食品是一类特殊的商品,食品流通属于商品流通的组成部分。食品流通,目前业界尚无统一的定义,普遍的理解为:食品流通是食品、相关服务及相关信息从田间到餐桌的有效率、有效益的流动。 食品流通具体包括食品的采购、贮存、运输、销售(批发和零售)等一系列环节。
在《食品安全法》中,食品流通环节是相对于食品生产(食品生产和加工)环节而言的。
《食品安全法》第二条规定,在中华人民共和国境内从事六种活动,应当遵守《食品安全法》的规定。由此可以看出《食品安全法》定义的食品流通环节包括食品经营、食品的贮存和运输。《食品安全法》第二条将“食品销售”和“餐饮服务”简称“食品经营”。该规定意味着《食品安全法》中“食品销售”与“餐饮服务”同属于“食品经营”的范畴,统称为“食品经营”。需要指出的是,2009年颁布的《食品安全法》的第二条规定:“‘食品流通和餐饮服务’以下称‘食品经营’”。2015年《食品安全法》的修改将第二条中的“食品流通”改为“食品销售”。其原因在于立法机关考虑到“食品流通”概念的内涵比较宽泛,除食品销售以外,从大的方面也包括食品贮存、运输等活动,为避免内容交叉,新修订的《食品安全法》将条文中的“食品流通”均改为了“食品销售”。
“食品流通”是食品简单地从生产者到消费者的流通,餐饮服务是为满足餐饮顾客的需要,在餐饮企业和顾客之间的活动以及餐饮企业的部门活动所产生的结果。 具体而言,《中华人民共和国食品安全法实施条例》(简称《食品安全法实施条例》)规定:“餐饮服务,指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等,向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。”餐饮服务中的重要内容为食品经营,除此以外还有其他的餐饮相关的服务。需要说明的是,本书认为食品流通领域的食品安全法律规制不包括对餐饮服务的食品安全法律规制,也即本书研究的食品流通领域是指食品简单地从生产者到消费者的流通领域。
食品流通领域是食品安全问题出现的关键场所,也是生产和流通环节产生的食品安全问题集中显现的场所,消费者往往是在食用购买食品后发生显性或隐性的食品安全问题。而相较于食品生产领域,食品流通领域具有相对的集中性和公开性,在此领域更易于发现与查处食品安全问题。因此,食品流通领域不失为食品安全管控的一道关键防线。
(1)食品流通领域与食品生产领域相比,其食品安全监督管理难度小。食品作为商品从生产者处进入流通领域,由经营者将其转到消费者的手中登上消费者的餐桌。在我国,流通领域的食品安全问题几乎覆盖了“从农田到餐桌”的全过程。而“农田”和“餐桌”位于食品安全的始末端,管理对象更为零散和广泛。对“两头”的食品安全监督管理难度最大,也很难实现。相比较而言,流通领域的食品安全更容易监督管理。
(2)食品流通领域食品安全法律规制可以反作用于食品生产环节,加强食品安全。从生产源头上治理食品安全不乏理想,笔者认为,中国目前食品生产较为分散化,从流通环节治理食品安全问题应更为有效。食品流通领域作为食品安全的中间环节,对食品的源头和去向都能起到很好的控制作用。因此,应对食品流通环节食品经营者的食品安全予以充分的重视和法律规制,起到通过流通领域倒逼生产领域加强食品安全的良好效应。没有买卖便不会有制造,规范食品流通领域,加大食品安全监督管理力度,可以为整个社会的食品安全树立正确的标准和形象。
(3)加强食品流通领域食品安全治理可以促进我国食品生产和经营企业的转型升级。食品卫生与安全一直是以“他律”(食品安全行政监督管理部门监督管理)的形式出现,为达到“严防”的效果,食品安全监督管理必须调动相关因素,如调动食品流通领域经营者的积极性,增加食品流通领域经营者的食品安全法律责任,使食品经营者的食品安全管理由被动的“他律”向“自律和他律相结合”的方向发展,反作用于食品生产者,使其加强食品安全管理,促进我国食品生产和经营企业的转型升级。
(4)在全社会形成严密的食品安全预防体系。食品是特殊商品,食品的安全性较之其他商品更为重要,食品的经营者、市场经营者较之其他商品的经营者、市场经营者应受到更为严格的法律规制,承担更多的法律责任。通过流通领域的严格法律规制,阻断可能出现的不安全食品的通道,在关键环节遏制食品安全问题的发生,在流通领域形成食品安全预防机制,在全社会形成严密的食品安全预防体系。
“食品安全”(food safety)的概念是1974年由联合国粮食及农业组织(WFO)提出的,从广义层面而言包含三方面内涵:第一,国家从数量方面能够提供民众足够的食物以满足社会最基本需要,第二,食品从卫生安全方面对人体健康不造成不良危害的同时帮助人们获取充足的营养,第三,食品的获得要从发展方面兼顾生态环境的保护和资源的可持续利用。世界卫生组织(WHO)对食品安全的定义是“确保食品消费对人类健康没有造成直接或潜在的不良影响”。
《食品安全法》规定的“食品安全”是狭义层面的概念,是指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
1.食品安全与食品卫生
