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第一节
发达国家乡村治理模式和经验

发达国家乡村治理已经走过了漫长的历程,至今已形成了多种乡村治理模式 [30] ,以日本的造村运动、韩国的新村运动为代表的东亚乡村治理模式,将缩小城乡差距、振兴乡村发展作为目标;以德国的村庄更新、荷兰的农地整理、瑞士的乡村建设和法国的农村改革为代表的西欧乡村治理模式,注重乡村的生态环境、景观保护以及文化条件等方面的建设;以美国的乡村小城镇建设、加拿大的农村协作伙伴为代表的北美乡村治理模式,提倡城乡一体化,追求农村的经济、政治平衡发展。

这些乡村治理模式虽然类型多样、特点各异,有些是自上而下产生的,有些是上下结合驱动的;有些是外生的,有些是内生的,但是都发挥了政府部门、农民协会、乡村精英、普通村民、城市、企业、高等院校、金融机构等多元参与主体的功能作用和内在价值,很好地体现了多中心治理理论的思路,对于缩小本国城乡差距、提高农民收入、改善农民生活质量、促进农村现代化发展具有明显的成效。

一、发达国家的乡村治理模式

(一)日本造村运动——因地制宜型

因地制宜型模式是指在乡村治理中,以挖掘本地资源、尊重地方特色为典型特点,通过因地制宜地利用乡村资源来推动农村建设,最终实现乡村的可持续性繁荣,这种模式以日本的造村运动最为典型。第二次世界大战后,日本政府为了提升社会发展的速度,实行了一套城市偏向政策,注重发展城市工业,片面追求经济发展,以求快速推动整个国家的繁荣。其导致城乡发展的不均衡,造成农村发展的落后。

19世纪60年代,日本政府开展“造村运动”。为了振兴农村,实现城乡一体化目标,在政府的大力倡导与扶持下,各地区根据自身的实际情况,因地制宜地培育富有地方特色的农村发展模式,形成了为世人称道和效仿的“一村一品”发展模式,从而振兴了日本农村经济,实现了日本农业现代化。

在农村产业发展方面,日本政府根据本国的地形特点、自然条件,充分发挥本地比较优势,培育水产品产业基地、香菇产业基地、牛产业基地等多种类型农产品生产基地,探索“一村一品”的产业发展道路,打造富有地方特色的品牌产品。政府采取对农林牧副渔产品实行一次性深加工的策略,提升农产品的附加值;发挥日本综合农协的作用,在农产品的生产、加工、流通和销售环节建立产业链,促进产品的顺利交易;开设各类农业培训班,建立农民补习中心,构建完善的教育指导模式,提高农民的综合素质和农业知识。政府对农业生产给予大量的补贴和投入,支持农村发展。

(二)韩国新村运动——自主协同型

自主协同型模式是以低成本推动农村跨越式发展的典型模式,通过政府努力支持与农民自主发展相配合,共同实现乡村治理的目标,这种模式以韩国的新村运动为代表,改变了韩国落后的农业国面貌,重新焕发了乡村的活力,实现了农业现代化的目标。和日本造村运动的背景相似,韩国新村运动也是在国内重点发展工业经济,壮大城市发展,导致城乡两极分化、农村人口大量外流、贫富差距悬殊的背景下开展的。

1970年韩国政府为了改善城乡关系,推动农村发展,增加农民收入,将政府出资支持、政策支持与引导农户自主发展相结合,决定在全国实行“勤勉、自助、协同”的新村运动 [31]

