属问题上，村党组织认为党对农村工作的领导权包括日常村务的管理权，村委会认为，按照村委会组织法规定，村委会依法管理村务，双方观点不一，相互对立。二是领导关系错位。有的村党支部没有正确理解“领导核心”的内涵，简单直接地认为党支部应该全面掌握和主持所有基层事务，全方位的包干，使村民委员会无法发挥村民自治作用。有的村委会片面地认为村委会是村民选举出来的，自己的权利是由村民赋予的，代表着基层最广大的民众，村里的事务应该由村委会管理，村委会是行政村的法人，在村里居于核心地位，不接受党组织的领导。三是互相推诿，履职不到位。村党组织和村委会两者都不依法履行职责，互相推诿，导致村中事务无人过问、无人管理。村党组织和村委会两者之间职责不清、履职不到位，难以带领乡村社会、经济、文化建设，最终使广大农民的利益受损。
2021年四川省村（社区）两委换届工作圆满完成，新一届村（社区）“一肩挑”比例达97.5％，83.1％的村（社区）书记还兼任集体经济组织负责人。凉山州村（社区）“一肩挑”比例达98.7％，攀枝花市村（社区）“一肩挑”比例达99.1％，均高于全省平均水平。全面推行村（社区）党组织书记兼任村（居）委会主任，推行“一肩挑”后，很好地解决了长期以来存在的村“两委”在实际工作中的一些矛盾和问题。
针对以上这些问题，攀西地区其余没有实现“一肩挑”的村（社区）要特别引起注意，尤其加以防范。同时，即便实现了“一肩挑”后，村两委也要依据各自章程和法律法规开展工作，各自厘清不同村级组织的职能边界和权限，不能越级越权。乡镇党委、政府要加强村级各类组织工作指导，加强村两委班子队伍建设，防止这些问题的再次发生，并且要加强村后备干部的储备和培养，在下一届村（社区）换届选举中，全面完成“一肩挑”。
乡村治理中村民是最重要的主体，村民在人口数量上占绝对优势，他们是乡村治理的重点。其中，人才是乡村振兴和乡村治理的关键。实施乡村振兴战略，农村要全面进步、农业要全面升级、农民要全面发展，关键是后继有人、人才辈出，核心是调动农民积极性、主动性和创造性，唤醒农民的主人翁意识，鼓励农民发扬主人翁精神，自觉参与乡村民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，实行自我管理、自我服务、自我监督，自主维护农村社会安定有序、经济繁荣发展。
伴随我国新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化的不断推进，攀西地区如同中西部大多数乡村一样，大量青壮年劳动力向大城市转移，出现了有史以来最大规模、最为集中、最为快速的人口迁徙。2010年，凉山州启动“双百”劳务开发工程，即到2015年争取实现100万剩余劳动力的转移，100亿元劳务收入的总体目标。凉山州建立和完善了“政府推动、市场运作、政策引导、流动有序、管理规范、服务完善”的劳务经济开发新机制，农村劳动力转移输出稳步增长。2015年全州转移输出农村劳动力达到118.6万人，占全州农村剩余劳动力的85％左右；2020年转移输出农村劳动力继续上涨，达到135.98万人；2021年达到136.23万人。近年来，另一个重要变化是，农村劳动力就近、就地就业比例日益提高。2015年凉山州城镇新增就业21431人，比2014年增加1693人，同比增长8.58％；2020年城镇新增就业19588人，比上年减少4098人；2021年年末，全年城镇新增就业20400人，比上年增加812人
。总体来看，外出务工收入已经成为凉山州农村家庭经济收入的主要来源，劳务输出是推动当地农村特别是彝区经济发展的动力之一
［13］
。