1996年世界卫生组织在《加强国家级食品安全性计划指南》中对“食品安全”与“食品卫生”两个概念进行了区别。食品安全是对食品按其原定用途进行生产或食用时不会对消费者造成损害的一种担保,食品安全性强调食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的物质或因素。而食品卫生是为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须创造的一切条件和采取的措施。
《食品卫生法》规定的食品卫生是“食品应当无毒、无害,符合应当有的营养要求,要有相应的色、香、味等感官性状”。《食品工业基本术语》中对食品卫生的定义为:食品卫生是指为防止食品在生产、收货、加工、运输、贮藏、销售等各个环节被有害物质(包括物理、化学、微生物等方面)污染,使食品有益于人体健康、质地良好所采取的各项措施。
从以上对食品安全和食品卫生的定义可见,食品安全与食品卫生的关系是:第一,食品安全包含食品卫生,食品卫生是食品安全的组成部分。第二,食品外在的性状未改变不能保证食品内在的安全性,食品卫生相对容易通过肉眼判断,但是食品安全很难从外观辨识。食品卫生只是为保持食品自身性状和特征而对食品外在环境、条件提出的最基本的要求。而食品安全更侧重对食品内部的要求,需要具备三方面的条件:食品的内在物质是无毒、无害的;符合食品应当有的营养要求;食用食品对人体健康不会造成任何急性、亚急性或者慢性危害。第三,食品卫生与食品安全相辅相成。食品卫生有助于保障食品安全,食品安全表明食品卫生符合标准。
2.食品安全与食品质量
质量(quality),又称“品质”,侧重物质内在的性能。《质量管理体系基础和术语》(ISO 9000:2015)中对质量的定义是:客体的一组固有特性满足要求的程度。
1996年世界卫生组织在《加强国家级食品安全性计划指南》中对食品质量的定义是:食品质量是食品满足消费者明确的或者隐形的需要的特性。1998年联合国粮农组织在发布的《保障食品的安全和质量》中指出,食品质量包括可能影响食品价值的一切因素,既包括食品的产地、原材料、加工方法、采用的标准等有利因素,也包括腐烂、变味变色、污染等不利因素。
食品安全与食品质量既相互关联又互不相同。第一,食品质量与食品本身的特质高度相关,不同的食品特性不同,其质量体现了其特性,食品质量高也说明食品安全性高。食品的质量有高低差异,体现为食品生产者或食品经营者往往对食品区分等级,如特级、一级、二级、三级等。我国现行食品质量标准有国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。食品质量和食品安全有一定对应关系。第二,食品质量不能完全与食品安全等同。虽然外在不利因素既会影响食品质量又会影响食品安全,但是食品安全受影响的程度更大。质量低的食品不一定对人体造成健康危害,但不安全的食品一定会对人体健康造成危害。
1.食品安全具有相对性
客观上,无法做到绝对的食品安全,食品安全只能是相对的。《食品安全法》第一条规定了该法制定的依据:“为了保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全,制定本法。”危害公众身体健康和生命安全是《食品安全法》规制的标准。如果食品只是轻微地不安全,比如食品不新鲜导致食品质量下降,还不足以导致任何急性、亚急性或者慢性食源性疾病,无毒、无害,符合营养要求,就不属于《食品安全法》制裁的范围,在法律上被认定为食品安全。
2.食品安全具有变化性
食品安全不是一成不变的,随着时间的推移、环境的改变、温度湿度的变化或者外在因素的介入,食品的内在特性和外在性状会逐渐发生变化,从量变发展到质变,原本无毒、无害的食品可能变成有毒、有害的食品,原本安全的食品可能变成不安全的食品。食品一旦成为不安全食品,想再从不安全变回安全的可能性就比较小,因为不安全意味着食品发生了质变,而质变后就较难以逆转。
3.食品安全的保障具有整体性
食品的安全性受多方面影响。如在生产过程中,农产品在生产时会因农药使用超标等因素被污染。到了流通领域,外包装的不安全可能污染食品而影响食品安全,或者有些生鲜食品受时间、温度、湿度的影响较大,生产者和经营者都已严格注意,但运输者、贮存者不够注意,食品也可能出现变质,或者运输者、贮存者、经营者为了保鲜而在食品中添加了某些物质,食品就可能逐渐由无毒、无害变成有毒、有害。食品安全具有整体性,其他方面都很好,但某一个环节出问题,也可能影响食品安全。
客观而言,流通领域作为食品到达消费者的重要环节,其涉及的食品安全问题涵盖了生产领域和流通领域的所有食品安全问题,包括生产者导致的食品安全问题、经营者导致的食品安全问题、生产者和经营者共同导致的食品安全问题、贮存者导致的食品安全问题、运输者导致的食品安全问题等。
单就流通领域而言,食品安全问题会出现在采购、运输、贮存、销售等各个环节。如果消费者从经营者处购买食品后食用,身体健康和人身安全受到损害,那么所有的食品安全问题——生产环节或经营环节等导致的食品安全问题都会集中在食品经营者处体现出来。
从食品自身来看,我国流通领域的食品安全问题主要涉及生鲜食品、加工食品两大类,主要涉及包装食品(食品包装问题)、散装食品、裸装食品。
从食品安全监督管理来看,我国食品安全监督管理部门往往对食品采取形式监督管理,比如在生产日期、QS认证、保管等方面有明确规定,对于食品销售时是否超过保质期、有没有进行食品认证或者认证是否已过期等,主要从外在形式上判断,也对部分食品采用定期或随机抽检或检测。