政府提供资金修建农村基础设施,兴建公共道路、地下水管道、乡村交通、河道桥梁,修缮农户居住房屋,改变农村基础设施匮乏落后的现状 [32] ,从根本上提高农户的生活质量,增加农户的信心和认同感 [33] 。政府发起了全国范围的“一社一村”运动 [34] ,动员社会力量和企业资本力量,让一家公司或者企业与一个村社建立“一对一”的扶持协助关系,改变农业生产方式,推广水稻新品种,增种经济类作物,建设专业化农产品生产基地,实施“农户副业企业”计划、“新村工厂”计划和“农村工业园区”计划,优化农业产业结构,提升农民的经济收入;培育和发展互助合作型的农协,对各类农户提供专业服务和生产指导,促进城乡实现共赢;注重改造国民精神,调动广大农民脱贫致富的积极性,在各个乡镇和农村建立村民会馆,开展各类文化活动,将新村运动与塑造农民价值观念结合起来,引导农民树立“勤勉、自助、协同、奉献”的正确价值理念 [35] ;注重将政府的支持与农民的集体性自主决策相结合,村社的最高决策机构是村民大会,鼓励农民发扬创造精神和探索精神,农民为乡村发展提出建议并贡献自己的力量,利用自身力量去改变现状 [36] 。政府注重发展乡村农业教育,注重培育职业型农民和农业技术人才,为韩国乡村的发展提供人力资源支持。

(三)德国村庄更新——循序渐进型

循序渐进型模式是将乡村治理看作一项长期的社会实践工作。政府通过制度层面的法律法规调整,对农村改革进行规范和引导,逐步地将乡村推向发展与繁荣,这种模式以德国的村庄更新为典型代表。德国村庄更新的周期虽然漫长,但是村庄循序渐进的发展保留了农村的活力和特色。

德国的乡村治理起步于20世纪初期,村庄更新历经了不同的发展阶段。1936年,政府通过《帝国土地改革法》,开始对乡村的农地建设、生产用地以及荒废土地进行合理规划。1954年,政府正式提出“村庄更新”的概念,在《土地整理法》中将乡村建设和农村公共基础设施完善作为村庄更新的重要任务。1976年,德国将村庄更新写入修订的《土地整理法》,试图在对乡村的社会环境和基础设施进行整顿完善时保持村庄的地方特色和独特优势。20世纪90年代,村庄更新融入了更多的科学生态发展元素,乡村的文化价值、休闲价值和生态价值被提升到与经济价值同等重要的位置,推动了村庄的可持续发展。

(四)瑞士生态建设——生态环境型

生态环境型模式是指政府在乡村建设中,通过营造优美的环境、特色的乡村风光以及便利的交通设施来实现农村社会的增值发展,提升农村的吸引力,这种模式以瑞士的乡村建设最为典型。瑞士政府将农村与周边的自然环境协调起来,使乡村拥有独具特色的田野风光,成为人们休闲娱乐和户外旅行的好去处。

政府将乡村发展作为推动国家前进的重要组成部分,十分重视自然环境的美化和乡村基础设施的完善,以绿色、环保理念为依托,强调将乡村社会的生态价值、文化价值、休闲价值、旅游价值以及经济价值相结合,通过国家财政拨款和民间自筹资金的方式,为乡村建设学校、医院、活动场所,以及修建天然气管道、增设乡村交通等基础设施,完善农村公共服务体系,改善乡村生活质量,缩小城乡之间的差距,满足乡村发展需求。

(五)法国农村改革——综合发展型

综合发展型模式是指以满足农村现代化的需求为核心,通过农村建设的集中化、专业化以及大型化方式,推动乡村的综合发展,这种模式以法国的农村改革为典型。综合发展模式能够加快乡村地区的发展,使得城市和乡村地区的发展速度、经济水平和预期目标趋于平衡。

法国作为经济高度发达的资本主义国家,既是一个工业强国,又是一个农业富国。法国只用了20多年就实现了农村现代化建设,主要缘于法国政府采取了适宜的发展策略,积极有效地推进农村改革。法国农村改革主要包括两个方面:一是发展“一体化农业”,在国家整体规划和科学指导下,强调完善的合作机制,在生产专业化和协调基础上,由工商业资本家与农场主通过控股或缔结合同等形式,利用现代科学技术和现代企业方式,把农业与同农业相关的工业、商业、运输、信贷等部门结合起来,组成利益共同体,加强了各部门之间的联系,通过其他部门和机构提供的资金和技术指导带动农业建设,使其共同致力于推动乡村社会的发展,实现对农业的支持和反哺。二是开展领土整治,通过国家相关法律法规帮助和支持经济欠发达地区的乡村,实现农村社会资源的优化配置,以此加快乡村社会的现代化建设。此外,法国在进行农业一体化改革和开展领土整治工作中,还强调应用财政扶持、技术保障以及教育培训等综合方式来支持乡村建设,助推乡村社会的善治。