相对而言，攀枝花城市规模不算大，人口不多，但工业化率、城镇化率水平较高，在全省乃至整个西部地区都居于较高水平。2015年攀枝花市农村劳动力转移输出10.95万人，2020年农村劳动力转移输出7.11万人，2021年农村劳动力转移输出7.5万人，农村劳动力转移输出总量不大；2015年，全市城镇新增就业18528人，比上年增加549人；2020年全市城镇新增就业18743人，比上年减少860人；2021年全市城镇新增就业20648人，比上年增加1905人。2015年年末攀枝花市城镇人口有79.79万，城镇化率达64.74％，居全省第2位。2020年全市常住人口城镇化率达69.57％，分别高于全国（63.89％）、全省（56.73％）5.68个、12.84个百分点，居全省第2位。2021年年末，攀枝花市常住人口有121.4万，城镇人口有84.88万，城镇化率达到69.92％，仅落后于成都市，成为四川省建设共同富裕试验区的“探路先锋”
。
攀西地区受地理位置、经济条件、社会发展水平等影响，乡村社会出现大规模、普遍的劳务输出，促进了农村特别是彝区乡村经济发展，提高了农民家庭收入，改善了农民生活水平，但也对乡村社会造成很大的冲击。农村人口越来越多地向城市、非农产业转移，外出人才不愿回和外来人才不愿留现象在农村普遍存在，导致土生土长的治理精英数量十分有限，乡村治理多元化发展缓慢。人才供需呈现数量性、结构性、质量性失衡，人才成为乡村治理的最大短板。人才在城市与农村之间尚未形成双向循环、城乡互补。
一是供需数量性失衡，乡村治理人才数量不足。主要表现在农民工队伍不断壮大，返乡创业人员增长缓慢，农村大学生和城市大学生回乡意愿不强，外派驻村工作队流动性大四个方面。攀西地区特别是彝族乡村由于历史原因和现实人力资源的大量流失，乡村青壮年劳动力和高素质、强能力的乡村精英等契合乡村治理需要的本土人才流失严重。劳务输出后农民工的工作和生活重心转移到城市，与乡村的利益相关度日益下降，返乡参与乡村治理和乡村民主政治生活的意愿不强。一些对乡村事务比较关注的农民工，也因为交通的阻隔，信息沟通不便，回家参与乡村事务成本耗时耗费过高等原因，普遍参与度不高。
二是供需结构性失衡，人才结构不优。主要表现为年龄、性别和类型结构不优。农村迈入“深度老龄化”阶段，妇女群体比重高，乡村人才队伍主要是由“种、养、加”等领域的乡村能人组建而成，缺乏乡村振兴各领域、各方面、全链条的人才。
三是供需质量性失衡，人才素质不高。主要表现为学历不高、技能技术水平不高。在长期贫困的社会中，乡村贫困代际传递现象明显，凉山彝区村民的文化水平都不高，彝区农村劳务输出的人员大多是知识文化水平较高的青壮年，从事农业生产的技能青年农民工正逐渐流失，留在农村从事农业生产的村民，总体受教育程度偏低。
虽然乡村都实行了村民代表大会、“一事一议”等自治制度；但是乡村现有的人力资源状况导致村民的公民意识、民主意识不强，很多村民根本不了解村民自治的内容和自己所拥有的权利，参与乡村治理的积极性、主动性和创造性不高，村民自治能力有限，主人翁作用发挥不够。在此情况下，乡村经济社会事务得不到广大农民的支持，基层自治工作难以有序开展，乡村集体事务决策管理监督时常流于形式，导致村庄公共事务、公共管理无人问津，村民自治成为空谈，甚至异化为村干部自治。作为村民自治主体的村民，参与自治意愿不强、自治能力提升缓慢，也为乡镇行政权力干预村民自治提供了空间，治理主体缺位和外部力量的过度干预反过来又制约影响了村民自治的实施。
伴随着农村劳动力的大量外流，村庄治理主体缺失带来的另一个严重问题便是农村基层组织建设滞后。农村基层组织包括基层党组织、村民自治组织、村集体经济组织和其他群众性组织。
一方面表现在基层组织发育和成长缓慢，农村相应的集体经济发展、社会秩序维护、村民矛盾调解、民主管理监督等职责和任务没有相应的组织承担起来，各类基层组织发展仍然处于起步阶段，长期处于失位缺位的状态。农村经济社会发展相对落后，一些彝区村民由于传统思想的限制，形成了封闭、保守的“家支”意识，社会层面合作意识不强，公共意识薄弱，村民组织化程度比较低。
另一方面，即便是名义上成立了相应的基层组织，由于缺乏人才、资金、技术、经验和市场，基层组织自身建设、领导体制、责任职责、制度建设、作用发挥、人才选拔等受发展阶段、历史因素、经济水平等多方面制约，各类组织的治理能力和水平不高。从各类组织带头人来看，党组织带头人、村干部配备不强，各类组织带头人能力和素质不高，年龄偏大，文化素质偏低，对国家政策法律法规的掌握和理解不深，对农村经济社会发展和乡村治理仍沿用旧的办法，组织带动能力有限，创新创业意识不强，在组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众方面无所适从，无处下手，通常只能起到上传下达的作用。有的彝区农村党员干部的综合素质不高，服务群众意识很低，党员和党组织在农民群众中的威信低，党群关系比较紧张。
从各类组织能力来看，一些组织生存和发展能力比较脆弱，组织管理和运行机制比较落后，组织吸引力和竞争力不强，带领村民致富能力整体较弱，领导力、组织力、宣传力、影响力、执行力不足。比如，数量有限的农民专业合作社经营规模较小，多采取农产品直销或者简单粗加工的方式。农村基层组织不足，党的方针路线政策和决策部署得不到及时有效的贯彻落实，自上而下的政策、资金和资源因乡村组织无力承接而出现治理无效的局面 ［14］ ，消解了乡村治理的有效性与及时性，乡村基层治理主要依赖国家政权主导。这一现状不仅不利于党加强对农村工作的领导，还会造成农民向心力、凝聚力和认同感下降，导致乡村各类基层组织失去了村民的信任。
乡村治理兴起的一个重要的原因是乡村社会前所未有的多样性与复杂性。乡村经济社会也经历着重大的社会转型，由“熟人社会”向“半熟人社会”转换。乡村社会的成员结构发生着变化，除了传统的农民之外，新型职业农民、家庭农场主、返乡农民工、现代农业企业家、社会志愿者等新型群体日益壮大；除了传统的农村基层党组织、村民委员会外，村务监督委员会、农村集体经济组织、农村社会组织、社会志愿服务组织等新的组织不断发育和出现。乡村处于经济社会转型期，基层社会矛盾和社会问题比较突出，乡村产业振兴和农民致富增收，需要借助社会组织、经济组织和乡村内外部各类人才的力量。以政府为代表的公权力不再是唯一的治理主体，社会组织、自治组织、经济组织、群众组织和村庄居民已经逐渐成为乡村治理不容忽视的重要构成力量，乡村社会构成主体呈现多元化、复杂化、组织化的趋势。
当前，攀西地区经济社会发展滞后，刚刚解决绝对贫困问题，乡村现有的成员结构或多元经济社会结构发育缓慢、散乱无序，尚未形成政府、市场和社会三方力量相互协同的治理格局，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制尚未有效建立，政府之外的其他主体并没有很好地发挥作用。
政府对乡村社会的管治更多是依靠行政强制和政治控制来实现的。政府的运行向度依然是自上而下，而不是多元化主体之间在协调合作基础上的上下双向互动，政府往往以行政命令直接干预乡村社会生活的各个方面，把对乡村的治理误解为对乡村的管治，把大量行政因素带入乡村治理之中。一些地域僻远、经济落后的乡村仍然沿用政府一元管理模式，农村基层党组织和村委会主导包揽农村一切事务，包罗农村政治经济社会文化万象，与农业农村现代化及乡村治理能力与治理体系现代化内需不相协调 ［15］ 。在多元主体培育和共治乡村的过程中，多元主体之间的关系调整及优化也是“共治”的一大难题。过去那种纯朴的集体主义、团结协作的思维方式和活动方式正在被消解，而构成乡村治理主体的基层党组织、村民委员会和村务监督委员会、社会组织、乡村居民等，面临着如何协调相互关系、如何达成思想共识、如何统一乡村治理行动的问题。
传统中国乡村社会是一个“熟人的社会”。在这样一个因土地聚集生长起来的“熟人社会”里，“人情”始终是乡村治理过程中绕不开的重要因素，“人情难绕”，往往会引发一些鸡毛蒜皮的纠纷和清官难断的家务事和邻里矛盾，这些事往往起因简单，但其所涉及的人际关系又较为复杂，如果得不到及时有效的解决，容易激化矛盾纠纷，最终影响乡村的和谐发展、安定有序。