(六)美国乡村小城镇建设——城乡共生型

城乡共生型模式以遵循城乡互惠共生为原则,通过城市带动农村、城乡一体化发展等策略来推动乡村社会的发展,最终实现工业与农业、城市与农村的双赢局面,这种模式以美国乡村小城镇建设为典型代表。

美国是世界上城市化水平最高的国家,在乡村治理过程中,推崇通过小城镇建设来实现农村社会的发展。20世纪初,美国城市人口不断增加,市中心过度拥挤,导致许多中产阶级向郊区迁移,推动了小城镇的发展。同时,美国加强农村公共服务体系建设和城乡交通条件和配套,随着汽车等交通工具的普及、小城镇功能设施的完善以及自然环境的优化,进一步助推了小城镇的成长和发展。美国小城镇的发展与政府推行的小城镇建设政策也有着密不可分的关系。1960年,美国推行“示范城市”试验计划,通过分流大城市的人口来推进中小城镇的发展。在小城镇的建设上,美国政府强调个性化功能的打造,结合区位优势和地区特色,在追求经济目标的同时,更加重视乡村生态、文化、生活的多元化发展,注重生活环境和休闲旅游等多重目标。小城镇有着良好的管理体制和规章制度,能够对全镇的经济社会进行统筹监管,保证小城镇有序与稳定发展。美国城乡一体化的形成,使得美国小城镇建设能够很好地带动乡村的发展。

(七)加拿大农村计划——伙伴协作型

伙伴协作型模式是指在互相交流和充分沟通的基础上,通过跨部门的协商合作形成战略伙伴关系,共同致力于乡村善治目标的实现,这种模式以加拿大的农村计划最为典型。为了扭转城乡之间贫富分化的现象,提升乡村社会的活力,1998年加拿大政府颁布实施了《加拿大农村协作伙伴计划》,平衡城市与农村的经济社会发展水平,加强农村基础设施建设、公共事务治理和村民的就业教育,实现城乡的统筹协调发展。

伙伴型的乡村治理模式主要体现在五个方面:一是通过建立跨部门的农村工作小组解决乡村问题,提高工作效率,降低政府行政成本;二是建立农村对话机制,定期举办农村会议、交流学习、在线讨论等活动,及时掌握社情民意,为民众排忧解难;三是构建农村透镜机制,使各级政府部门官员站在村民立场上,时刻牢记为人民服务的宗旨;四是推动和组织不同主题的农村项目,激发企业和个人到农村创业的激情;五是在欠发达的农村地区建立信息服务系统和电子政务网站,为村民提供信息咨询服务和专家指导建议。政府通过实行农村协作计划,协调各部门之间的关系,与村民形成了新型的合作伙伴关系,积极帮助农民改善生活,极大地推动了乡村地区的发展和社会的繁荣。

二、发达国家乡村治理模式的经验

发达国家农村社会依托本地自然环境、资源禀赋、政府推动、经济水平、城乡合作、发展机遇等优势,整合了政府、社会、市场等多方主体力量,建立了多方参与、共建共享合作机制,形成了多样化的乡村治理模式,为我国乡村治理提供了有益借鉴。

(一)政府作为乡村治理的主体,提供法律支持和资金保障

发达国家政府在乡村治理中发挥着主导性的作用,对于改善农村弱势地位、缩小城乡差距、提高农民收入等方面都具有不可推卸的责任。政府制定相关法律法规,出台各类政策章程,从制度层面对乡村治理进行宏观指导与整体调控。例如,德国《土地整理法》、荷兰《空间规划法》、加拿大《农村协作伙伴计划》等法律法规都规定了农村发展的长远目标、发展方向与实现途径,明确了政府在乡村治理中的职责。政府在物力和财力上支持农村现代化建设。例如,日本通过财政转移支付补贴农业、建立农产品价格风险基金,帮农民承担在农产品生产、销售过程中的资金损失。韩国政府对政策制定方面和资金补助方面提供一定程度的支持,在新村运动后期,投入20亿美元设立新村建设基金用于改善农民的生活环境,兴办乡村公益事业。德国政府向偏远的欠发达的乡村提供专项的经济补助,帮助其开展生产活动。