伴随着农村经济社会的深刻变革，外出务工农民返乡创业，投资企业、社会力量、驻村工作队等外来力量涌入农村，导致传统农村“熟人社会”变为“半熟人社会”，传统农村人员稳定、尊卑有序、礼尚往来的人情、人缘关系变得离散而复杂，除了传统的婚姻家庭纠纷、邻里关系纠纷和债权债务纠纷外，在宅基地使用、农村土地承包流转、劳务合同、挂靠经营、村务管理、民主选举等方面也出现了新的矛盾纠纷，传统的“人情交往”“传统礼制”掺杂融入了更多的经济利益和经济纠纷，给农村社会治安、和谐有序带来极大的挑战。矛盾纠纷的相互交织、并发，加剧了矛盾纠纷的复杂性，也加剧了解决矛盾纠纷的难度。因此，面对日益复杂的农村经济社会结构和多元治理主体，解决复杂多变的经济社会矛盾，维护农村社会安定有序，构筑和谐稳定的乡村环境，必须着力推进乡村依法治理，教育引导农村干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，走出一条符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路。
“劳动越不发展，劳动产品的数量就越少，从而社会的财富越会受限，社会制度就越会在较大程度上受血缘关系的支配”
［16］
。凉山州彝族从奴隶社会“一步跨千年”直接进入社会主义社会，全面开启了社会主义改革和建设的崭新篇章。这种“一步跨千年”大踏步式的改革，虽然在很大程度上改善了彝区的社会环境，提高了经济水平，但原有的一些落后的制度与习惯仍在或多或少地影响着彝区乡村的发展与进步。其中，“家支”制度作为长久发展所留下的历史产物，其观念在凉山彝区深入人心。“家支”体系不仅是建立在熟人社会的基础之上的，而且是按照血缘关系紧密联系在一起的。“家支”观念是四川彝族地区落后的自然经济和自给自足的小农经济的产物，直接表现为四川彝区群众的“家支”意识特别强烈，过分强调“家支”利益。相较于正式的法律，不少彝区村民更愿意接受并遵循习惯法。封闭、保守的“家支”观念阻碍了彝区乡村基层民主的健康发展，直接影响了村级选举的民主、公正。大“家支”的代表因为人数居多、选票多，比“家支”人数较少的小“家支”代表更容易获胜，损害其他小“家支”的民主权利。一些农村地区“官本位”“家长制”“特权思想”根深蒂固，个别村干部法律意识淡薄，法律信仰缺失，崇尚权力至上，对于村级事务不是按照自下而上、协商民主、依法办事的原则，而是本着自己喜好，按照自己的意志行事。有的“家支”头人
担任村干部，仍然依据彝族传统的习惯法调解乡村中的民事纠纷。一些村民民主决策、民主管理、民主监督意识淡薄，法律意识、法治思维缺乏，遇事不是用法找法遵法，而是用非理性行为和过激的举动解决，导致矛盾和纠纷的升级，甚至出现恶性违法犯罪事件。
德治厚植文明乡风是乡村治理体系和治理能力现代化的重要保障。农业农村现代化，不仅包括乡村物质层面的现代化，还包括精神层面的现代化，不仅要富裕农民的“口袋”，还要富足农民的“脑袋”。一方面，传统的民风民俗根深蒂固。习惯法是扎根于凉山彝区的一项传统观念，是彝区人民在生活中不断总结和完善出来的，它涉及生活的各个方面，如婚丧嫁娶、等级关系、财产所有、等级制度等，是凉山彝区本地的行为准则；另一方面，传统民风民俗与现代移风易俗的矛盾交织，传统道德观念与现代价值观念的矛盾叠加。在乡村传统社会中形成的“天价彩礼”“孝子厚葬”“大摆宴席”等婚丧嫁娶的民风民俗，已不适应现代社会的理性要求。当诸如理性、自我、民主、法治、自由等现代价值观念出现时，传统乡村社会的血缘、宗族、家族、伦理等传统道德观念就会受到冲击。
值得注意的是，现阶段伴随我国乡村物质生活水平的日益提高，村民对文化生活的需求也越来越多样，旧的文化传统被理性的呼声撕裂，而新的文化秩序、乡风传播、现代文明尚未有效建立，很多农村缺乏现代的、先进的文化设施和娱乐活动，特别是受新冠病毒感染疫情影响，许多乡村文化活动、庆典活动、民俗活动被迫终止或取消，多样的、正能量的、喜闻乐见的文化活动、产品、服务跟不上，文化资源、文化活动匮乏，文化建设滞后、形式单一，难以填充农闲时间，无法满足农民对休闲娱乐文化的需求，阻碍了乡风文明的发展进程。适合乡村的公共文化产品种类较少、质量不高的问题比较普遍，一些乡村公共文体设施利用率不高，根植乡村、服务乡村的文艺精品和复合型的文化能人尚未充分地发挥作用，一些农村不仅出现了物理性公共空间的萎缩——乡村文化活动设施的破坏与缺乏，也出现了精神性公共空间的衰败——乡村公共舆论的瓦解与缺失。