(二)农民协会是农村自治组织,改善村民的弱势地位

农民协会是指农民在自愿与平等的基础上成立的互利合作的自治组织。它是提高农民组织化程度、改变农民在市场经济中弱势地位的重要途径,在推动本国乡村治理中扮演着关键的角色。农民协会的类型多样,有政府推动型的日本农协、市场主导型的法国农协、网络协作型的德国农协、综合多元型的美国农协、集约经营型的荷兰农协以及互助合作型的韩国农协。日本农协在造村运动中承担了提升农民素质和文化水平的功能;韩国农协金融机构吸引大量的村民存款,共同发展乡村经济;瑞士农协针对市场需求状况,及时反馈信息给政府和村民,以便做出正确判断,维护农民权益;法国农协提高农业与工业的对接能力,为新农村建设提供承接平台。

(三)城市、企业和学校是农村发展的支持者,推动乡村的发展与繁荣

发达城市、大型企业和科研院校是推动乡村发展的重要力量。通过城乡之间建立互利合作模式,大型企业利用项目开拓农村市场,科研院校为农民提供农业培训指导。在城乡合作方面,日本使村庄和城市建立了姊妹关系,协同支持农村社会的发展,组织高校教职工到农村讲学传播文化知识,协同支持农村社会的发展。瑞士的城市与农村结成互助合作协议,投资兴建医院、学校、公共交通等农村公共基础设施。在企业推动农村发展方面,法国许多大型国有企业通过投资项目下乡的方式,实现了工业、农业、商业三大产业的真正联合,推动了农业发展和农村建设。德国的企业在农村创造更多的就业岗位,吸引农民留在原来的村庄,防止人口流失,推动农村的现代化发展。在高等科研院校支持乡村建设方面,瑞士的科研院校扮演了为农民提供培训指导、推广农业科技以及开发农业新品种、新技术的角色。荷兰的科研院校通过制订科学的教学计划、个性化的培训方案,开展农民技能培训,提升农村劳动者素质。

(四)村民尤其是乡村精英作为乡村建设的带动者,加快农村改革的进程

乡村治理是以乡村农民为核心的社会建设工程,鼓励村民尤其是乡村精英参与农村发展,不仅有利于发挥村民在农村发展中的基础作用,实现乡村社会善治的目标与任务;而且有利于农民维护自身权益,促进乡村社会的繁荣。日本造村运动的提倡者平松守彦为了向村民传达“造村运动”的理念,走访了58个村庄,直接与农民对话,唤起他们对于建设自己家乡的热情。在美国,农村的每部法律法规都需要公民的积极参与。在德国,村民的积极参与对村庄更新项目的完成起着决定作用。瑞士农村的管理主要实行村民自治的形式,村民委员会由一名村长和四名委员组成,组织村民参与农村公共事务治理与乡村社会经济建设的工作中来。村民尤其是乡村精英在乡村治理中作用的发挥,极大地加快了乡村改革的进程。

(五)农村金融机构是乡村治理的助推者,承担着农村可持续发展的重担

健全、完善的农村金融机构在国家乡村治理中扮演着助推者的角色,对于吸引农民存款、加大基层公共产品投入、帮助降低农民生产风险、提供村民信贷资金支持等方面都发挥着重要的作用。日本的农村金融体系对农产品改良、乡村道路维修、农村居民活动场所兴建等生产性基础设施建设,以及对稳定农林渔业的经营、改善农林渔业的条件所需资金提供贷款,极大地增强了本国农产品的竞争能力。荷兰农业合作银行,以相对低的利率为农民办理农业信贷用于农场经营,帮助农民承担市场风险。加拿大农村金融机构是三大融资机构之一,帮助解决加拿大农民的信贷、借款业务,改善农村的经济状况。 W64D5oK8Xj7fF/s//cUsuvN7WnVQiD5r/e+i4MMHKGhEJqFynBngMeGw0lmrCCRu

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